鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃思考與探索

方帥

摘要：文章以安徽省無(wú)為市都督村為例，結(jié)合“多規(guī)合一”概念，探討“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃在服務(wù)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中所面臨的核心問(wèn)題和挑戰(zhàn)，并提出一些解決方案，以期為未來(lái)其他村莊規(guī)劃編制提供一定的參考，為鄉(xiāng)村振興提供有力的支撐。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；“多規(guī)合一”；村莊規(guī)劃

近年來(lái)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，而實(shí)施有效的村莊規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵?！岸嘁?guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃作為一種融合不同規(guī)劃要素的綜合規(guī)劃方法，旨在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)，在鄉(xiāng)村振興中具有重要的作用，它可以引導(dǎo)農(nóng)民合理地使用土地、合理布局農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，并建設(shè)良好的生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 無(wú)為市都督村概況

都督村位于開(kāi)城鎮(zhèn)西南部，屬丘陵山區(qū)地形。都督村轄區(qū)總面積9.5km2，以種植水稻、小麥、山芋和茶葉為主，其中，茶葉和山芋粉絲是都督村的特色農(nóng)產(chǎn)品，具有較高的市場(chǎng)知名度。村內(nèi)轄27個(gè)村民組，農(nóng)戶998戶，人口3 784人。都督村是省級(jí)旅游示范村，村內(nèi)有以西九華寺和西九華山里中國(guó)為核心的西九華風(fēng)景區(qū)，是無(wú)為市重點(diǎn)打造的西部旅游帶重要一環(huán)，旅游資源豐富。2018年被確定為市級(jí)示范區(qū)的九華·元夢(mèng)田園綜合體項(xiàng)目核心區(qū)就坐落于此。近年來(lái)，隨著山里中國(guó)、孔雀莊園、田園綜合體等項(xiàng)目實(shí)施，在很大程度上推動(dòng)了都督村的發(fā)展。但在現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃和項(xiàng)目策劃已經(jīng)不能適應(yīng)未來(lái)村莊建設(shè)的管理和實(shí)施，也不能有效引導(dǎo)村莊的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，亟需通過(guò)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制來(lái)規(guī)范村莊的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)。

2“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃作用

“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃通過(guò)將鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃形式融合在一起，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和協(xié)同發(fā)展[1]。該規(guī)劃方法注重實(shí)踐性和可操作性，重視村莊實(shí)際問(wèn)題的解決和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，注重提高村莊規(guī)劃的整體性和實(shí)用性，可以幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村特色發(fā)展等目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)民收入增加和環(huán)境保護(hù)。村莊的規(guī)劃作用表現(xiàn)在，一是能夠明確鄉(xiāng)村發(fā)展的方向和目標(biāo)，為鄉(xiāng)村振興提供整體規(guī)劃框架和指導(dǎo)思路[2]。通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，可以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和優(yōu)化，推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念、改變生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。二是能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置。通過(guò)規(guī)劃，可以科學(xué)評(píng)估村莊的資源稟賦和發(fā)展?jié)摿?，合理配置土地、水資源、人力資源等，提高資源的利用效率和利用水平。這有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級(jí)。三是能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境。規(guī)劃中引入生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的要求，可以提升鄉(xiāng)村的生態(tài)品質(zhì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。村莊規(guī)劃還可以通過(guò)合理布局，減少污染排放，保護(hù)水源、森林、濕地等自然資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。四是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平與公正。規(guī)劃過(guò)程中充分考慮村民的權(quán)益和需求，加強(qiáng)村民參與，確保規(guī)劃的公平性和公正性，向農(nóng)村居民提供良好的居住環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

3 都督村“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃面臨的問(wèn)題

3.1 規(guī)劃目標(biāo)不一致

不同規(guī)劃層級(jí)和部門(mén)之間往往存在著不同的發(fā)展目標(biāo)和利益訴求，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。如何在實(shí)踐中解決這些規(guī)劃目標(biāo)的不一致，協(xié)調(diào)各方利益。

3.2 內(nèi)容銜接難協(xié)調(diào)

村莊規(guī)劃需要涉及村莊產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)土規(guī)劃等多個(gè)方面，如何協(xié)調(diào)這些規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接，避免信息孤島和決策沖突[3]。

3.3 村民參與度不高

村莊規(guī)劃應(yīng)該充分考慮村民的意愿和利益，但在實(shí)踐中往往存在村民參與度不高的問(wèn)題[4]。村民往往缺乏規(guī)劃知識(shí)和參與機(jī)會(huì)，他們對(duì)規(guī)劃目標(biāo)和過(guò)程的認(rèn)知和參與能力有限。如何提高村民的參與度和話語(yǔ)權(quán)，使規(guī)劃更貼近村民的實(shí)際需求，成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

3.4 保護(hù)和發(fā)展的矛盾

鄉(xiāng)村地區(qū)的資源環(huán)境常常面臨不均衡、缺乏可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。村莊規(guī)劃需要考慮資源的合理利用和環(huán)境的保護(hù)，以提高鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。然而，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，確保鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。

3.5 規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管不力

村莊規(guī)劃需要有有效的實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制。然而，在實(shí)踐中，規(guī)劃的實(shí)施往往面臨各種困難和阻力，監(jiān)管不力和執(zhí)行力度不足的問(wèn)題也普遍存在。如何建立有效的規(guī)劃執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督和管理。

3.6 可行性與可持續(xù)性問(wèn)題

多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃的設(shè)計(jì)和實(shí)施需要兼顧可行性和可持續(xù)性。規(guī)劃方案應(yīng)當(dāng)既符合實(shí)際情況，能夠在實(shí)踐中得到有效的操作，并且能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)。如何在規(guī)劃過(guò)程中保持可行性和可持續(xù)性的平衡。

4 都督村多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃的解決方案

村莊規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)統(tǒng)籌考慮不同規(guī)劃層級(jí)和要素，協(xié)同推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施與鄉(xiāng)村振興。在實(shí)踐過(guò)程中，需要探索出一系列規(guī)劃措施，以解決多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃所面臨的問(wèn)題，以下是一些規(guī)劃措施并結(jié)合案例進(jìn)行說(shuō)明。

4.1 強(qiáng)化規(guī)劃的制定和銜接

村莊規(guī)劃需要考慮到多方利益和需求的平衡。需要綜合考慮農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住生活、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)因素，各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和溝通較為困難。同時(shí)，各自然村的資源分散、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金緊缺等問(wèn)題也增加了規(guī)劃的難度。解決策略為：一是要建立規(guī)劃編制和評(píng)估體系，建立明確的規(guī)劃編制流程和評(píng)估指標(biāo)體系，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。二是加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)作與溝通，各相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)合作，密切溝通，共同制定規(guī)劃目標(biāo)，并確保規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。都督村要通過(guò)實(shí)施“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，將村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、田園綜合體規(guī)劃，旅游規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃進(jìn)行整合，通過(guò)建立規(guī)劃編制和評(píng)估體系，各部門(mén)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的銜接和協(xié)同發(fā)展。三是引入專業(yè)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)要具備豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，能夠綜合考慮村莊發(fā)展的各個(gè)方面需求和利益，制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案。通過(guò)專業(yè)的數(shù)據(jù)分析、空間布局、資源優(yōu)化等手段，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)能夠提供客觀、可信的規(guī)劃建議。

4.2 加強(qiáng)村民的參與與自治

村莊規(guī)劃的主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村，但由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民對(duì)于村莊規(guī)劃的信心不足，積極度不高，導(dǎo)致在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，作為實(shí)行主體更多的是處于被動(dòng)接受的地位，致使規(guī)劃過(guò)程沒(méi)法獲得村民的認(rèn)可，實(shí)行難度加大。解決策略是全流程發(fā)揮村民的主體作用。一是現(xiàn)狀調(diào)研階段：注重多形式收集、匯總、分析村民意愿，通過(guò)入戶調(diào)查、座談、問(wèn)卷、航拍等調(diào)查方式，深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”和村民在住房需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展（集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）、設(shè)施配套、環(huán)境提升、安全防災(zāi)等方面的發(fā)展訴求或意愿。二是方案過(guò)程階段：充分吸納合理建議、反復(fù)協(xié)商、達(dá)成共識(shí)，堅(jiān)持多規(guī)融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、彰顯都督特色，積極構(gòu)建由政府組織領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)配合、群眾參與監(jiān)督的工作機(jī)制，方案編制過(guò)程中要綜合考慮政府、部門(mén)、企業(yè)、村集體（村民）等多方意見(jiàn)，統(tǒng)籌編制規(guī)劃方案。三是方案決策階段：依法依規(guī)、嚴(yán)格程序，在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，強(qiáng)化村民主體和村黨組織、村民委員會(huì)主導(dǎo)，引導(dǎo)村民積極參與調(diào)研訪談、方案比選、規(guī)劃論證、公告、公示等各個(gè)環(huán)節(jié)，共同協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。四是規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督階段：成果轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約，便于村民監(jiān)督實(shí)施，村民是村莊規(guī)劃的直接受益者，通過(guò)規(guī)劃，村民能夠了解自己的住房、承包地、公共服務(wù)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)用地（包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）在哪里，左鄰右舍和房前屋后什么樣，村莊未來(lái)如何發(fā)展等。全面推行“共謀共編共用共管共享”工作機(jī)制。

4.3 優(yōu)化資源利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

鄉(xiāng)村振興的根本在于產(chǎn)業(yè)振興，宏觀的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在村莊層面難以落地，實(shí)用性不強(qiáng)，因此，如何謀劃實(shí)用、能用、管用的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)在村莊規(guī)劃中顯得尤為重要。解決策略：一是確定發(fā)展門(mén)類，充分挖掘當(dāng)?shù)刭Y源特色，合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展門(mén)類；圍繞民俗、文化、旅游、餐飲、休閑等多個(gè)領(lǐng)域，確定重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)，積極促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和第三產(chǎn)業(yè)提升。二是明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，以合作社為紐帶，將農(nóng)戶種養(yǎng)、生產(chǎn)加工和電商銷售有機(jī)整合，帶動(dòng)周邊村民大力開(kāi)展訂單式農(nóng)業(yè)。圍繞農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品種植標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售等，打造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基地。三是摒棄傳統(tǒng)的“軸、帶、區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局模式，根據(jù)各自然村現(xiàn)狀資源特征及分布情況，針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)門(mén)類布局相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地。

4.4 平衡村莊的保護(hù)與發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的建設(shè)有著更高要求，鄉(xiāng)村發(fā)展的絕對(duì)底線就是生態(tài)安全[5]。然而近年來(lái)，安徽省無(wú)為市都督村在努力實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，也面臨著補(bǔ)充耕地與入侵生態(tài)環(huán)境的巨大壓力。部分建設(shè)項(xiàng)目占用的農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，增大了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的難度。解決策略是制定全域全要素規(guī)劃管控規(guī)則。村莊規(guī)劃應(yīng)首先探索適合本地實(shí)際需求的全域全要素規(guī)劃管控規(guī)則，落實(shí)無(wú)為市、開(kāi)城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃約束性要求，對(duì)鄉(xiāng)村耕地（永久基本農(nóng)田）保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全控制、土地節(jié)約集約利用、設(shè)施配套、村莊建設(shè)等方面做出綜合謀劃和詳細(xì)安排。其次要與相關(guān)的土地管理政策機(jī)制等做好銜接，以便于推動(dòng)規(guī)劃更好地落地實(shí)施。最后要摸清生態(tài)自然本底，即在研究自然地形地貌、土壤水系、生態(tài)肌理與廊道、生物多樣性、景觀資源等的基礎(chǔ)上，提出國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目需求。開(kāi)展村域土地綜合整治，重點(diǎn)包括河流、坑塘等水系綜合整治、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)空間、農(nóng)村建設(shè)空間和鄉(xiāng)村生態(tài)景觀環(huán)境的綜合整治。

4.5 優(yōu)化宅基地布局與完善基礎(chǔ)設(shè)施

都督村要解決鄉(xiāng)村宅基地布局散亂、宅基地閑置與低效利用、一戶多宅、蠶食耕地等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等問(wèn)題[2]，因?yàn)檎夭季植缓侠頃?huì)導(dǎo)致土地利用效率低下，鄉(xiāng)村空間亂象和村民生活不便?；A(chǔ)設(shè)施不完善則限制了村民的生活質(zhì)量和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。解決策略：一是合理布局宅基地。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和土地綜合整治，對(duì)村莊的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，合理分配和布局宅基地，確保每戶村民都能夠得到適宜和耕作方便的居住用地?？紤]到以人定地的需求，可以優(yōu)化宅基地需求面積，保證村民的生活和生產(chǎn)需求。二是完善基礎(chǔ)設(shè)施配套。在規(guī)劃階段，完善基礎(chǔ)設(shè)施布局，合理規(guī)劃村莊的交通、水利、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，提高村莊的便捷性和舒適度；建設(shè)完善的教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，滿足農(nóng)民的多元化需求。提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和幸福感。三是引入新技術(shù)和模式。村莊規(guī)劃在解決問(wèn)題的同時(shí)，可以充分利用新技術(shù)和模式，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。例如，引入智能化農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和可持續(xù)發(fā)展性；推廣可再生能源利用，減少對(duì)傳統(tǒng)能源的依賴；依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，促進(jìn)村莊內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)合作和信息交流。

4.6 加強(qiáng)村莊規(guī)劃的實(shí)用性和落地性

在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，如果不考慮規(guī)劃的落地性，則背離了“實(shí)用性”的要求。解決策略一是針對(duì)不同主體考慮不同問(wèn)題。“實(shí)用性”首先應(yīng)考慮解決“誰(shuí)用”的問(wèn)題。對(duì)于規(guī)劃主管部門(mén)，規(guī)劃需要達(dá)到規(guī)劃管理的內(nèi)容和深度的需求，實(shí)現(xiàn)管理上的實(shí)用性；對(duì)于村民，既要滿足村民自身發(fā)展，又要讓村民明白易懂地了解規(guī)劃成果，讓村民真正成為規(guī)劃與建設(shè)的參與者，最終構(gòu)建一個(gè)“能用、管用、好用”的村莊規(guī)劃。二是加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)測(cè)，建立規(guī)劃實(shí)施的定期監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和采取調(diào)整措施。通過(guò)開(kāi)展規(guī)劃宣傳和培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村干部和村民的規(guī)劃認(rèn)知和實(shí)施能力。

5 結(jié)束語(yǔ)

“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃在服務(wù)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中面臨著一些問(wèn)題，如農(nóng)民參與度不高、不同規(guī)劃層級(jí)與部門(mén)之間存在目標(biāo)不一致與內(nèi)容銜接困難、可持續(xù)發(fā)展的考慮等。然而，通過(guò)加強(qiáng)村民參與、制定切實(shí)可行的規(guī)劃目標(biāo)和建立規(guī)劃與實(shí)施的銜接，這些問(wèn)題可以得到解決。同時(shí)，村莊規(guī)劃也為鄉(xiāng)村振興提供了有力的支撐，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面發(fā)展。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)理論研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并不斷完善規(guī)劃?rùn)C(jī)制和方法。只有通過(guò)實(shí)用性的村莊規(guī)劃，才能提升村民的生活質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：方 帥（1985—），男，漢族，安徽合肥人，本科，工程師，研究方向?yàn)閲?guó)土規(guī)劃。