內(nèi)部控制視角下對高校預算績效管理的思考

陳瑜

［摘 要］在內(nèi)部控制視角下，加強高校的預算績效管理，能夠使高校更好地發(fā)揮其職能，促進社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。在實踐中，高校的內(nèi)部控制系統(tǒng)與預算績效管理系統(tǒng)已經(jīng)逐漸地結(jié)合起來，因此，對這兩個系統(tǒng)之間的關系進行深入的研究是非常有意義的。同時，本文從強化高校的內(nèi)部組織與管理；加大對高等學校內(nèi)部控制和預算績效管理的宣傳；加強對單位內(nèi)部工作人員的培訓；對業(yè)績考核指標進行精練；重視信息化建設等方面出發(fā)，對加強高校內(nèi)部管理策略進行討論，為高校強化內(nèi)部管理打下堅實的基礎。

［關鍵詞］內(nèi)部控制；高校預算績效管理；內(nèi)在聯(lián)系；管理制度

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.05.001

［中圖分類號］F810.6；F234.4 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）05-0004-04

0? ? ?引 言

高校財務預算績效管理是國家對高等學校預算管理改革的重要內(nèi)容。為了保證高校的正常運轉(zhuǎn)，需要營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境，構(gòu)建一個完善的內(nèi)部控制制度。財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為高校實施預算績效管理提供了新思路。在全面推行預算績效管理、全面推進高校內(nèi)部控制建設的政策背景下，本文對高校預算績效管理和內(nèi)控管理兩者之間的邏輯關聯(lián)和共性進行了深入剖析，為實現(xiàn)高校預算績效管理和內(nèi)控管理機制的有效實施提供一定的理論基礎，進而為高校財務治理能力現(xiàn)代化提供了價值依據(jù)和探索途徑。

1? ? ?高校預算績效管理與內(nèi)控管理的政策背景

在全面推行預算績效管理的大背景下，教育部于2019年發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，對部屬高校和其他事業(yè)單位提出了明確的要求，并指出要逐步實現(xiàn)教育經(jīng)費的全口徑覆蓋，并根據(jù)教育經(jīng)費的行業(yè)性質(zhì)、公益性質(zhì)和循環(huán)性質(zhì)，科學、有序地使用教育經(jīng)費，從組織領導、職責分工、人員配置和信息技術等多個方面強化經(jīng)費的管理和保障。財政部先后發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，對內(nèi)部控制進行了細化，每年都有相關的制度安排，在此基礎上，形成了一套完整的、可持續(xù)的、有針對性的、可操作的、有組織的、有紀律的、有計劃的、有步驟的內(nèi)控管理體系?！督逃恐睂俑咝＝?jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》的發(fā)布，旨在促進高等學校進一步健全內(nèi)控體系，提升管理水平，按照《指南（試行）》的要求，進行全面系統(tǒng)的建設與執(zhí)行［1］。

2? ? ?高校預算績效管理與內(nèi)部控制理論綜述及其內(nèi)在關聯(lián)

2.1? ?高等學校內(nèi)部控制

高校的內(nèi)部控制指的是高校通過制定一系列的規(guī)章制度、實施辦法、細則以及執(zhí)行程序，對自身的經(jīng)濟活動進行風險防范和控制，從而實現(xiàn)其預期的目標。在高校管理體系中，內(nèi)部控制與預算績效管理是兩大核心內(nèi)容，兩者相輔相成，相互促進，為高校的績效管理工作提供了一種行之有效的方法。

2.2? ?高等學校預算績效管理

高校預算績效管理指的是將績效的概念引入高校預算編制、執(zhí)行和評估的全過程，強調(diào)資產(chǎn)與預算的統(tǒng)一，實現(xiàn)目標的預設、過程的實現(xiàn)和成果的評估，以實現(xiàn)資源的節(jié)約和有效的配置。目前，預算績效管理工作的主要目的就是要在各級部門之間形成一套以成果為導向，以績效評估為方法，以成果運用為保證的預算管理體系，以改進預算管理，優(yōu)化資源配置，節(jié)約開支，提升公共物品的質(zhì)量，提升公共服務的質(zhì)量，并將其貫穿在預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)之中。

2.3? ?高校預算績效與內(nèi)部控制的關系

一是高校財務指標與預算績效管理在某種程度上具有一致性。高校預算績效管理的目的在于改善管理、優(yōu)化資源、降低成本、改善公共物品質(zhì)量、改善公共服務質(zhì)量，同時也是高校內(nèi)部控制的一個重要目的。二是內(nèi)部控制視角下，高校實施預算績效管理是高校實施績效考核的根本保證。預算作為一項經(jīng)濟管理活動，在預算的編制、批復、執(zhí)行、決算和評估的各個環(huán)節(jié)都會有一些潛在的風險，而內(nèi)部控制的實質(zhì)就是要防范和控制經(jīng)濟活動中的風險，以保證一切經(jīng)濟活動都可以安全高效地進行，以更好地達到內(nèi)部控制管理的目標，達到預算績效管理的目標。三是高校預算績效的內(nèi)在需求，反映高校內(nèi)部控制的綜合性。高校預算績效管理與預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等都是一個有機統(tǒng)一的整體，與高校內(nèi)部控制的總體要求是一致的［2］。

3? ? ?內(nèi)控機制與高校預算績效管理的關聯(lián)性與契合性

3.1? ?高校內(nèi)控管理“控制環(huán)境”與“全方位”預算績效管理的關聯(lián)性與契合性

“全方位”高校預算績效管理，是指以“功能+活動/重點任務+計劃”為邏輯主線，構(gòu)建“學校+部門+政策+計劃”全面的預算績效管理系統(tǒng)，以達到高校預算績效管理目標。高校的“控制環(huán)境”主要指大學的發(fā)展規(guī)劃、組織結(jié)構(gòu)、關鍵崗位、關鍵人才等，是大學的核心價值觀，也是大學的環(huán)境要素。學校發(fā)展遠景與策略規(guī)劃、年度工作規(guī)劃，是學校內(nèi)控與預算績效管理的共同依據(jù)與前提。根據(jù)高校的遠景和使命制定中、長期發(fā)展規(guī)劃，在每個階段都有明確的目標、任務和倡議；制訂年度工作方案及執(zhí)行保障機制。內(nèi)部控制體系：在每個階段、每個年度，確定工作目標、工作任務和實現(xiàn)途徑，確定內(nèi)部控制準則、標準程序、內(nèi)部控制要素和關鍵節(jié)點、內(nèi)部控制監(jiān)督點和相關措施，保證目標得到落實，任務得到有效執(zhí)行，實現(xiàn)途徑?jīng)]有發(fā)生重大偏差。高校預算績效管理以高校的使命與遠景為依據(jù)，自上而下逐級分解，從學校的戰(zhàn)略計劃與目標，再到具體的活動與工作任務，最終到達具體的項目績效監(jiān)控與評價點，從而實現(xiàn)全方位管理。高校預算績效與內(nèi)控在組織架構(gòu)與分工等方面存在較大一致性，在“業(yè)財融合”思想指導下，高校預算績效管理與內(nèi)部控制成為高校兩大管理制度，要求高校領導與各部門主管深入?yún)⑴c，所有的項目領導者（包括專項領導者、任務領導者）都要負責項目的內(nèi)部控制和預算績效工作。

3.2? ?高校預算績效“全覆蓋”與其內(nèi)部控制“經(jīng)濟活動范圍”的關聯(lián)性與契合性

高等學校預算績效的“全覆蓋”，是指高等學校預算績效管理實現(xiàn)對基礎經(jīng)費、項目經(jīng)費、專項經(jīng)費、收入經(jīng)費、上級撥款、本級經(jīng)費及其他經(jīng)費充分的覆蓋。大學的“經(jīng)濟活動范圍”主要包括預算、決算、會計、政府采購、學校資產(chǎn)、工程項目、合同等。預算績效是一種基于預算資金，對高校運營狀況進行評估的方法。其一，預算中的開支與績效管理，與預決算內(nèi)部控制有很高的一致性，預算開支與會計有自然的邏輯關系。其二，項目管理是預算績效的一個重要方面，項目績效目標管理、運行監(jiān)控和評價管理包括采購和合同管理，與項目管理、政府采購和合同管理等內(nèi)部控制管理有一定的聯(lián)系，只是側(cè)重點有所不同。其三，傳統(tǒng)的預算績效管理以資產(chǎn)為中心，以績效評估為基礎，以資源配置為導向。除了一些新的資產(chǎn)種類之外，高校很少對這些資產(chǎn)及其績效進行全面、獨立的管理。但是，一些省、市、自治區(qū)已經(jīng)開始實施省級高等學校的資產(chǎn)績效評價，為高等學校的資產(chǎn)管理工作提供了新的思路和新的發(fā)展方向［3］。

3.3? ?高校預算績效管理“全過程”與高校內(nèi)部控制管理“運行機制”的關聯(lián)性和契合性

預算績效管理的整體流程是：事前績效評價、預算績效目標管理、績效運作監(jiān)督、績效評價、成果運用。從可行性、合理性和績效性三個層次，通過與重大決策、重要經(jīng)濟事項、重大資金支出、項目立項論證等項目決策機制的內(nèi)在聯(lián)系提出項目績效評估與內(nèi)部控制管理相結(jié)合的新思路。隨著管理領域與需要不斷擴充與完善，業(yè)績指數(shù)與預算數(shù)額則存在著深刻的關聯(lián)，且對二者形成了制約。將“雙監(jiān)控”（績效指標和預算執(zhí)行）和項目計劃和內(nèi)部控制系統(tǒng)的實施和監(jiān)督有機地結(jié)合起來，為內(nèi)部控制的實施與監(jiān)督提供一套相對成熟、科學、可測量的可比較的監(jiān)測點與指標體系，提高內(nèi)部控制實施與監(jiān)督的科學性與可操作性。預算執(zhí)行績效檢討及結(jié)果的應用，將有助于解決在項目完成及檢討后，可能產(chǎn)生的內(nèi)控制度的管理盲區(qū)問題。預算績效評價應同時關注項目本身的結(jié)果和效果，而這恰恰是目前高校管理和內(nèi)部控制中存在的問題。績效評價結(jié)果的運用應建立在內(nèi)部控制的整改落實機制和預算管控機制的基礎上，這樣才能更好地運用績效評價的結(jié)果，將這三個方面有機地結(jié)合起來，相互補充，從而提升管理的價值和效率。

4? ? ?基于內(nèi)部控制建立高等學校預算績效管理制度

4.1? ?強化高校的內(nèi)部組織與管理，為高校的內(nèi)部管理打下堅實的基礎

任何組織或單位要實施一套行之有效的管理系統(tǒng)，都需要有一個合理的內(nèi)部系統(tǒng)，以及一個行之有效的治理結(jié)構(gòu)。首先，高校應在決策、實施、監(jiān)督、評估等方面進行有效的分離，以確保各個部門之間的責任明確；其次，依據(jù)內(nèi)控原理，構(gòu)建一個有效的治理系統(tǒng)，明確決策、監(jiān)督和執(zhí)行部門的職權范圍，并對各部門之間的權力關系進行制約和平衡。最后，高校要培養(yǎng)和建立現(xiàn)代管理理念，增強對風險的認識，增強對效益的認識，高校的各種管理制度要有利于可持續(xù)發(fā)展，確保信息流動順暢，確保對實施的評價具有全面性和客觀性，并能進行有效的改善。

4.2? ?加大對高等學校內(nèi)部控制和預算績效管理的宣傳，加強對單位內(nèi)部工作人員的培訓

對高校而言，內(nèi)部控制和預算績效管理仍是一個嶄新的課題，所以，開展內(nèi)部控制和預算績效管理工作的首要任務就是加強宣傳和培訓工作。首先，要根據(jù)國家的相關政策與標準，對高校所有人員進行預算管理，同時，要在高校中營造“績效管理”的文化氛圍，

讓高校所有人員都能深刻地認識到預算的重要性，這樣才能有一種良好的實施環(huán)境。其次，要加大對內(nèi)部控制的宣傳力度，讓所有人都認識到內(nèi)部控制是一個很重要的問題，不僅涉及某個部門、某個崗位，還涉及所有人，這是一個自上而下的過程。自下而上的協(xié)作式治理貫穿于管理工作的全過程，只有充分發(fā)揮所有人的主動性，才能使預算績效管理執(zhí)行更為順利。最后，要認識到財政資金的社會性質(zhì)，要認識到國家對這些資金的投入使用所期望獲得的社會效益和經(jīng)濟效益，了解國家頒布的相關法律法規(guī)的動機，從而了解單位在使用財政資金時，如何貫徹內(nèi)部控制和預算績效管理的要求。

4.3? ?根據(jù)內(nèi)控要求，對業(yè)績考核指標進行精練

在實行預算績效管理的過程中，必須將內(nèi)控思想納入其中，并將內(nèi)控思想與預算績效管理有機地結(jié)合起來。在績效管理模式中，首先要根據(jù)內(nèi)部控制的要求，對預算績效管理活動的流程進行細致的梳理和分析，確定預算績效目標和績效評估指標體系。同時，基于風險的防范和控制，以高校中長期規(guī)劃和年度計劃、年度重點工作任務為核心，科學設計績效目標和績效評價指標體系。其次，在管理方面要堅持內(nèi)控流程的動態(tài)管理，并根據(jù)高校的具體情況，對績效評估指標進行細化，在預算執(zhí)行方面，要對預算執(zhí)行情況進行定期或不定期的動態(tài)審查，使績效評估部門能夠發(fā)現(xiàn)問題所在。針對以上問題提出應對措施，并通過合理調(diào)整和自我調(diào)節(jié)，確?？冃繕说膶崿F(xiàn)。最后，在對預算績效及其使用效果進行監(jiān)督、評價的時候，要遵循內(nèi)部控制的全面性、重要性、客觀性等原則，按照制定的預算績效目標，對存在的問題進行仔細的調(diào)查，分析產(chǎn)生的原因，進行客觀的評估，然后對評估的指標進行分析，對績效評價指標體系進行進一步的完善。

4.4? ?重視信息化建設，加強單位的內(nèi)部管理

在當今信息化時代，一切的現(xiàn)代化管理都與信息技術的運用密不可分。預算績效管理的重要性不言而喻，從預算績效目標的制定，到預算的會計核算，再到預算的審計，再到預算績效的評估與分析，都必須在一套完整的信息化體系下進行，才能保證預算績效得到全面、準確的反饋，進而能夠?qū)︻A算績效做出一個客觀的評估。為此，需要在信息技術的支持下，對高校進行有效的內(nèi)部控制與預算績效管理。為確保高校內(nèi)部管理的順利進行，首先要構(gòu)建適合高校自身特點的信息化管理系統(tǒng)，如此才能實現(xiàn)高校內(nèi)部控制、預算、績效等目標。其次要建立起一套有效的信息安全保護系統(tǒng)，以提高數(shù)據(jù)信息的安全性為主要目標，通過技術措施和管理措施，建立較為完善的信息安全管理體系，全面保證數(shù)據(jù)信息的安全性和準確性。比如，在管理會計信息系統(tǒng)中，要建立安全保障制度，提高會計信息的安全性，建立數(shù)據(jù)信息安全防護體系，著重研究管理會計、反網(wǎng)絡黑客攻擊技術，更新和升級管理會計系統(tǒng)病毒查殺軟件，采用防火墻技術和信息加密技術，全面保證管理會計數(shù)據(jù)信息的安全性。

5? ? ?結(jié)束語

總而言之，高校根據(jù)內(nèi)部控制制度的要求構(gòu)建預算績效管理的模型，能夠?qū)㈩A算績效管理體系與內(nèi)部控制體系相結(jié)合，更加有利于預算績效管理的實現(xiàn)。從內(nèi)部控制的角度看，高校要實現(xiàn)預算績效管理，必須加強組織建設，加強人員培訓，健全績效目標與指標體系，加快信息化建設，提高高校預算績效管理水平。

主要參考文獻

［1］李佩萍.高校財務預算開展績效管理探析［J］.江蘇建筑職業(yè)技術學院學報，2013（4）：63-66.

［2］盧彩晨.高等教育績效評價的緣起及功能［J］.復旦教育論壇，2011（3）：23-26.

［3］張文武.行政事業(yè)單位預算績效管理探究［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2020（22）：17-18.