基層治理現(xiàn)代化視域下城市社區(qū)治安共同體建構(gòu)研究

徐士虎，陳泳旭

（中國人民公安大學 研究生院，北京 100038）

一、引言

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化的持續(xù)推進，我國正由鄉(xiāng)土社會向城市社會發(fā)生深刻結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型[1]。社會大眾從傳統(tǒng)跨向現(xiàn)代，由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，城市社區(qū)成為維護治安秩序的重要基礎(chǔ)平臺。在新時代城市治理新形勢下，社會價值觀念和利益訴求不斷分化[2]，基于熟人社會的“血緣”“地緣”等原有社會聯(lián)結(jié)紐帶逐漸斷裂，城市社區(qū)治安治理面臨著復雜風險挑戰(zhàn)。在推進基層治理現(xiàn)代化進程中，如何實現(xiàn)城市社區(qū)治安治理創(chuàng)新，是當前具有重要現(xiàn)實意義的時代命題。黨的十九屆四中全會首次提出“社會治理共同體”概念，黨的二十大再次強調(diào)，要將“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”作為基層治理創(chuàng)新的重要原則。因此，建設好城市社區(qū)治安共同體，是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的必然趨勢和要求，能夠有效滿足社會公眾的安全治理需求、促進治安矛盾糾紛化解、優(yōu)化利益分配格局，推動形成共建共治共享的基層治理現(xiàn)代化格局。

二、城市社區(qū)治安共同體的內(nèi)涵

進入新時代，黨中央從研究社會治理問題及規(guī)律的新視角，提出了“社會治理共同體”的概念，并進一步明確了其豐富內(nèi)涵和科學體系。聚焦基層城市社區(qū)治安治理，城市社區(qū)治安共同體是指在基層黨建引領(lǐng)下，以城市社區(qū)為治理場域，基層政府、市場主體、社會組織以及公安民警、社區(qū)居民等各類治安參與力量，秉持公共精神，通過民主協(xié)商、資源共享、互動合作等方式，致力于維護社區(qū)治安秩序而形成的有機聯(lián)合體。城市社區(qū)治安共同體具有公共性、開放性和參與性的特征。治安共同體的公共性強調(diào)共同體成員秉持公共價值理念，聚焦社區(qū)安全公共事務，進行平等協(xié)商與合作，有助于在共同體成員間形成權(quán)責紐帶，提高治安共同體的組織凝聚力和認同感。治安共同體的開放性是指共同體的邊界并非固化封閉，而是包容開放的，除了共同體內(nèi)已有的社區(qū)治安主體力量，共同體可以與時俱進，靈活吸收并整合各類新興治安治理資源。治安共同體的參與性指共同體成員在立體化的合作治理網(wǎng)絡中，遵循著人人有責、人人盡責、人人享有的行動邏輯，努力實現(xiàn)社區(qū)治安治理共同參與，治理成果共同享有的善治局面。

三、城市社區(qū)治安共同體的建構(gòu)困境

為滿足城市居民日益增長的治理新訴求，近年來各地在建構(gòu)城市社區(qū)治安共同體方面進行了諸多有益嘗試，積累了豐碩成果，但與此同時，我們也要清楚地看到當前城市社區(qū)治安共同體建構(gòu)仍面臨著黨建引領(lǐng)不到位、治安資源配置不足、制度機制保障缺失和社區(qū)居民參與有限等突出困境，如果不及時化解將會阻礙共同體在基層社區(qū)治安治理方面的深入實踐探索。

（一）黨建引領(lǐng)不到位

城市是多樣個體或群體的集合，而這樣的集合又會帶來新的多樣性[3]。面對日益復雜多樣的社區(qū)治安治理需求，部分基層黨組織的治理能力難以精準匹配城市居民治理期待，其治理能力有待進一步提升。一些社區(qū)通過“社區(qū)兩委”組織社區(qū)群眾開展社區(qū)治安自治活動，但在組織活動過程中存在資源有限等問題。在治保、民調(diào)等基層組織中，專職從事社區(qū)治安治理的人員數(shù)量相對較少，多是依靠社區(qū)居民利用閑暇時間兼職加入組織、碎片式參與社區(qū)治安治理，導致社區(qū)治安隱患風險難以及時發(fā)現(xiàn)并高效清除。此外，在基層治安治理實踐中，黨員素質(zhì)能力參差不齊，極少數(shù)黨員存在與群眾聯(lián)結(jié)不夠緊密、模范帶頭作用有待進一步加強等問題。久而久之，社會大眾對基層組織的治理能力信任感會逐漸降低，基層組織面臨難以扎根定基，為城市社區(qū)提供正式秩序力量保障的窘境。

（二）治安資源配置不足

治安資源是國家和社會在解決社會治安問題時擁有的物質(zhì)、制度、文化等要素的總稱[4]。一方面，從國家資源來看，最主要的國家治安力量是在基層治安治理中充當主力軍的公安機關(guān)。隨著城市社區(qū)公眾治理需求更加異質(zhì)多元，城市大眾對安全感提出了新的更高的要求與期待。然而，基層一線長年超負荷警務工作與有限派出所警力的不匹配，嚴重掣肘社區(qū)治安治理高效運行。警力難以真正扎根社區(qū)、硬件裝備設施水平落后、待遇保障難以匹配現(xiàn)實需求、基層公安機關(guān)的改革發(fā)展相對滯緩，這些現(xiàn)存的弊病與城市社區(qū)治安治理之間的矛盾日益突出。另一方面，從社會資源來看，當前城市社區(qū)治安治理還存在主要依賴公安機關(guān)等體制內(nèi)資源，而對于其他治安治理力量則存在吸納不充分的問題。與農(nóng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)的異質(zhì)化、多元化和碎片化屬性突出[5]，“地緣”“血緣”等熟人社會原有的聯(lián)結(jié)斷裂，傳統(tǒng)社區(qū)治安資源在現(xiàn)代城市社區(qū)缺乏培育土壤。近年來，致力于公共安全服務供給的社會組織逐步成長，但由于過度的行政依賴、制度政策保障匱乏、參與動力有限等要素的制約，其未真正參與到社區(qū)治安治理過程中。

（三）制度機制保障缺失

基層治理制度機制不完善，難以適應治安共同體的多元化特征。一是協(xié)商溝通機制缺失。治安共同體成員之間存在價值觀念、利益訴求、權(quán)責利分配等分歧是必然的，因此就需要協(xié)商，以推動不同主體之間達成一致意見與集體行動。實踐中，仍過分強調(diào)派出所在社區(qū)治安治理中的行政主導作用，通過“大包大攬”的方式開展治理活動，缺乏與其他部門、社會組織、居民群眾的有效協(xié)商溝通。協(xié)商溝通機制的明顯缺位帶來了社區(qū)治理效能衰減與行動者認知偏差，限制了城市社區(qū)治安共同體的良性發(fā)展。二是信息資源共享機制缺失。職能部門之間信息資源共享不及時、橫向溝通不通暢致使信息孤島的形成。三是監(jiān)督考核機制缺失。當前，社區(qū)治安主體分工不明確，沒有建立清晰明確的管理、檢查、考核、獎懲、監(jiān)督等制度，社區(qū)治安治理隊伍凝聚力、戰(zhàn)斗力不強，工作積極性有待提高，難以形成齊抓共管的局面。

（四）社區(qū)居民參與有限

建設好城市社區(qū)共同體，需要共同體的所有成員，特別是社區(qū)居民，自覺將自身個體與共同體緊密聯(lián)結(jié)，形成“休戚與共”的共同感[6]。然而在當前城市社區(qū)中，社區(qū)居民參與社區(qū)治安治理程度有限。在參與意識方面，社區(qū)居民參與社區(qū)治安治理的積極性和熱情度不高?！盁o利不起早”的心理依然存在。生活在城市中的居民迫于壓力，往往將精力主要用于提高個人經(jīng)濟收入與生活質(zhì)量上，對于社區(qū)治理共同事務多處于冷漠狀態(tài)。在集體認同感匱乏的現(xiàn)代城市社區(qū)中，社區(qū)居民多認為社區(qū)治安治理是公安機關(guān)的主責主業(yè)，公安機關(guān)應當全權(quán)負責社區(qū)治安治理工作，與社區(qū)居民個人關(guān)系不大。在參與主體方面，參與社區(qū)治安活動的社區(qū)居民多為中老年人和社會無業(yè)人員，他們通常因為年齡大、身體弱、專業(yè)素質(zhì)不高等因素，僅能應付較為簡單的日常性工作，難以滿足城市社區(qū)居民的更高治安治理期待。在參與內(nèi)容方面，社區(qū)居民以社區(qū)巡邏與平安宣傳為主要工作內(nèi)容，難以提供創(chuàng)造性、精準性、差異化的公共安全服務。在參與效果方面，社區(qū)居民參與社區(qū)治安治理存在“運動式”特征，往往根據(jù)上級安排，因事而聚、被動參與，重視社區(qū)治安成果的展示驗收，而忽視在日常中對社區(qū)治安治理的常態(tài)化參與過程。

四、城市社區(qū)治安共同體的建構(gòu)路徑

城市社區(qū)治安共同體是城市社區(qū)多方治理主體秉持維護社區(qū)治安秩序共同目標，科學分工、平等合作、深度聯(lián)結(jié)并采取共同行動的有機聯(lián)合體。共同體的建構(gòu)有利于促進社區(qū)多元主體凝聚力量，形成強大合力。未來城市社區(qū)治安治理共同體建構(gòu)總體上要從創(chuàng)新基層黨建、完善制度機制、強化數(shù)字賦能、扶育社會力量、巧用資源動員等方面發(fā)力，推動基層社區(qū)治安治理實踐深入開展。

（一）創(chuàng)新基層黨建，發(fā)揮引領(lǐng)作用

在共同體構(gòu)建過程中，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮著關(guān)鍵性、全面性的引領(lǐng)作用[7]。城市社區(qū)治安共同體作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要形式，必須堅持黨的領(lǐng)導。其一，調(diào)整優(yōu)化社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)。在黨建引領(lǐng)下，嘗試打破區(qū)域和行業(yè)限制，建立跨區(qū)域跨行業(yè)的區(qū)域大黨委。以組織化的雙向嵌入方式，提倡社區(qū)不同行業(yè)、單位的黨政主要負責人進入社區(qū)黨委，賦予黨組成員等正式組織身份，協(xié)助處理社區(qū)治安治理相關(guān)事宜。其二，基于“黨建+”拓展形式多樣的治安治理形態(tài)。聚焦社區(qū)共同體的治理利益需求，在社區(qū)黨委領(lǐng)導下設立多個類型行動支部，如夕陽志愿隊、法律服務隊、茶藝社等，以治理成果共享推動城市社區(qū)治安共同體可持續(xù)建構(gòu)。其三，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。鼓勵社區(qū)各機關(guān)單位內(nèi)的黨員和入黨積極分子提升思想政治素質(zhì)，主動下沉社區(qū)、融入網(wǎng)格，常態(tài)化報到服務，積極運用各自專業(yè)技能，依托自身對于社區(qū)安全風險防控、社區(qū)公共安全服務供給的獨到見解，在社區(qū)治安治理過程中帶頭作出積極貢獻。

（二）完善制度機制，厘清主體關(guān)系

多元主體參與是治安共同體的顯著特征，但如果對各個主體之間的責任分工和職權(quán)范圍劃分不明確則會引發(fā)一系列問題，造成九龍治水、各自為政的混亂局面，不利于凝聚共同體成員之間的共識[8]。為此，必須劃清多元治安力量的責權(quán)利界限，建立社區(qū)治安共同體的組織協(xié)調(diào)機制。第一，成立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)。在社區(qū)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導下成立專門負責社區(qū)治安工作的機構(gòu)，搭建以社區(qū)警務室為主的社區(qū)中心治安服務站，建立多渠道搜集治安信息和多元化解調(diào)處機制，由社區(qū)民警擔任站長，各職能部門、社會組織、群眾代表為成員，可以嘗試將抽調(diào)人員的人事管理權(quán)限和工作權(quán)限相剝離，消除被抽調(diào)人員的后顧之憂，使之可以專心從事治安治理工作。第二，建立應急調(diào)度機制。建設社區(qū)治安應急處置統(tǒng)一調(diào)度平臺，將社區(qū)安全建設的部分權(quán)力下放給基層社區(qū)，給基層更多的施展空間。第三，引入第三方監(jiān)督機制。在明確治安共同體各成員之間的職責分工和職權(quán)范圍基礎(chǔ)上，引入除政府職能部門之外的第三方監(jiān)督評價機構(gòu)，對于不履行職責的治安共同體成員賦權(quán)專門機構(gòu)進行監(jiān)督懲戒。

（三）強化數(shù)字賦能，建設智慧場景

在數(shù)字時代的當下，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)是賦能基層治理創(chuàng)新的重要方式，為建設治理共同體提供了強大支撐[9]。一方面，要設計開發(fā)“芯”社區(qū)智慧信息平臺系統(tǒng)。緊緊圍繞“人、地、物、事、網(wǎng)、組織”等關(guān)鍵社區(qū)治安要素，動態(tài)搜集、匯聚區(qū)域內(nèi)各類數(shù)據(jù)信息。積極鏈接部門政務管理系統(tǒng)、市場信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡平臺信息系統(tǒng)等各相關(guān)系統(tǒng)，按照共享權(quán)限等級，互相交換共享數(shù)據(jù)資源以破解“信息煙囪”溝通壁壘。另一方面，提高數(shù)據(jù)信息資源的實戰(zhàn)應用程度，以數(shù)據(jù)信息反哺城市社區(qū)治安治理。依靠數(shù)字賦能提升化解現(xiàn)代社區(qū)風險、掌握社區(qū)民意、提供便民服務等能力。對社區(qū)開展動態(tài)研判，確保社區(qū)個體行為特征實時更新，當社區(qū)出現(xiàn)風險點時能夠第一時間發(fā)出預警，為實現(xiàn)快速處置提供可靠保障。及時發(fā)布官方警情通報與社區(qū)公共安全服務訊息，多種形式宣傳社區(qū)見義勇為等好人好事，推動各類社區(qū)服務的線上咨詢、預約和辦結(jié)，為高效征詢社區(qū)群眾的反饋意見、鄰里交流提供平臺。

（四）扶育社會力量，優(yōu)化資源配置

治安共同體的建設要整合多元主體力量，各展其長、功能融合、合作互補，最大限度發(fā)揮各主體職能作用[10]。通過扶育結(jié)合的方式，規(guī)范引導社會組織等新興社會力量提高專業(yè)公共安全服務供給能力十分重要。要大力引進、整合提供專業(yè)調(diào)處、法律咨詢、治安防范等服務型、公益型、互助型的社區(qū)治安類社會組織入駐城市社區(qū)治安共同體。一方面，加快孵化培育。政府通過加大公共服務項目購買力度，在資金提供和政策輸出方面給予大力支持，成立社會組織成長基金，出臺完善登記與運行管理等相關(guān)制度政策，為社區(qū)社會組織入駐治安共同體提供合法性基礎(chǔ)。另一方面，提升社會組織規(guī)范化建設水平。完善內(nèi)部日常管理和專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)，破解社會組織自身培育發(fā)展目前存在的困境挑戰(zhàn)，努力形成組織規(guī)模成型、管理運行規(guī)范、服務技能精進的社會組織，進一步提升社區(qū)公共安全服務供給的專業(yè)化水平。

（五）巧用資源動員，激發(fā)內(nèi)生動力

社區(qū)治安治理要充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用，通過合理利用物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源開展動員，激發(fā)社區(qū)居民維護治安內(nèi)生動力。一方面，運用物質(zhì)資源動員。在社區(qū)推行以“志愿服務+累計時長+兌換獎勵”運行的“公益時間銀行”社區(qū)治安治理新模式，將協(xié)助調(diào)處鄰里矛盾糾紛、參加社區(qū)治安巡邏志愿活動、參與社區(qū)公共事務議題討論作為加分項目，動員社區(qū)居民積極投入“公益時間銀行”，通過積極參與社區(qū)治安治理累積志愿積分，按照志愿積分總分值，分層級享受生活物資免費兌換領(lǐng)取、貸款利率調(diào)整、商家產(chǎn)品打折福利等利好政策。另一方面，運用非物質(zhì)資源動員。其一，價值資源動員。相較于經(jīng)濟型利益，生活在現(xiàn)代城市的人更期待非經(jīng)濟性的社交、地位和權(quán)力等價值維度上的認同[11]。通過在社區(qū)中設置“治安治理先進單位”“平安衛(wèi)士”“優(yōu)秀治安志愿者”等治安領(lǐng)域的榮譽稱號與榮譽標識，開展規(guī)范評選，對獲得榮譽的單位、個人廣泛宣傳，將社區(qū)資源適度向其傾斜，進而激發(fā)更多的社區(qū)成員為了爭得榮譽而積極參與到社區(qū)治安治理當中。其二，情感資源動員。我國楓橋經(jīng)驗的亮點內(nèi)容就包括運用情感資源調(diào)動起基層參與治安治理的積極性，實現(xiàn)基層和諧治理。每逢重要節(jié)假日開展社區(qū)關(guān)懷活動、送溫暖活動等，為社區(qū)居民營造“微溫暖”“微浪漫”，激發(fā)社區(qū)居民維護治安內(nèi)生動力，積極打造具有歸屬感的人文和諧社區(qū)。

五、結(jié)語

在我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革的時代背景下，基層社區(qū)治安治理面臨諸多新考驗，治理訴求復雜多樣，現(xiàn)有治理實踐難以完全滿足現(xiàn)實需求。新形勢下，建構(gòu)城市社區(qū)治安共同體，是回應時代命題，是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的有力抓手。城市社區(qū)原本分散的治理主體秉持公共精神，在民主協(xié)商、資源共享與互動合作過程中，不斷提升身份認同與集體認同，形成關(guān)系緊密的有機聯(lián)合體，大大紓解基層社區(qū)治理中的諸多現(xiàn)實問題。當然，城市社區(qū)治安共同體的建構(gòu)并非一勞永逸，而是一個動態(tài)發(fā)展的長期過程，在未來實踐探索中結(jié)合各地實際情況進行調(diào)整完善，實現(xiàn)共建共治共享的基層治理現(xiàn)代化新格局。