對我國制定地理信息成果分類管理標(biāo)準(zhǔn)的探討

馬義超 郭磊

摘 要：我國測繪地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，政策環(huán)境不斷優(yōu)化，但測繪地理信息管理和應(yīng)用方面還不均衡。本文對目前測 繪地理信息的應(yīng)用困境進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國家有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，提出了制定和實(shí)施分類管理標(biāo)準(zhǔn)，對測繪地理 信息分類管理的必要性、等級劃分的方法進(jìn)行了探討，旨在為分類管理標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)行提供一定的參考，最終促進(jìn)測繪 地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：測繪地理信息，分類管理，分類原則，標(biāo)準(zhǔn)制定

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.03.010

0 引 言

隨著新型基礎(chǔ)設(shè)施的不斷發(fā)展，數(shù)字化產(chǎn)業(yè)、 數(shù)字化社會使得虛擬空間與實(shí)體空間的連接不斷 深化，萬物互聯(lián)互通。測繪地理信息空前緊密地與 人們的生活聯(lián)系在一起，地理信息安全體現(xiàn)在全社 會各個(gè)方面，地理信息數(shù)據(jù)成果的安全保密管理顯 得至關(guān)重要?，F(xiàn)有的地理信息分類體系中考慮地理信息安全利用等級較少，地理信息在不同環(huán)境下的 有效連接和高效利用問題不能得到有效解決。為此 眾多學(xué)者對此進(jìn)行了研究，周海燕等[1]根據(jù)不同應(yīng) 用環(huán)境下的地理信息數(shù)據(jù)內(nèi)容及信息安全的差異 化，提出了一種基于要素分類和安全利用分類的地 理信息分類方法；趙暉[2]提出建立網(wǎng)絡(luò)地理信息安 全政策體系與運(yùn)行機(jī)制；左棟等[3]針對我國互聯(lián)網(wǎng) 地圖POI存在的涉密問題提出了加強(qiáng)行政管理和軟 件自動識別優(yōu)化技術(shù)的解決建議。但他們都沒有從 根本上解決問題。本文從標(biāo)準(zhǔn)制定的角度出發(fā)，對 目前地理信息管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，提出分類管理標(biāo) 準(zhǔn)的制定思路和方法。

1 測繪地理信息成果管理現(xiàn)狀

1.1 成果管理標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

國務(wù)院分別于1989年和2006年就測繪成果管 理使用問題分別發(fā)布了《中華人民共和國測繪成 果管理規(guī)定》和《中華人民共和國測繪成果管理 條例》，對測繪成果的匯交、保管和利用等作出了 規(guī)定。

全國各省市均根據(jù)《中華人民共和國測繪法》 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)測繪工作的意見》出臺了相關(guān) 的政策和法規(guī)，浙江省、北京市等15地的省級測繪 行政主管部門結(jié)合各自情況根據(jù)《測繪成果管理 條例》制定了如《北京市測繪成果管理實(shí)施辦法》 《浙江省測繪成果管理辦法》地方測繪成果管理規(guī) 定。吉林省、河北省、黑龍江省、江西省等13個(gè)省市 制定了地方測繪任務(wù)登記辦法；山東省、遼寧省、東 莞市等地均制定了各自的測繪成果共享管理辦法； 浙江省自然資源廳會同上海市規(guī)劃和自然資源局、 江蘇省自然資源廳、安徽省自然資源廳共同起草了 《長三角區(qū)域測繪成果共享管理規(guī)定》。

1.2 成果管理現(xiàn)狀特點(diǎn)

（1）管理方式陳舊

在測繪成果資料管理過程中，管理方式單一， 將圖紙、文書、光盤等作為信息記錄的主要方式。 此舉雖然能有效保障數(shù)據(jù)信息的安全，但其管理和 使用需要耗費(fèi)更多人力物力?！蛾P(guān)于匯交測繪成果 目錄和副本的實(shí)施辦法》在1993年5月18日由國家測 繪局頒布。2019年自然資源部發(fā)布了《關(guān)于公布第 一批已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄的公告》， 正式廢止了該實(shí)施方法，目前還沒有新的測繪成果 管理方法出臺。

（2）管理方式不統(tǒng)一

目前各省市實(shí)行的是全國范圍內(nèi)不統(tǒng)一的地 方性管理措施，一省范圍內(nèi)，市、縣兩級在成果管 理上也存在差異，主要表現(xiàn)為測繪資料記錄格式多 樣，測繪資料、信息的編碼混亂，出現(xiàn)資料難以集 中，分析、處理的難度較大等問題，進(jìn)而影響了數(shù)據(jù) 的準(zhǔn)確性，這不僅對信息資料的使用造成影響，而 且增加了工作人員的工作量，也會導(dǎo)致其最終應(yīng)用 出現(xiàn)問題。

（3）管理難度大

測繪成果管理實(shí)踐都是以安全保密為前提的。 如果對測繪成果的管理過于嚴(yán)格，那么將對滿足經(jīng) 濟(jì)社會發(fā)展需求的測繪成果和服務(wù)的供給數(shù)量產(chǎn) 生削弱作用；然而，放開測繪成果管理將可能導(dǎo)致： 測繪成果產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得不到保障而引發(fā)市場 混亂，各類違法違規(guī)行為無法得到有效制止，國家 安全受到侵害，無法同時(shí)兼顧管理方便與使用便捷 功能。

1.3 實(shí)行分類管理的必要性

從管理角度，之前的《涉密基礎(chǔ)測繪成果提供 使用管理辦法》有效規(guī)范了基礎(chǔ)測繪成果的提供 使用，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但 目前出現(xiàn)了一些不適應(yīng)新形勢新要求的情況。一是 國務(wù)院“放管服”改革對政府部門進(jìn)一步簡政放 權(quán)，簡化審批程序，提升效率，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā) 市場活力提出新要求；二是在現(xiàn)行基礎(chǔ)測繪成果提 供使用審批過程中，申請材料繁瑣、申請程序復(fù)雜 等影響了成果高效提供使用；三是維護(hù)地理信息安全對涉密基礎(chǔ)測繪成果提供使用和事中事后監(jiān)管 提出新要求。結(jié)合當(dāng)前新形勢新要求制定新的地 理信息成果分類管理標(biāo)準(zhǔn)，有利于落實(shí)“放管服” 改革要求，加強(qiáng)涉密基礎(chǔ)測繪成果管理，維護(hù)地理 信息安全，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更好的地理信息成 果保障服務(wù)。

從內(nèi)容角度，測繪地理信息涉密的主要原因在 于其所表達(dá)的現(xiàn)實(shí)地理要素中的一部分屬于國家 秘密，或者其所表達(dá)的空間尺度（精度、分辨率、范 圍）超出一定指標(biāo)，如發(fā)生泄露，有可能對國家安 全造成危害。許多基礎(chǔ)地理信息一開始就被定義為 保密資料，進(jìn)行嚴(yán)格的保密管理，其主要原因是我 國基礎(chǔ)地理信息在生產(chǎn)過程中是按照要素的種類 進(jìn)行分層，而不是把要素按照是否涉密進(jìn)行區(qū)分， 把非涉密的內(nèi)容和涉密的內(nèi)容設(shè)在一個(gè)圖層，結(jié)果 整體變成了涉密的成果；同時(shí)，我國地理基礎(chǔ)信息 實(shí)行按比例尺進(jìn)行采集和管理、成果數(shù)據(jù)按涉密等 級比例劃定、保密技術(shù)統(tǒng)一處理后方可公開發(fā)布使 用。經(jīng)過分析研究可以發(fā)現(xiàn)，涉密和非涉密測繪成 果在生產(chǎn)過程中所采用的技術(shù)方法、設(shè)備、成果格 式等是相同的，差異在于表達(dá)內(nèi)容、屬性內(nèi)容、精 度指標(biāo)等方面。建立地理信息分類管理制度，對地 理要素進(jìn)行細(xì)化、分層，對涉及不同國家安全程度、 不同類別要素分別采取不同管理策略和措施的地 理要素進(jìn)行分類，有效推動測繪成果社會化應(yīng)用， 對促進(jìn)測繪地理信息有效運(yùn)用十分必要。

2 分類管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)意見

目前國際上如美國、印度、法國等國家均采用 “軍民分版”的方式管理和使用測繪地理信息。 “軍民分版”是指將同一套原始成果綜合選取表達(dá) 內(nèi)容、屬性內(nèi)容，在標(biāo)準(zhǔn)空間數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，制作成 民用版產(chǎn)品，并配有密級軍民分版地理信息產(chǎn)品和 刪除涉密敏感信息面向社會公眾，這對我國制定測 繪地理信息分級管理制度有很大借鑒意義。

目前，我國已出臺了《測繪管理工作國家秘密 范圍的規(guī)定》《公開地圖內(nèi)容表示的若干規(guī)定》 《公開地圖內(nèi)容表示的補(bǔ)充規(guī)定（試行）》《遙感 影像公開使用管理規(guī)定（試行）》等規(guī)范性文件， 形成了一套相對完整的地理信息分類管理的政策 依據(jù)。

根據(jù)目前的法規(guī)和相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)，分類管理標(biāo) 準(zhǔn)建設(shè)意見包括以下內(nèi)容。

2.1 建立科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)體系

結(jié)合空間尺度、幾何特征、屬性、時(shí)間、范圍 等因素綜合劃分類型，建立評價(jià)指標(biāo)體系，制定地 理信息分類指南。按照《測繪地理信息管理工作 國家秘密范圍規(guī)定》附件中國家秘密事項(xiàng)規(guī)定的 指標(biāo)和內(nèi)容要求，對測繪成果中的有關(guān)地理要素 按相應(yīng)的密級管理要求，分別授予不同的等級予 以管理。將數(shù)據(jù)分為涉密、非涉密但不公開、可公 開等不同等級。如將符合相關(guān)地理要素屬于明確 限制表達(dá)或者不宜公開的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi) 容，或者技術(shù)指標(biāo)（如位置精度、等高距、地面分 辨率等）超過限定數(shù)值，或者雖屬于重要地理信息 數(shù)據(jù)，但未經(jīng)批準(zhǔn)已公開的，或者技術(shù)指標(biāo)超過限 定數(shù)值的，對國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社 會穩(wěn)定造成危害的，或者確實(shí)不符合上述條件的 其他法律法規(guī)、部門規(guī)章不予公開的內(nèi)容等設(shè)置 為秘密級。將一部分不屬于秘密級但不屬于可公開 的數(shù)據(jù)設(shè)置為非涉密但不公開級。將不含地理要 素的測繪成果且符合公開要求的數(shù)據(jù)，全部設(shè)置 為開放式測繪。同時(shí)在以上劃分的基礎(chǔ)上，對非涉 密、非公開的地理要素的分類，根據(jù)其對安全的重 要程度等因素進(jìn)一步細(xì)化。

2.2 制定推廣公版測繪成果

按照“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則， 加快推進(jìn)公版測繪成果的編制、加工與發(fā)布工作， 對公版測繪成果盡可能擴(kuò)大開放，推出更大規(guī)模的 公版測繪成果。公眾版測繪成果加工和編制應(yīng)當(dāng)在 國家統(tǒng)一指導(dǎo)下，在遵守《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》《公開地圖內(nèi)容表示規(guī)范》 等前提下，著力處理好安全保密與共享應(yīng)用的關(guān) 系，守住國家地理信息安全底線的同時(shí)進(jìn)一步滿足 經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求。

2.3 制定公開/非公開地理信息管理目錄

充分考慮數(shù)據(jù)活動主體、數(shù)據(jù)類型、保護(hù)價(jià) 值、管理需求等因素，以對國家安全的重要程度為 評價(jià)核心，考慮地理要素表達(dá)內(nèi)容與空間尺度的結(jié) 合。研究編制地理信息領(lǐng)域重要數(shù)據(jù)目錄問題。完 善基礎(chǔ)地理信息制作流程，使之有能力按照保密和 公開的要求，統(tǒng)一獲取，統(tǒng)一加工，按需輸出。

3 結(jié) 論

我國測繪地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，在當(dāng)前大 數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，跨領(lǐng)域的信息整合與多網(wǎng)絡(luò)環(huán)境 規(guī)?；瘧?yīng)用已成為必然趨勢。傳統(tǒng)的地理信息分類 法沒有將信息安全問題考慮進(jìn)去，容易造成地理信 息整合共享不及時(shí)、聯(lián)動更新不及時(shí)等問題。本文 結(jié)合國家有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，對測繪地理信息分類 管理的等級劃分的方法和內(nèi)容進(jìn)行研究并提出了 建議。隨著實(shí)踐的發(fā)展和社會需求的變化，分類管 理標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)行不斷的研究和完善，更好服務(wù)于經(jīng) 濟(jì)社會發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

周海燕，李宗華，黃新.基于要素和安全利用的地理信息分 類方法研究[J].地理空間信息，2019，17（2）：45-47+64+10.

趙暉.構(gòu)建我國網(wǎng)絡(luò)地理信息安全的政策體系[J].學(xué) 海，2016（6）：5-11.

左棟，張雨心.國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)地圖POI存在的涉密問題及其 解決辦法[J].測繪通報(bào)，2016（9）：108-111.

作者簡介

馬義超，碩士，助教，從事測繪工程、攝影測量、無人機(jī)測 繪技術(shù)等教學(xué)與科研工作。

（責(zé)任編輯：張瑞洋）