海南省宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)方案之比較研究

陳龍江

(海南大學(xué) 法學(xué)院,海南 海口 570228)

深化農(nóng)村土地制度改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》規(guī)定完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán),提出探索宅基地“三權(quán)”分置的改革要求。2020年6月,中央全面深化改革委員會(huì)通過(guò)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》,對(duì)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)作出部署,要求積極探索宅基地“三權(quán)”分置的具體路徑和方法。2020年9月,中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國(guó)104個(gè)縣(市、區(qū))以及3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)實(shí)施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。2023年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》要求穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),探索宅基地“三權(quán)”分置有效實(shí)現(xiàn)形式。目前來(lái)看,宅基地“三權(quán)”分置的具體方案無(wú)論是在理論探討還是試點(diǎn)實(shí)踐上均無(wú)固定模式,仍處于探索試驗(yàn)階段。根據(jù)中央要求和部署,海南省也結(jié)合本省情況對(duì)宅基地“三權(quán)”分置開(kāi)展試點(diǎn)探索,其試點(diǎn)方案有待總結(jié)和評(píng)價(jià)。

一、宅基地“三權(quán)”分置理論方案分析

宅基地“三權(quán)”分置要落到實(shí)處,首先需要解決宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)”的具體權(quán)利構(gòu)造問(wèn)題?！八袡?quán)”指集體在宅基地上的土地所有權(quán),對(duì)此學(xué)界并無(wú)分歧。關(guān)于“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的具體所指及其權(quán)利性質(zhì)等,則存在較大爭(zhēng)議,由此形成宅基地“三權(quán)”分置的不同理論方案,主要可概括為兩種。

(一)將宅基地“三權(quán)”分置構(gòu)造為“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和債權(quán)性宅基地利用權(quán)”

“資格權(quán)”即現(xiàn)行法上的宅基地使用權(quán),同時(shí)允許宅基地使用權(quán)人通過(guò)租賃合同、合作合同等協(xié)議,向第三方流轉(zhuǎn)使用宅基地的債權(quán)性權(quán)利。該方案具有以下優(yōu)點(diǎn):一是根據(jù)合同自由原則,無(wú)須對(duì)此種形式“三權(quán)”分置進(jìn)行新的立法以解決其合法性問(wèn)題。宅基地租賃合同適用《民法典》租賃合同的規(guī)定。根據(jù)《民法典》第467條第1款,各種形式的利用宅基地的合作合同可適用該法或其他法律最相類(lèi)似的規(guī)定。二是通過(guò)租賃合同等協(xié)議,可自由靈活地約定第三方利用宅基地的具體權(quán)利義務(wù)、方式及期限等,能較好地滿(mǎn)足雙方多種形式的交易需求。三是在探索宅基地“三權(quán)”分置過(guò)程中,現(xiàn)行政策已突破宅基地僅供農(nóng)戶(hù)居住使用的用途管制,允許城鎮(zhèn)居民、工商資本等通過(guò)租賃方式取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán),用于發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)(1)2019年9月發(fā)布的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》規(guī)定“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅,通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式,依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的,要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定,租賃合同的期限不得超過(guò)二十年。合同到期后,雙方可以另行約定”。。

該方案的不足之處在于債權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)的法律地位尚不夠穩(wěn)固,第三人對(duì)宅基地不享有對(duì)世性的物權(quán),既不能主張物權(quán)請(qǐng)求權(quán)的法律保護(hù),也無(wú)法將該“使用權(quán)”進(jìn)行抵押擔(dān)保,從而無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)資本穩(wěn)定和長(zhǎng)期使用宅基地的深層次經(jīng)營(yíng)需要。

(二)將宅基地“三權(quán)”分置設(shè)置為“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和物權(quán)性宅基地利用權(quán)”

“資格權(quán)”為現(xiàn)行法上的宅基地使用權(quán),同時(shí)允許宅基地使用權(quán)人利用宅基地使用權(quán),為第三人設(shè)立一項(xiàng)使用宅基地的次級(jí)用益物權(quán)。

根據(jù)2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第36條以及《民法典》第339條,家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果是以出租方式設(shè)立,其性質(zhì)為債權(quán)應(yīng)無(wú)疑義,但該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否也可以被設(shè)立為物權(quán)則存在爭(zhēng)議。本文認(rèn)為,既然《農(nóng)村土地承包法》第41條以及《民法典》第341條允許當(dāng)事人就流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記,解釋上,此情形的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可作為一項(xiàng)用益物權(quán)加以對(duì)待[1]。如此,將形成“農(nóng)地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的農(nóng)地“三權(quán)”分置。前述設(shè)立物權(quán)性宅基地利用權(quán)的宅基地“三權(quán)”分置方案,在法理上與現(xiàn)行法創(chuàng)設(shè)的農(nóng)地“三權(quán)”分置方案并無(wú)二致。至于該次級(jí)用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”的稱(chēng)呼,學(xué)說(shuō)上有一定分歧,有稱(chēng)之為“地上權(quán)”[2],有稱(chēng)之為“宅基地地上權(quán)”[3]。本文認(rèn)為,不妨參照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),稱(chēng)之為“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[4]。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第46條和第47條,經(jīng)承包方書(shū)面同意,受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),或?qū)⑼ㄟ^(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。同理,也可以進(jìn)一步允許對(duì)物權(quán)性質(zhì)的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再流轉(zhuǎn)和抵押擔(dān)保。物權(quán)性質(zhì)的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)因其可流轉(zhuǎn)性,將松綁對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制,從而有助于吸引社會(huì)資本進(jìn)入閑置宅基地盤(pán)活利用市場(chǎng)。

但是也要看到,這種改革方案如果允許宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于住宅、工業(yè)和商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,將直接突破宅基地僅供農(nóng)戶(hù)居住使用的現(xiàn)行土地用途管制政策,也將對(duì)我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)產(chǎn)生較大影響。具體而言,該方案會(huì)帶來(lái)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、國(guó)有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)與集體土地上的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在功能、用途上的同質(zhì)化以及在入市上的相互競(jìng)爭(zhēng),從而引發(fā)政府如何通過(guò)土地利用總體規(guī)劃及用途管制對(duì)之進(jìn)行協(xié)調(diào)管制的行政管理問(wèn)題。受物權(quán)法定原則限制,該“三權(quán)”分置方案的合法性最終仍要依賴(lài)對(duì)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)這種新型次級(jí)用益物權(quán)的立法許可。因此,允許設(shè)定物權(quán)性質(zhì)宅基地利用權(quán)的“三權(quán)”分置方案雖有其積極性,但必須十分審慎穩(wěn)妥地推行,尤其是有必要先行在宅基地改革試點(diǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行探索。

二、宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)模式分析

全國(guó)各地的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)為宅基地“三權(quán)”分置提供了若干具有借鑒意義的實(shí)踐路徑,模式類(lèi)型概括如下。

(一)通過(guò)放活宅基地(農(nóng)房)租賃實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)”分置

四川省崇州市作為四川省唯一的全國(guó)“盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房試點(diǎn)承擔(dān)區(qū)域”,2018年即開(kāi)始試點(diǎn)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的社會(huì)主體租賃農(nóng)民閑置宅基地(農(nóng)房),租賃期限不超過(guò)20年;為打消承租方的投資疑慮,承租方一次性支付不低于5年的租金,政府部門(mén)可以為承租方辦理農(nóng)村宅基地(房屋)租賃使用權(quán)證;承租方在辦理城鄉(xiāng)建設(shè)的相關(guān)審批手續(xù)后,可以使用宅基地(農(nóng)房)發(fā)展民宿、餐飲等項(xiàng)目,但不得用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),不得建設(shè)別墅大院和私人會(huì)所[5]。政府部門(mén)同時(shí)為出租農(nóng)戶(hù)頒發(fā)《農(nóng)村宅基地資格權(quán)證》,以消除其關(guān)于租期屆滿(mǎn)收不回宅基地(房屋)的擔(dān)心[6]。宅基地(農(nóng)房)租賃本來(lái)就不被我國(guó)法律所禁止,被禁止的是宅基地用于農(nóng)戶(hù)居住之外的用途。租賃權(quán)作為債權(quán),本不具備進(jìn)入登記簿的登記能力,也無(wú)須辦理權(quán)屬證書(shū)。因此,崇州試點(diǎn)的真正突破在于,經(jīng)有關(guān)政府部門(mén)批準(zhǔn),允許社會(huì)主體租賃閑置宅基地(農(nóng)房)用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),并允許為該租賃權(quán)辦理租賃使用權(quán)證書(shū)。浙江省德清縣、安吉縣的宅基地制度改革試點(diǎn)“三權(quán)”分置試點(diǎn)均做了類(lèi)似的突破性嘗試(2)參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第35條、第49條,全文見(jiàn)https://www.nongjiao.com/news/read-7894.html;《安吉縣閑置農(nóng)房(宅基地)使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記辦法》第2條、第4條、第5條,全文見(jiàn)http://www.anji.gov.cn/art/2021/12/31/art_1229518582_1663944.html。。

(二)允許利用宅基地使用權(quán)設(shè)立利用宅基地的次級(jí)用益物權(quán)

比較典型的是浙江省德清縣在農(nóng)村宅基地制度改革中,試點(diǎn)允許農(nóng)戶(hù)利用宅基地使用權(quán)為社會(huì)主體設(shè)立物權(quán)性的次級(jí)用益物權(quán),讓其單獨(dú)使用宅基地及房屋(3)另有觀點(diǎn)將《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》規(guī)定的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓解釋為“退出—出讓”模式。即宅基地使用權(quán)人在一定年限內(nèi)退出宅基地并獲得補(bǔ)償,集體將該期限內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓給第三人,宅基地使用權(quán)人保留第三人建設(shè)用地使用權(quán)消滅后恢復(fù)土地占有,重新確認(rèn)宅基地使用權(quán)的資格。參見(jiàn)李鳳章:《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采用“退出—出讓”模式》,《政治與法律》,2020年第9期,第110-123頁(yè)。。根據(jù)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《德清辦法》),具體操作模式為:一是允許宅基地使用權(quán)人向不限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他組織和個(gè)人轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地利用權(quán),即讓其取得所謂“宅基地使用權(quán)”。根據(jù)《德清辦法》第40條,資格權(quán)人(指依法取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù))將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)設(shè)定宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限;其設(shè)定的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)應(yīng)當(dāng)一致,且轉(zhuǎn)讓年限不得低于5年,最高年限不超過(guò)30年。二是受讓人受讓取得的有期限“宅基地使用權(quán)”性質(zhì)上系農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)上設(shè)立的次級(jí)用益物權(quán)。根據(jù)《德清辦法》第45條,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓完成后,受讓人可以申請(qǐng)宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)登記;根據(jù)第47條第1款,經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)可以抵押、出租和再轉(zhuǎn)讓,但抵押、出租和再轉(zhuǎn)讓的期限不得超過(guò)使用權(quán)到期年限。因此,該“宅基地使用權(quán)”具有登記能力以及可處分性,其性質(zhì)應(yīng)解釋為物權(quán)。另外,根據(jù)《德清辦法》第36條,宅基地使用權(quán)及其地上房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn),不改變宅基地集體所有權(quán)性質(zhì),不改變宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán);根據(jù)第46條,資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后,資格權(quán)人原不動(dòng)產(chǎn)登記資料應(yīng)當(dāng)注明轉(zhuǎn)讓事項(xiàng),其宅基地和地上房屋不再享有抵押、出租權(quán)能;根據(jù)第48條第1款,宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限到期后,資格權(quán)人應(yīng)當(dāng)收回宅基地使用權(quán)和地上房屋使用權(quán)。據(jù)此,“宅基地使用權(quán)”流轉(zhuǎn)給他人后,農(nóng)戶(hù)的宅基地使用權(quán)未滅失,無(wú)須辦理注銷(xiāo)登記,該宅基地使用權(quán)只是受到受讓人取得的“宅基地使用權(quán)”的限制,“宅基地使用權(quán)”期滿(mǎn)后,相應(yīng)權(quán)利回歸至農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)。當(dāng)然,受讓人取得的所謂“宅基地使用權(quán)”與農(nóng)戶(hù)享有的宅基地使用權(quán)同名,有所不妥,稱(chēng)之為“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以示區(qū)別或許更為妥當(dāng)。三是根據(jù)《德清辦法》第11條和第34條,經(jīng)批準(zhǔn),受讓取得的“宅基地使用權(quán)”可以用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

(三)宅基地“轉(zhuǎn)化出讓”模式

代表性做法是貴州省湄潭縣綜合類(lèi)集體建設(shè)用地分割登記入市探索,具體操作模式為:在保障農(nóng)民人均居住面積至少為35m2的前提下,農(nóng)戶(hù)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意,鎮(zhèn)人民政府審查,規(guī)劃、國(guó)土部門(mén)審核報(bào)縣人民政府審批,可以將其宅基地上的部分房屋所有權(quán)和相應(yīng)部分的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的社會(huì)主體從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),農(nóng)戶(hù)向本集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地評(píng)估總價(jià)款的30%作為土地收益金,受讓方向農(nóng)戶(hù)交納轉(zhuǎn)讓價(jià)款取得房屋所有權(quán)和對(duì)應(yīng)面積部分土地的使用權(quán);受讓方交納相關(guān)稅費(fèi)后,地方政府在登記時(shí)將整宗地界定為綜合類(lèi)集體建設(shè)用地,為受讓方頒發(fā)以房屋所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)為內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。湄潭縣模式被認(rèn)為是宅基地使用權(quán)人獲得轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)的同時(shí)退出和終局性失去宅基地使用權(quán)[7],可理解為宅基地退回給集體后,集體為受讓人辦理了集體建設(shè)用地使用權(quán)[8]。值得注意的是,此種模式下受讓人獲得的集體建設(shè)用地使用權(quán)如果解釋為2019年修訂的《土地管理法》第63條規(guī)定的以出讓等方式取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán),則尚需符合該法關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定。如此,該模式無(wú)非屬于集體收回宅基地后進(jìn)行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,并無(wú)制度創(chuàng)新。相反,如果將該模式下受讓人獲得的集體建設(shè)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)不同于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的土地權(quán)利,則其作為新型物權(quán)尚需滿(mǎn)足物權(quán)法定之要求。

三、海南省宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)方案分析

(一)海南省宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)的政策支持

《海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、海南省自然資源和規(guī)劃廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地審批管理的通知》提出,支持農(nóng)戶(hù)或集體經(jīng)濟(jì)組織在不喪失農(nóng)戶(hù)房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的前提下,以自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式,利用閑置宅基地和農(nóng)房依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)主體壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的十八條措施》提出,鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)自行通過(guò)協(xié)議將閑置宅基地或閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者,或?qū)㈤e置宅基地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給村組織,由村組織自行經(jīng)營(yíng)或?qū)ν庹猩探?jīng)營(yíng)。海南省人民政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步支持共享農(nóng)莊發(fā)展的十一條措施》提出,支持閑置的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;支持村集體或農(nóng)戶(hù)利用集體建設(shè)用地(含宅基地)、閑置農(nóng)房和符合條件的鄉(xiāng)村校舍、墾區(qū)低效利用的建設(shè)用地或農(nóng)房與共享農(nóng)莊投資者合作建設(shè)民宿、旅游經(jīng)營(yíng)性設(shè)施等,支持三亞市先行試點(diǎn),由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)依據(jù)合作協(xié)議頒發(fā)建筑物使用權(quán)(租賃)鑒證書(shū)。以上政策為海南省貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》,突破宅基地用途限制,試點(diǎn)探索宅基地“三權(quán)”分置提供了政策依據(jù)。

(二)海南省宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)的具體方案

目前,海南省宅基地“三權(quán)”分置主要依托作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的三亞市試點(diǎn)與作為全國(guó)第一批“三塊地”改革試點(diǎn)的文昌市試點(diǎn)進(jìn)行探索。

1.三亞市宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)方案分析

2023年9月三亞市人民政府發(fā)布的《三亞市農(nóng)村閑置宅基地管理暫行辦法》(4)參見(jiàn)《三亞市農(nóng)村閑置宅基地管理暫行辦法》,全文見(jiàn)http://www.sanya.gov.cn/sanyasite/gfxwjxx/202309/5f42b1ead54a4dd4bcd9d82ffb9f1980.shtml。(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《三亞辦法》)具有明顯的宅基地“三權(quán)”分置試驗(yàn)探索性質(zhì)。其第3條規(guī)定,閑置宅基地盤(pán)活利用應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)不變,嚴(yán)格保護(hù)宅基地資格權(quán),適度放活宅基地使用權(quán),充分保障宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)。《三亞辦法》探索的“三權(quán)”分置模式可概括為“宅基地收回、退出和整治后流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,即在宅基地收回、退出和整治的基礎(chǔ)上,允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)或者通過(guò)出租、入股或者其他方式向第三方流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán),以開(kāi)發(fā)利用宅基地。

第一,根據(jù)《三亞辦法》第2條第1款,允許盤(pán)活利用的閑置宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的宅基地、農(nóng)戶(hù)自愿退出的宅基地以及宅基地整治后的多余宅基地。值得注意的是,無(wú)論是對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的宅基地、農(nóng)戶(hù)自愿退出的宅基地,還是對(duì)于宅基地整治后多余的宅基地,農(nóng)戶(hù)原本享有的宅基地使用權(quán)已歸于滅失。因此,嚴(yán)格說(shuō)來(lái),《三亞辦法》探索的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)只存在宅基地所有權(quán)和宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)”分置,不屬于基于農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)進(jìn)行的宅基地“三權(quán)”分置。

第二,因宅基地使用權(quán)已滅失,盤(pán)活利用閑置宅基地的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,而非作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)戶(hù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織系基于其享有的宅基地所有權(quán)行使宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)能。根據(jù)《三亞辦法》第15條和第23條,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)依法決定宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn),以及流轉(zhuǎn)的對(duì)象、方式、期限等;宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與受讓人簽訂,但流轉(zhuǎn)受讓人不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

第三,允許宅基地流轉(zhuǎn)用于經(jīng)營(yíng)用途。根據(jù)《三亞辦法》第17條,受讓方應(yīng)當(dāng)按照約定的方法使用宅基地,并依法辦理建設(shè)報(bào)批手續(xù),鼓勵(lì)發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài),以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉(cāng)儲(chǔ)等一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。

第四,根據(jù)《三亞辦法》第20條,流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式包括出租、入股或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式,解釋上,因此設(shè)立的“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”既可以是債權(quán)性也可以是物權(quán)性的。第20條在條文表述以及“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的術(shù)語(yǔ)表達(dá)上,應(yīng)該是借鑒了《農(nóng)村土地承包法》第36條和《民法典》第339條關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定。租賃取得的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于租賃合同發(fā)生的債權(quán),并無(wú)疑問(wèn)。關(guān)于《民法典》第339條規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,流轉(zhuǎn)的究竟是物權(quán)還是債權(quán),則存在爭(zhēng)議[9]?！度齺嗈k法》中以入股方式流轉(zhuǎn)的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在類(lèi)似疑問(wèn)?！度齺嗈k法》第18條規(guī)定,經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意,受讓方可以將宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方,也可以依法用宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行抵押貸款。該條允許宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押貸款,實(shí)質(zhì)上是肯定了“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的物權(quán)性質(zhì)。亦即,《三亞辦法》允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為受讓人設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的可抵押的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第五,宅基地流轉(zhuǎn)用于經(jīng)營(yíng)用途,需以符合三亞市國(guó)土空間規(guī)劃和依法辦理建設(shè)報(bào)批手續(xù)為前提,同時(shí)《三亞辦法》為宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定了較完備的申請(qǐng)審批流程?！度齺嗈k法》第25～28條規(guī)定的審批流程主要包括:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與受讓方就宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、期限、價(jià)款等進(jìn)行協(xié)商并簽訂流轉(zhuǎn)意向協(xié)議書(shū);農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和受讓方向區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng),并提交流轉(zhuǎn)意向協(xié)議書(shū)及其他材料;區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)重點(diǎn)審查提交的材料是否真實(shí)有效,并就擬用宅基地是否符合本市國(guó)土空間規(guī)劃、流轉(zhuǎn)項(xiàng)目規(guī)劃可行性等方面征求區(qū)自然資源和規(guī)劃部門(mén)等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn);區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)審核通過(guò)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)的,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與受讓方簽訂宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

第六,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盤(pán)活利用閑置宅基地實(shí)行雙軌制,既可以采取流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式,也可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市?！度齺嗈k法》第22條規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盤(pán)活利用閑置宅基地需轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依法履行審批手續(xù);集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等,應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定開(kāi)展。該條從側(cè)面證明《三亞辦法》允許設(shè)立的物權(quán)性質(zhì)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)別于《土地管理法》第63條規(guī)定的通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán),屬于一項(xiàng)新型土地權(quán)利。

第七,《三亞辦法》第31條規(guī)定,鼓勵(lì)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)通過(guò)海南(三亞)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心開(kāi)展。據(jù)報(bào)道,三亞市天涯區(qū)布甫村在該服務(wù)中心已完成首宗宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)面積約42.69畝,流轉(zhuǎn)期限為20年,成交金額約5 434萬(wàn)元,為三亞市宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了可復(fù)制、可推廣的樣板[10]。

2.文昌市宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)方案分析

文昌市人民政府2023年7月發(fā)布《文昌市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文昌辦法》)、《文昌市農(nóng)村宅基地有償退出指導(dǎo)辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文昌指導(dǎo)辦法》)和《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地管理示范規(guī)程(試行)》(5)參見(jiàn)《文昌市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》,全文見(jiàn)http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/0503/202307/a83dac34cf1b49169849b5552c9cb042.shtml;《文昌市農(nóng)村宅基地有償退出指導(dǎo)辦法(試行)》,全文見(jiàn)http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/gfxwj/202307/48cfbcde4dd14eea97e7abcd9cee36f5.shtml;《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地管理示范規(guī)程(試行)》,全文見(jiàn)http://wenchang.hainan.gov.cn/wenchang/gfxwj/202307/b0d90cec4f674b999a584c6a2855fc65.shtml。,細(xì)化規(guī)范了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和辦理流程。據(jù)此,文昌市試點(diǎn)探索了閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用的雙重路徑:一是宅基地使用權(quán)人以出租、入股的方式將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人;二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶(hù)自愿退出(包括永久退出與暫時(shí)退出)的宅基地,以出租、入股的方式將使用宅基地的權(quán)利流轉(zhuǎn)給他人。

(1)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。第一,宅基地使用權(quán)人可以通過(guò)出租、入股的方式,將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方,第三方可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員之外的自然人、法人或非法人組織,出租、入股期限最高不超過(guò)20年(6)參見(jiàn)《文昌市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第6條、第14條、第15條,《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地管理示范規(guī)程(試行)》第43條第3款。。綜合《文昌辦法》的整體規(guī)定,其所稱(chēng)入股,與出租一樣,應(yīng)解釋為流轉(zhuǎn)的仍然是債權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)。第二,允許宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)閑置宅基地及地上住宅用于經(jīng)營(yíng)用途?！段牟k法》第14條規(guī)定,農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅,在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下,通過(guò)以出租、合作入股的方式,由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)議可由宅基地使用權(quán)人申請(qǐng)?jiān)犯慕ā⒎?、擴(kuò)建,依法依規(guī)開(kāi)展符合文昌市鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。第三,《文昌辦法》第11條和第12條規(guī)定,集體有權(quán)按宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的1%每年收取宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理費(fèi),并明確其用途為主要用于成員住房保障、有償退出回購(gòu)、土地復(fù)墾、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)等。理論上,集體基于收益權(quán)能與管理權(quán)能,具有參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益分配的正當(dāng)性[11]。因此,《文昌辦法》規(guī)定流轉(zhuǎn)管理費(fèi)與《德清辦法》規(guī)定的土地增值收益調(diào)解金(7)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第44條規(guī)定,資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)向村股份經(jīng)濟(jì)合作社繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金。土地增值收益調(diào)節(jié)金按合同價(jià)款的1%～3%的比例交納,各村收取比例由村股份經(jīng)濟(jì)合作社在民主決策的基礎(chǔ)上自行確定。一樣,有其合理性。第四,《文昌辦法》第9條規(guī)定,以出租、入股方式流轉(zhuǎn)的,出租方或入股方繳清農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理費(fèi)后,流轉(zhuǎn)雙方到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證。該做法具有積極意義,在前述四川省崇州市的試點(diǎn)中已有先例。該登記發(fā)證雖然不屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記,但性質(zhì)上屬于對(duì)宅基地租賃的政府鑒證,有助于增強(qiáng)流轉(zhuǎn)受讓方的投資信心。第五,基于土地用途管制及農(nóng)戶(hù)居住權(quán)益保障,《文昌辦法》第7條規(guī)定了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件。即,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要符合文昌市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃要求,且農(nóng)村宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)后,須在農(nóng)村或城鎮(zhèn)仍有合法住所,能保證基本居住需要。該規(guī)定與前述貴州省湄潭縣試點(diǎn)、浙江省德清縣試點(diǎn)探索的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)居住權(quán)益保障前提條件類(lèi)似(8)根據(jù)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第41條,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件之一是農(nóng)戶(hù)證明具有其他合法居住條件。,是為了維護(hù)農(nóng)戶(hù)的居住權(quán)益,保證宅基地“三權(quán)”分置探索的穩(wěn)慎性。

(2)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)退出的宅基地。根據(jù)《文昌指導(dǎo)辦法》第22條、第23條和第24條,對(duì)于農(nóng)戶(hù)永久退出或暫時(shí)退出的宅基地,扣除優(yōu)先預(yù)留一定面積用于宅基地再分配外,剩余宅基地的盤(pán)活利用區(qū)分兩種情況進(jìn)行:一是退出的宅基地具備綜合整治條件的,可以將零星分散的宅基地化零為整后,轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市,引入符合村莊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,也可通過(guò)復(fù)墾或者入市流轉(zhuǎn)等方式在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用;二是退出的宅基地零星分散的,可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出租用于合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、民宿等企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)用地。根據(jù)該指導(dǎo)辦法第25條,退出后的宅基地,集體經(jīng)濟(jì)組織可按宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定(即《文昌辦法》),以出租、入股的方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。據(jù)此,流轉(zhuǎn)受讓方從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的也是債權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)。

值得贊許的是,《文昌指導(dǎo)辦法》區(qū)分宅基地的永久退出與暫時(shí)退出。農(nóng)戶(hù)退出宅基地后,其宅基地使用權(quán)滅失,應(yīng)當(dāng)在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理宅基地使用權(quán)注銷(xiāo)登記手續(xù);但暫時(shí)退出期間,保留退出人宅基地資格權(quán),暫時(shí)退出到期后,可重新申請(qǐng)宅基地(9)參見(jiàn)《文昌市農(nóng)村宅基地有償退出指導(dǎo)辦法(試行)》第20條、第21條。。因此,如同前述《三亞辦法》一樣,集體利用農(nóng)戶(hù)永久退出的宅基地為第三方設(shè)立宅基地利用權(quán)嚴(yán)格說(shuō)來(lái)屬于宅基地“兩權(quán)”分置而非“三權(quán)”分置。但是,集體利用農(nóng)戶(hù)暫時(shí)退出的宅基地為第三方設(shè)立宅基地利用權(quán),則尚屬于“宅基地所有權(quán)、保留的宅基地資格權(quán)和債權(quán)性宅基地利用權(quán)”的“三權(quán)”分置。

(三)三亞市、文昌市和湄潭縣試點(diǎn)的不同之處

三亞市、文昌市試點(diǎn)所探索的宅基地退出后的盤(pán)活利用,均可歸入前述貴州省湄潭縣試點(diǎn)所代表的宅基地“轉(zhuǎn)化出讓”模式,但這三個(gè)試點(diǎn)的做法也各有不同。

根據(jù)湄潭縣模式,農(nóng)戶(hù)退出宅基地使用權(quán)與集體向第三方流轉(zhuǎn)和設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)同時(shí)發(fā)生,因此,本應(yīng)由集體向農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)的宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償費(fèi)直接從第三方支付的轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)中進(jìn)行代付。而三亞市、文昌市所探索的宅基地自愿有償退出后的盤(pán)活利用需要先辦理宅基地退出,再將使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方,且退出的補(bǔ)償費(fèi)需要先由集體向農(nóng)戶(hù)進(jìn)行支付(10)參見(jiàn)《三亞市農(nóng)村閑置宅基地管理暫行辦法》第10條,《文昌市農(nóng)村宅基地有償退出指導(dǎo)辦法(試行)》第21條。。湄潭縣的模式在減輕集體的補(bǔ)償費(fèi)支付負(fù)擔(dān)上有一定優(yōu)勢(shì)。因此,三亞市、文昌市試點(diǎn)在具體操作上,其實(shí)可以采取先確定受讓流轉(zhuǎn)的意向第三方,再辦理宅基地退出手續(xù)的方式,將集體負(fù)擔(dān)的退出補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)交給流轉(zhuǎn)受讓方代為支付。

三亞市、文昌市的試點(diǎn)均規(guī)定,農(nóng)戶(hù)退出的宅基地在符合《土地管理法》相關(guān)規(guī)定的條件下,可轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,不存在湄潭縣模式所設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)是否符合物權(quán)法定原則的問(wèn)題,值得贊許。此外,農(nóng)戶(hù)自愿退出的宅基地可依法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,既符合現(xiàn)行政策,也符合現(xiàn)行法律。一方面,2019年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》規(guī)定,允許村集體在農(nóng)民自愿前提下,依法把有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。另一方面,盡管自然資源部正在開(kāi)展的深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作將“不能把農(nóng)民的宅基地納入入市范圍”作為“三項(xiàng)負(fù)面清單”之一[12],但是農(nóng)戶(hù)自愿退出宅基地后,宅基地使用權(quán)已經(jīng)滅失,因此,只要退出的宅基地被土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,就符合《土地管理法》第63條規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法定條件。

根據(jù)《三亞辦法》,集體利用農(nóng)戶(hù)退出的宅基地為第三方設(shè)立“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”時(shí),可以選擇設(shè)定為債權(quán)性質(zhì)或物權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)。而文昌試點(diǎn)目前僅允許設(shè)立債權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)?！度齺嗈k法》更具有探索上的突破性。

《三亞辦法》未提及宅基地的暫時(shí)退出,其所稱(chēng)的宅基地退出應(yīng)指永久性退出。而《文昌指導(dǎo)辦法》還探索了在宅基地暫時(shí)退出基礎(chǔ)上,以出租、入股或集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式對(duì)其進(jìn)行盤(pán)活利用,更具探索上的靈活性和積極性。

四、海南省宅基地“三權(quán)”分置試點(diǎn)方案的完善建議

(一)三亞市

受限于宅基地用途管制以及物權(quán)法定原則,相比于宅基地租賃,為第三方設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)往往伴隨著更大的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。因此,國(guó)內(nèi)試點(diǎn)對(duì)于選擇此種宅基地“三權(quán)”分置方案通常較為慎重?！度齺嗈k法》卻另辟蹊徑,探索了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地退出、收回和整治基礎(chǔ)上,為第三方設(shè)立宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的閑置宅基地盤(pán)活利用模式,其積極意義不言而喻。本文認(rèn)為,三亞市試點(diǎn)方案可從如下方面加以完善。

第一,《三亞辦法》可補(bǔ)充關(guān)于宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的規(guī)定。根據(jù)物權(quán)公示原則,不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)一般均應(yīng)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記?！兜虑遛k法》第45條即規(guī)定,依該辦法設(shè)立的用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)可以申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記?！度齺嗈k法》可參照《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定:宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的,當(dāng)事人可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。這同時(shí)意味著,應(yīng)當(dāng)將可轉(zhuǎn)讓、可抵押的物權(quán)性質(zhì)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)年限限定為五年以上。

第二,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,農(nóng)戶(hù)退出的宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的宅基地以及宅基地整治后的多余宅基地,更適合統(tǒng)一依據(jù)《土地管理法》第63條,以出租、出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等方式進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)和盤(pán)活利用。否則,《三亞辦法》新設(shè)的物權(quán)性質(zhì)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何滿(mǎn)足物權(quán)法定的要求始終是個(gè)有待解決的問(wèn)題。

第三,三亞市試點(diǎn)方案可考慮進(jìn)一步探索宅基地使用權(quán)人如何以出租、入股或其他方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)?，F(xiàn)行《三亞辦法》系探索集體宅基地所有權(quán)和宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)”分置,而非探索宅基地“三權(quán)”分置。值得注意的是,已被廢止的2022年頒行的《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤(pán)活利用管理辦法(試行)》(11)參見(jiàn)《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤(pán)活利用管理辦法(試行)》,全文見(jiàn)https://www.hainan.gov.cn/hainan/sxgw/202206/a7f301d603b6466ebde7106229fce741.shtml。規(guī)定的也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地收回、退出和整治的基礎(chǔ)上通過(guò)出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但該辦法第2條第3款同時(shí)規(guī)定,“農(nóng)村村民盤(pán)活利用閑置宅基地可以參照本辦法執(zhí)行”。據(jù)此,農(nóng)戶(hù)也可參照該辦法在不退回宅基地使用權(quán)的情況下向受讓人流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這才是真正的宅基地“三權(quán)”分置探索。或許是認(rèn)為該參照適用規(guī)定不成熟,《三亞辦法》廢止并取代《三亞市農(nóng)村閑置宅基地盤(pán)活利用管理辦法(試行)》時(shí),特意將前述第2條第3款的規(guī)定予以刪除。

第四,《三亞辦法》規(guī)定的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)更適合作為宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置中的“使用權(quán)”的稱(chēng)謂?！罢亟?jīng)營(yíng)權(quán)”之術(shù)語(yǔ)系借鑒《土地承包法》規(guī)定的集體農(nóng)地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置而來(lái),屬于三層權(quán)利架構(gòu)之下的權(quán)利名稱(chēng)。宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)更適合作為“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“三權(quán)”分置之下的概念,用于指稱(chēng)以租賃、出讓或其他方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)情形中,第三方取得的利用宅基地的權(quán)利。《三亞辦法》規(guī)定的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)為利用集體建設(shè)用地的權(quán)利,稱(chēng)為集體建設(shè)用地使用權(quán)更準(zhǔn)確。

(二)文昌市

如上所述,文昌市試點(diǎn)既探索了因集體允許第三方利用農(nóng)戶(hù)永久退出的宅基地而發(fā)生的宅基地“兩權(quán)”分置,又探索了因農(nóng)戶(hù)將宅基地使用權(quán)以出租、入股方式流轉(zhuǎn)給第三方而發(fā)生的宅基地“三權(quán)”分置,還探索了因集體允許第三方利用農(nóng)戶(hù)暫時(shí)退出的宅基地而發(fā)生的宅基地“三權(quán)”分置。本文認(rèn)為,文昌市試點(diǎn)方案可從以下方面加以完善。

第一,《文昌辦法》第15條關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅承租人(合作人)在約定期限內(nèi)享有宅基地和地上房屋抵押權(quán)益的規(guī)定有所不當(dāng),其條文中的“抵押”應(yīng)予刪除,因?yàn)槲餀?quán)性質(zhì)宅基地利用權(quán)才具有供抵押的權(quán)能。而關(guān)于農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán),《文昌辦法》未創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)。

第二,《三亞辦法》第25～28條關(guān)于宅基地盤(pán)活用于經(jīng)營(yíng)用途的審批流程設(shè)置更科學(xué)合理,可為文昌市試點(diǎn)所借鑒。根據(jù)《三亞辦法》的審批流程規(guī)定,農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)及自然資源和規(guī)劃部門(mén)對(duì)于擬用宅基地是否符合本市國(guó)土空間規(guī)劃、流轉(zhuǎn)項(xiàng)目規(guī)劃可行性等方面在流轉(zhuǎn)前即已進(jìn)行相應(yīng)審查,比《文昌辦法》第7條第1款和第8條設(shè)置的審批流程更合理,可資借鑒。

第三,對(duì)于《文昌辦法》探索的宅基地使用權(quán)人通過(guò)出租、入股的方式流轉(zhuǎn)給第三方的宅基地利用權(quán),稱(chēng)之為“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”更合適,更符合宅基地“三權(quán)”分置的本義。

第四,在進(jìn)一步深化改革的方向上,文昌市試點(diǎn)或許還可以考慮借鑒《德清辦法》,探索允許農(nóng)戶(hù)利用宅基地使用權(quán)為第三方設(shè)立流轉(zhuǎn)期限最低為五年的物權(quán)性質(zhì)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán),并允許為此辦理相應(yīng)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。第三方在宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿(mǎn)之后,應(yīng)向農(nóng)戶(hù)返還宅基地并相應(yīng)注銷(xiāo)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。如此,農(nóng)戶(hù)無(wú)須向集體退出宅基地也能實(shí)現(xiàn)宅基地的“三權(quán)”分置,而第三方直接從農(nóng)戶(hù)手里即可受讓取得具有對(duì)世效力的宅基地利用權(quán)。如此,將有利于豐富海南省宅基地“三權(quán)”分置探索路徑,吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入閑置宅基地盤(pán)活利用市場(chǎng)。

五、結(jié) 語(yǔ)

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,目前的改革政策允許宅基地突破用途管制,在政策允許的范圍內(nèi)用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這是我國(guó)宅基地制度改革的重大舉措,為村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅提供了探索空間,為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入了新的活力。關(guān)于宅基地“三權(quán)”分置中宅基地“使用權(quán)”的探索方案,債權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”具有天然合法的先天優(yōu)勢(shì),物權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”則具有效力優(yōu)勢(shì)和再流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)。因此,債權(quán)性質(zhì)與物權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”并非排斥關(guān)系,而是相互補(bǔ)充關(guān)系;僅探索債權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”不符合中央所提“三權(quán)”分置改革方案的本意;物權(quán)性的宅基地“使用權(quán)”是對(duì)宅基地“三權(quán)”分置的深層次探索,是對(duì)債權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”的有力補(bǔ)充,具有不可替代的優(yōu)勢(shì)[13]。

海南省在探索宅基地“三權(quán)”分置時(shí),首先,應(yīng)當(dāng)在文昌市試點(diǎn)探索將宅基地使用權(quán)以出租、入股方式流轉(zhuǎn)給第三方,在為其設(shè)立債權(quán)性質(zhì)宅基地利用權(quán)的基礎(chǔ)上,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)內(nèi)其他試點(diǎn)的成熟做法,進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化現(xiàn)行試點(diǎn)方案。其次,應(yīng)當(dāng)參照《土地承包法》設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)用地“三權(quán)”分置方案,將宅基地“三權(quán)”分置中的宅基地“使用權(quán)”統(tǒng)一命名為“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,允許根據(jù)第三方需要將其設(shè)立為債權(quán)性質(zhì)或物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。再次,文昌市試點(diǎn)可以進(jìn)一步探索允許農(nóng)戶(hù)利用宅基地使用權(quán),為第三方設(shè)立流轉(zhuǎn)期限最低為五年的物權(quán)性質(zhì)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán),把改革探索推到更高層次。最后,《三亞辦法》開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地退出、收回和整治基礎(chǔ)上,為第三方設(shè)立宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)(稱(chēng)之為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”更準(zhǔn)確)的閑置宅基地盤(pán)活利用新模式。該模式實(shí)為集體宅基地所有權(quán)與第三方宅基地利用權(quán)的“兩權(quán)”分置,相較于宅基地“三權(quán)”分置模式,避免了農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)對(duì)第三方宅基地利用權(quán)的掣肘約束,且更有利于宅基地的規(guī)?；?。因而,其具有突出的創(chuàng)新價(jià)值,值得在探索中不斷完善。