環(huán)境稅在農(nóng)業(yè)面源污染治理中的作用研究

譚驍喆

摘 要：基于理論和現(xiàn)行政策，分別論證了環(huán)境稅在種植業(yè)和畜禽養(yǎng)殖業(yè)面源污染治理中的作用。得出結(jié)論：環(huán)境稅能夠影響農(nóng)戶的行為選擇，減少農(nóng)業(yè)面源污染，但總體力度較小。并且相比征稅，廣義上的環(huán)境稅“補(bǔ)貼”的使用更為廣泛。為進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境稅在農(nóng)業(yè)面源污染中的作用，政府部門應(yīng)進(jìn)一步明確環(huán)境稅政策的目標(biāo)定位，平衡稅收和補(bǔ)貼的作用，擴(kuò)大環(huán)境稅政策的作用范圍。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅；農(nóng)業(yè)面源污染；環(huán)境規(guī)制

隨著生態(tài)文明的發(fā)展理念深入人心，污染治理力度不斷加大，我國環(huán)境質(zhì)量整體上得到顯著改善。相比之下，農(nóng)業(yè)面源污染問題日益凸顯。特別是水污染物的排放，農(nóng)業(yè)源排放量已超過工業(yè)源。農(nóng)業(yè)面源污染是長期粗放式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式造成的，如不及時治理，將會阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至威脅糧食安全。為此，《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實施方案（試行）》要求進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)面源污染防治政策機(jī)制，并提出優(yōu)化經(jīng)濟(jì)類政策，更加高效地調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈主體參與污染治理積極性的任務(wù)。

環(huán)境稅（泛指為保護(hù)環(huán)境所征收的所有稅種的統(tǒng)稱）作為市場型環(huán)境保護(hù)政策，在點源污染治理中發(fā)揮的作用獲得了廣泛認(rèn)可。2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》正式實施，規(guī)定無法進(jìn)行實際檢測或者物料衡算的畜禽養(yǎng)殖企業(yè)需要繳納環(huán)保稅。這標(biāo)志著國家開始嘗試使用環(huán)境稅政策治理農(nóng)業(yè)面源污染，并留下了進(jìn)一步擴(kuò)展治理范圍的空間。目前的環(huán)境保護(hù)稅政策（是我國基于環(huán)境稅理論制定的環(huán)境保護(hù)政策，作用機(jī)理與環(huán)境稅一致。文中使用的環(huán)保稅是這一政策的簡稱）能否減少農(nóng)業(yè)面源污染排放，現(xiàn)階段環(huán)境稅政策能否成為農(nóng)業(yè)面源污染治理的有效工具，將基于理論和現(xiàn)實對這些問題展開討論。

一、我國農(nóng)業(yè)面源污染基本情況

（一）農(nóng)業(yè)面源污染的特點

農(nóng)業(yè)面源污染通常是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用的農(nóng)藥、化肥等的流失以及畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖中產(chǎn)生的排泄物造成的環(huán)境污染。相比之下，農(nóng)業(yè)面源污染更具復(fù)雜性，其多是經(jīng)由降水產(chǎn)生的地表徑流或者滲透形成的。氣候、地形、水文條件的差異讓污染影響的范圍、危害的程度變得難以確定。污染主體生產(chǎn)中的差異化行為也將直接影響污染的程度。農(nóng)業(yè)面源污染還具有隱秘性，其通常存在眾多污染主體，涉及區(qū)域廣泛，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動相對隨意，污染個體可以輕易隱藏自身的污染行為。此外，農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生具有滯后性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動短期內(nèi)產(chǎn)生的污染物排放相對較少，污染的形成時間較長，難以及時發(fā)現(xiàn)。污染一旦形成治理難度較大，監(jiān)管較為困難。

（二）種植業(yè)面源污染的基本情況

種植業(yè)面源污染主要涉及農(nóng)藥、化肥等投入物的過量使用及農(nóng)膜、地膜回收等問題。農(nóng)藥、化肥使用量零增長活動開展以來，我國農(nóng)藥、化肥的使用量總體呈遞減趨勢?；适┯昧空奂兞繌?015年的6 022.6萬噸下降到2022年的5 079.2萬噸。2022年我國化肥利用率為41%，較2015年的35%有了顯著提高。但仍需進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)工作。同化肥情況類似，我國農(nóng)藥施用量從2015年的178.3萬噸下降到2022年的111.9萬噸，且以中毒、低毒、微毒為主，利用率在2022年也達(dá)41%，但較發(fā)達(dá)國家仍有不小的差距。

農(nóng)用塑料薄膜和農(nóng)用地膜使用產(chǎn)生的污染也日益受到重視。我國農(nóng)用塑料薄膜和農(nóng)用地膜的使用量近年來也呈下降趨勢，2022年的使用量分別為237.5萬噸和134.2萬噸。與化肥、農(nóng)藥不同，薄膜和地膜的污染問題是回收不足?！丁笆奈濉彼芰衔廴局卫硇袆臃桨浮分贫说?025年農(nóng)膜回收率為85%的目標(biāo)，因為再利用價值較高，很多地方都已提前實現(xiàn)。相比之下，地膜因為回收難度大、回收收益小等原因整體回收率停留在60%的水平，它的殘留物是土地面源污染的重要來源。

（三）畜禽養(yǎng)殖業(yè)面源污染的基本情況

畜禽養(yǎng)殖造成的面源污染主要來自廢棄物的排放。數(shù)據(jù)顯示，畜禽養(yǎng)殖排放的氨氮和總磷超過了農(nóng)業(yè)源總排放量的50%，占比最小的總氮也超過了40%，化學(xué)需氧量的排放占比更是超過了90%。隨著人民群眾飲食中對肉蛋奶需求的增加，畜禽養(yǎng)殖總產(chǎn)出也呈上升趨勢。在化肥、農(nóng)藥施用量逐年減少的同時，農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量和氨氮的排放量反而呈上升趨勢?？梢?，畜禽養(yǎng)殖是農(nóng)業(yè)面源污染治理的重點。

同化肥、農(nóng)藥的施用量一樣，畜禽養(yǎng)殖廢棄物的數(shù)量并不等同于污染程度，存在多種途徑可將其轉(zhuǎn)化為有用的資源?！丁笆奈濉蓖七M(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》提出到2025年全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到80%的約束性指標(biāo)。2022年我國畜禽糞污綜合利用率為78%，已接近既定目標(biāo)。畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化技術(shù)通常需要相當(dāng)規(guī)模的投資才能實現(xiàn)。相較于養(yǎng)殖戶，規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)更有能力進(jìn)行污染治理，且按照規(guī)定他們也必須建設(shè)污染處理設(shè)備，但設(shè)備建而不用、偷排漏排時有發(fā)生。數(shù)據(jù)顯示，規(guī)模養(yǎng)殖戶在產(chǎn)量占比不到50%的同時，各類污染物排放量占比均超過60%，仍是污染治理的重點。

二、環(huán)境稅激勵農(nóng)業(yè)面源污染減排的機(jī)制及實踐

（一）環(huán)境稅減少污染排放的機(jī)制

采取收稅的方式減少污染排放的思路最早源自庇古的理論。他將污染的產(chǎn)生歸因于排污行為的私人成本小于社會成本，因此社會產(chǎn)出超出了最優(yōu)水平。向排污企業(yè)收取“恰當(dāng)”的稅收就能讓其自動將污染消減到最優(yōu)水平。這一觀點在很長一段時間里并沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的環(huán)境政策。主要原因在于“合適”的稅率難以確定。對此，鮑莫爾和奧茨提出了新方案：政府并不需要知道準(zhǔn)確的稅率，而是基于環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)來對稅率進(jìn)行調(diào)整，直到實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。此時社會總減排成本將實現(xiàn)最小。這一思路成功讓環(huán)境稅從理論變成現(xiàn)實的政策。不過，這一機(jī)制需要獲得準(zhǔn)確的污染排放數(shù)據(jù)，并不適用于農(nóng)業(yè)面源污染。塞格松提出：即使無法獲取單個污染排放數(shù)據(jù)，也可基于污染總量制定合理的稅收機(jī)制控制面源污染。通過恰當(dāng)?shù)膽土P機(jī)制，農(nóng)戶會基于收益最大化原則，自覺將污染排放物控制在規(guī)定范圍內(nèi)。不過，這一理論轉(zhuǎn)化為政策也存在諸多限制。比如最終責(zé)任的劃分，罰款數(shù)額的確定和執(zhí)行，以及讓農(nóng)民理解污染行為和罰款之間的準(zhǔn)確關(guān)系。

目前涉及農(nóng)業(yè)面源污染的環(huán)境稅政策的制定更多采用的是庇古的理論，即通過征稅來縮小個人成本和社會成本的差距，進(jìn)而減少污染行為。即使設(shè)定的稅率存在一定的偏差，通常也能帶來社會福利的改善?；诒庸诺乃悸?，不僅可以通過征稅減少具有負(fù)外部性的污染行為，同樣也可以通過補(bǔ)貼增加具有正外部性的環(huán)保行為。從廣義看，補(bǔ)貼也是環(huán)境稅的一種。

（二）環(huán)境稅激勵種植業(yè)面源污染減排的實踐

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，國家對于種植業(yè)產(chǎn)生的污染免征環(huán)境保護(hù)稅。不過，環(huán)境稅的含義并不限于環(huán)保稅，對有損環(huán)境的產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和消費額外征稅同樣屬于環(huán)境稅的范疇。為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)資相關(guān)的生產(chǎn)銷售活動都享受較低稅率。即使在化肥、農(nóng)藥零增長行動期間，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資產(chǎn)品的增值稅率在2017年從13%降到11%，隨后在2019年進(jìn)一步下降為9%。雖然此次稅率下調(diào)是國家層面的“減稅降費”工作，但也說明通過征稅提高價格，進(jìn)而減少化肥、農(nóng)藥等使用量的方式還未被納入政策選擇。

其實，種植戶本身存在提高化肥、農(nóng)藥利用率的動機(jī)。只是其實現(xiàn)通常需要額外的成本投入，因此這是一個“成本—收益”的問題?？梢酝ㄟ^征稅來增加“節(jié)約”的收益，也可以通過補(bǔ)貼來降低“節(jié)約”的成本。相比收稅，廣義上的環(huán)境稅“補(bǔ)貼”已經(jīng)廣泛應(yīng)用于各類綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推廣。補(bǔ)貼的效果主要分為兩類：一是通過調(diào)節(jié)市場相對價格改變農(nóng)戶的購買行為；二是給予建設(shè)投資，如“水肥一體化”改造給予一次性補(bǔ)貼。相比而言，第一種補(bǔ)貼方式具有即時性，農(nóng)戶只需比較農(nóng)資產(chǎn)品當(dāng)期的價格收益即可。而第二類補(bǔ)貼是否能夠帶動農(nóng)戶投資綠色生產(chǎn)技術(shù)，還取決于對未來農(nóng)產(chǎn)品收益和經(jīng)營連續(xù)性的預(yù)期。因此，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康的發(fā)展對于補(bǔ)貼效果至關(guān)重要。

（三）環(huán)境稅影響畜禽養(yǎng)殖面源污染減排的實踐

不同于種植業(yè)的暫時免征，對于無法進(jìn)行實際監(jiān)測或者物料衡算的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖業(yè)，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》要求按照豬1頭、牛0.1頭、家禽30羽的污染當(dāng)量征稅。從征收對象來看，基于養(yǎng)殖數(shù)量征收環(huán)保稅意味著養(yǎng)殖戶減少廢棄物的排放沒有收益。稅收減排效果只能通過增加養(yǎng)殖成本、縮小養(yǎng)殖規(guī)模來實現(xiàn)。但相對畜禽養(yǎng)殖的其他投入，征收環(huán)保稅帶來的成本增加占比極小，影響有限。從征收標(biāo)準(zhǔn)看，按照《第二次全國污染源普查公報》使用的排污系數(shù)進(jìn)行計算，現(xiàn)行使用的污染當(dāng)量遠(yuǎn)小于畜禽養(yǎng)殖周期內(nèi)實際的污染排放量。這增加了部分養(yǎng)殖戶逃避監(jiān)測的行為，不利于農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)和現(xiàn)代化管理。

相比消減，資源化才是畜禽養(yǎng)殖廢棄物更好的處理選擇。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法實施條例》規(guī)定：“對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染物進(jìn)行綜合利用的養(yǎng)殖主體將免征環(huán)保稅。”環(huán)保稅的減免相當(dāng)于增加了收益，能夠提高養(yǎng)殖戶投資廢棄物資源化設(shè)備的意愿。除了自己建設(shè)資源化處理設(shè)施，養(yǎng)殖戶也可以選擇將廢棄物交由第三方處理，此時環(huán)保稅減免的收益也將部分轉(zhuǎn)移給廢棄物處理機(jī)構(gòu)。無論是養(yǎng)殖戶還是第三方，政府部門對于畜禽廢棄物資源化都給予了資金支持。雖然地區(qū)間資金支持的方式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)存在差異，但總體來看其力度大于環(huán)保稅。

三、政策建議

通過上述分析可知，通過征稅減少農(nóng)業(yè)面源污染的政策體系的建設(shè)還不完善。無論是環(huán)保稅還是其他稅種，農(nóng)業(yè)面源污染的治理都不是其主要作用，也沒有形成足夠的減排激勵。不過，形成足夠的減排激勵并不是環(huán)境稅發(fā)揮作用的唯一途徑，提高利用率和資源化等都可以實現(xiàn)污染物排放量的減少。環(huán)保稅的征收或者減免只要影響“成本—收益”的最終結(jié)果，就能起到促進(jìn)減排的作用?？紤]到現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性，現(xiàn)階段廣義上的環(huán)境稅“補(bǔ)貼”的使用更為廣泛。為充分發(fā)揮環(huán)境稅政策在農(nóng)業(yè)面源污染治理中的作用，提出以下建議。

（一）明確環(huán)境稅政策的目標(biāo)定位

政府對于環(huán)境稅在農(nóng)業(yè)面源污染中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用仍沒有明確的目標(biāo)定位。政府首先要明確是否要使用環(huán)境稅政策減少農(nóng)業(yè)面源污染排放。如果不使用，就不應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的污染物和污染行為收稅；如果使用，就要進(jìn)一步明確具體的目標(biāo)及實現(xiàn)路徑。不同的目標(biāo)和實現(xiàn)途徑，對應(yīng)著不同的政策設(shè)計方案、征稅對象、征收標(biāo)準(zhǔn)和稅收使用方法?，F(xiàn)有政策目標(biāo)更多的是指向利用率和資源化率的提高。誠然，提高利用率和資源化率能夠?qū)崿F(xiàn)污染減排，但無法保證排放總量的絕對減少。因此，政府部門應(yīng)盡快確定農(nóng)業(yè)面源污染減排總體目標(biāo)，基于目標(biāo)設(shè)計環(huán)境稅政策。

（二）平衡稅收和補(bǔ)貼的作用

相比征稅，農(nóng)業(yè)面源污染治理中補(bǔ)貼的使用范圍更多，強(qiáng)度也更大。雖然在當(dāng)前的環(huán)境下使用補(bǔ)貼更有利于相關(guān)工作的推動，但過多依賴補(bǔ)貼政策存在以下問題。首先，使用補(bǔ)貼可能破壞“污染者付費”原則。污染者應(yīng)為其產(chǎn)生的損害承擔(dān)責(zé)任，產(chǎn)生正效應(yīng)的可以給予補(bǔ)貼，消除負(fù)效應(yīng)則只能減免稅收。其次，補(bǔ)貼會增加投入的盲目性。農(nóng)戶基于補(bǔ)貼力度而非經(jīng)營環(huán)境選擇的方案在使用階段容易出現(xiàn)不適用等問題，在造成資源浪費的同時增加污染風(fēng)險。最后，補(bǔ)貼會增加財政負(fù)擔(dān)。目前，各地財政壓力較大，污染治理項目過度依賴補(bǔ)貼推動，會增加政策的推行負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。政府部門應(yīng)合理分配稅收和補(bǔ)貼的使用場景，使其有機(jī)結(jié)合，更好發(fā)揮綜合作用。

（三）擴(kuò)大環(huán)境稅政策作用范圍

目前在農(nóng)業(yè)面源污染治理中，環(huán)境稅只對部分環(huán)境起到規(guī)制作用，容易造成污染行為的轉(zhuǎn)移。以畜禽養(yǎng)殖為例，免稅和補(bǔ)貼可以激勵企業(yè)投資廢棄物資源化設(shè)備。但因為相關(guān)激勵政策止步于此，后續(xù)的運行、資源化產(chǎn)品的運輸和使用都可能產(chǎn)生污染問題。因此，環(huán)境稅政策應(yīng)從源頭投入到最終排放對農(nóng)業(yè)面源污染治理全面發(fā)揮作用。此外，環(huán)境稅的作用對象也不應(yīng)當(dāng)限于規(guī)模種植戶、養(yǎng)殖戶。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織模式的發(fā)展，由龍頭企業(yè)及合作社牽頭，區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶生產(chǎn)行為的管理和信息收集水平能夠支持環(huán)境稅政策的實施。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]