浙江省山區(qū)26縣土地綜合整治PPP模式和績(jī)效評(píng)價(jià)初探

華炯

(浙江省國(guó)土整治中心，浙江 杭州 310007)

以高質(zhì)量發(fā)展為基礎(chǔ)的共同富裕是社會(huì)主義建設(shè)的本質(zhì)要求，是人民群眾的共同期盼[1]。開(kāi)展土地綜合整治，有利于破解耕地保護(hù)碎片化、鄉(xiāng)村用地?zé)o序化、農(nóng)村發(fā)展低散弱問(wèn)題，有利于優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間布局，有利于鄉(xiāng)村有機(jī)更新、系統(tǒng)重塑、發(fā)展賦能，是深化新時(shí)代“千萬(wàn)工程”的重要行動(dòng)，是浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的重要抓手。浙江省委十五屆三次全會(huì)作出“推進(jìn)土地整治共同富裕基本單元建設(shè)”的重大部署，立足于共同富裕和城鄉(xiāng)一體化大場(chǎng)景，以“千萬(wàn)工程”為牽引，以高質(zhì)量供給引領(lǐng)創(chuàng)造新需求為主線，以土地綜合整治為突破口，全域推進(jìn)國(guó)土空間整治現(xiàn)代化，創(chuàng)新打造共同富?，F(xiàn)代化基本單元，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

浙江省山區(qū)26縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、公共服務(wù)等方面與全省平均水平尚有較大差距，是共同富裕示范區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，如何推動(dòng)山區(qū)26縣高質(zhì)量發(fā)展關(guān)乎全省共同富裕的底色和成色。土地綜合整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要途徑，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的山區(qū)26縣而言，資金難題成為該項(xiàng)工作最需要迫切解決的問(wèn)題[2]。

2010年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出“鼓勵(lì)民間資本參與土地整治”“積極引導(dǎo)民間資本通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)形式參與土地整理、復(fù)墾等工程建設(shè)”，在政策層面為社會(huì)資本參與土地整治類項(xiàng)目明確了方向。近年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作，即PPP(Public-Private Partnership)在我國(guó)蓬勃發(fā)展，被越來(lái)越多應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，已成為解決土地整治融資難問(wèn)題的重要方式之一[3-4]。

對(duì)浙江省山區(qū)26縣的土地利用現(xiàn)狀、自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行分析，能了解其采用PPP模式進(jìn)行土地綜合整治的潛力。本文旨在分析土地綜合整治PPP模式和績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題并提出建議，推動(dòng)開(kāi)展更為科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)，為及時(shí)調(diào)整或推廣土地綜合整治PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)模式提供指導(dǎo)依據(jù)。

1 浙江省山區(qū)26縣土地綜合整治潛力分析

從區(qū)域發(fā)展?jié)摿ο拗埔蛩貙用娣治觯絽^(qū)26縣由于地理區(qū)位、公共資源、歷史發(fā)展等原因，存在平臺(tái)能級(jí)偏弱、農(nóng)業(yè)工業(yè)發(fā)展脫鉤、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和質(zhì)效相對(duì)落后、龍頭領(lǐng)軍企業(yè)數(shù)量不多、創(chuàng)新能力有待提升等方面的限制。同時(shí)，正因?yàn)橐陨戏矫娴南拗?，一直以?lái)也被賦予“高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)”重大使命，并受到政策方面的關(guān)注和扶持。尤其是2022年7月，浙江省委農(nóng)辦印發(fā)《關(guān)于支持山區(qū)26縣鄉(xiāng)村全面振興加快農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的意見(jiàn)》，為加強(qiáng)山區(qū)26縣國(guó)土空間規(guī)劃，優(yōu)化重大生產(chǎn)力、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源布局，促進(jìn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、要素流動(dòng)，在土地綜合整治方面給予了重大利好政策傾向。在土地綜合整治領(lǐng)域具有優(yōu)化縣域空間發(fā)展格局、大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目建設(shè)、集成改革加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)“雙強(qiáng)”賦能高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新土地利用政策、賦權(quán)活權(quán)激活農(nóng)民農(nóng)村資產(chǎn)、統(tǒng)籌資源加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理等方面的政策潛力。

從增強(qiáng)后發(fā)地區(qū)自我發(fā)展能力、激發(fā)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的角度，推進(jìn)山區(qū)26縣土地綜合整治發(fā)展可從以下三方面探尋發(fā)展：

(一)由“資源優(yōu)勢(shì)”向“發(fā)展優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)變。鞏固和厚植生態(tài)優(yōu)勢(shì)，加快生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，充分借助“山海協(xié)作工程”平臺(tái)，優(yōu)化區(qū)域分工，推動(dòng)“資源優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)化為“發(fā)展優(yōu)勢(shì)”，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、生態(tài)富民、科學(xué)發(fā)展。

(二)由“政府主導(dǎo)”向“市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合”轉(zhuǎn)變。加快金融服務(wù)供給、專業(yè)市場(chǎng)、旅游合作、基礎(chǔ)設(shè)施、原料基地、生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)與發(fā)達(dá)地區(qū)在市場(chǎng)、資源、資本、技術(shù)、管理和勞動(dòng)力等方面的信息對(duì)接和互補(bǔ)合作，打通雙邊優(yōu)勢(shì)合作與市場(chǎng)主體對(duì)接渠道，通過(guò)有效市場(chǎng)和有為政府通力合作，打造良好的市場(chǎng)環(huán)境和服務(wù)平臺(tái)，吸引優(yōu)質(zhì)資源和項(xiàng)目落戶，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

(三)由單純的“項(xiàng)目轉(zhuǎn)移”向“全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作”轉(zhuǎn)變。提高本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次與水平，打造山區(qū)26縣特有的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、培育山區(qū)新興產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)，提升農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈的附加值和效率；同時(shí)可聚焦生態(tài)旅游、康養(yǎng)、知識(shí)創(chuàng)業(yè)等，探索資金合作、產(chǎn)業(yè)合作、園區(qū)合作、村鎮(zhèn)建設(shè)合作、社會(huì)事業(yè)合作等路徑，加快實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。

2 浙江省山區(qū)26縣土地綜合整治PPP模式的現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1 浙江省山區(qū)26縣土地整治PPP模式概述

浙江省山區(qū)26縣的自然、社會(huì)環(huán)境特征。土地整治作為對(duì)低效利用、不合理利用和未利用土地進(jìn)行綜合整治及對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，以提高土地利用效率的活動(dòng)[5]，其兼具工程建設(shè)和社會(huì)治理內(nèi)容的特點(diǎn)，使其在山區(qū)26縣的鄉(xiāng)村振興與共同富裕建設(shè)中發(fā)揮作用成為可能。山區(qū)26縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展底子相對(duì)落后、自然資源利用條件基礎(chǔ)薄弱，有需要有必要采取政府和社會(huì)資本合作的方式進(jìn)行土地綜合整治。

目前土地綜合整治資金融資主要來(lái)源于政府，政府財(cái)力有限加上信貸政策調(diào)整要求，土地整治融資難的問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯，地方政府迫切需要尋找一種新的融資模式。PPP項(xiàng)目通過(guò)政府與私營(yíng)部門或非營(yíng)利組織之間的合作，共同參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)，將公共和私人部門的資源、經(jīng)驗(yàn)和專長(zhǎng)結(jié)合起來(lái)，提高項(xiàng)目的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)雙方的互利共贏[6]。這既有利于減輕地方政府的財(cái)政壓力，提高其投建大項(xiàng)目的能力，又在一定范圍內(nèi)打破了社會(huì)資本的投資壁壘，為社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本提供了更多更公平的機(jī)會(huì)。

由于浙江省山區(qū)26縣水資源豐富、植被覆蓋率高、生物多樣性豐富、生態(tài)保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，地區(qū)整體生態(tài)環(huán)境水平較高，但同時(shí)26縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度低于全省平均水平，通常也被稱為“相對(duì)欠發(fā)達(dá)縣(市、區(qū))”。因此，山區(qū)26縣土地綜合整治項(xiàng)目潛力類型主要可分為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目、耕地指標(biāo)交易主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目和建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目3個(gè)類型，并通過(guò)對(duì)山區(qū)26縣各主導(dǎo)類型土地綜合整治項(xiàng)目與PPP模式進(jìn)行適應(yīng)性匹配，分別對(duì)應(yīng)PPP 模式中的改建—運(yùn)營(yíng)—移交模式(rehabilitate-operate-transfer，ROT模式)、授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)模式(authorize-build-operate，ABO模式)、設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工及運(yùn)營(yíng)一體化總承包模式(engineering-procurement-construction+operate，EPC+O模式)。當(dāng)然，各主導(dǎo)類型土地綜合整治項(xiàng)目除以上三大主要PPP模式外，也存在部分其他相關(guān)模式，例如建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式(build-operate-transfer，BOT模式)和建設(shè)—移交模式(build-transfer，BT模式)。

1)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)改建—運(yùn)營(yíng)—移交模式(rehabilitate-operate-transfer，ROT模式)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施通常需要特別關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品需求市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈完善、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)資源配置、農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)、金融支持以及專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)支持等條件，在具備上述條件下，方可確保土地整治項(xiàng)目在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得積極效果。

項(xiàng)目實(shí)施程序具體為：①地方政府通過(guò)實(shí)地摸排、政策宣講等手段，引導(dǎo)并鼓勵(lì)村民統(tǒng)一以村集體為單位參與農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，繼而為農(nóng)戶提供非農(nóng)財(cái)產(chǎn)性收入的選擇。②地方政府通過(guò)平臺(tái)擔(dān)保、市場(chǎng)定價(jià)、資本招引等措施，推動(dòng)村集體組織與社會(huì)資本力量簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，一方面有效遏制山區(qū)農(nóng)業(yè)拋荒、撂荒現(xiàn)象，另一方面推動(dòng)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與效率提升。③地方政府與社會(huì)資本間建立合作關(guān)系，為業(yè)主單位開(kāi)展后續(xù)的農(nóng)用地質(zhì)量提升與農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)提供多維助力(圖1)。

圖1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施程序Fig.1 Implementation procedure for land comprehensive improvement projects led by comprehensive development of agricultural industry

從項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的階段目標(biāo)來(lái)看，可以將土地綜合整治“ROT”項(xiàng)目分為農(nóng)用地質(zhì)量提升和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)2個(gè)階段，質(zhì)量提升階段包括對(duì)農(nóng)用地集中連片改造、農(nóng)用地平整、土壤改良、田埂改造、灌溉、排灌、水利、電力等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的布設(shè)等等；綜合開(kāi)發(fā)階段主要指對(duì)于改造后的農(nóng)業(yè)綜合體進(jìn)行運(yùn)行和維護(hù)，通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)以及二三產(chǎn)業(yè)融合的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利。

2)耕地指標(biāo)交易主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)模式(authorize-build-operate，ABO模式)。

耕地指標(biāo)交易主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施通常需要滿足符合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定、交易市場(chǎng)機(jī)制健全完善、具備交易的耕地資源、符合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求、利益相關(guān)各方支持認(rèn)同和參與等條件。需要指出的是，由于每個(gè)地區(qū)的情況和條件可能存在差異，因此在具體實(shí)施前需要進(jìn)行充分的研究和評(píng)估，確保項(xiàng)目的可行性和有效性。

ABO模式下，按項(xiàng)目實(shí)施主體，又可細(xì)分為包括“ABO+EPC模式” (圖2)和“ABO+代建模式”(圖3)2種子模式。

圖2 土地綜合整治“ABO+EPC模式”示意圖Fig.2 Schematic diagram of the “ABO+EPC model” for comprehensive land improvement

圖3 土地綜合整治“ABO+代建”模式示意圖Fig.3 Schematic diagram of the “ABO+agency construction” model for comprehensive land improvement

ABO+EPC模式下，業(yè)主方通過(guò)與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，以ABO形式參與土地整治項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)。在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)整治土地的指標(biāo)交易和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)。政府對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)和管護(hù)具有監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)，待特許期滿后，簽約方的企業(yè)將該整治后土地?zé)o償移交給政府部門。

ABO+代建模式下，業(yè)主方負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資工作，不直接參與工程的建設(shè)管理，項(xiàng)目實(shí)行代建管理的運(yùn)作模式，所有前期和建設(shè)管理責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理主體負(fù)責(zé)。業(yè)主方盈利主要來(lái)源于2個(gè)渠道，第一個(gè)盈利渠道是實(shí)施土地綜合整治項(xiàng)目以產(chǎn)生一定數(shù)量的耕地指標(biāo)，通過(guò)指標(biāo)的市場(chǎng)交易，可在一定程度上提升融資公司的收益來(lái)源；另一個(gè)盈利渠道是通過(guò)土地綜合整治可改善項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)種植條件，在整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后的五年管護(hù)期內(nèi)，開(kāi)展糧食作物的規(guī)模種植與產(chǎn)品銷售可增加業(yè)主單位的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

3)建設(shè)用地指標(biāo)交易主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工及運(yùn)營(yíng)一體化總承包模式(engineering-procurement-constructio+operate，EPC+O模式)。

建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)主導(dǎo)型土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施通常需要具備符合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定、建設(shè)用地資源需求、指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制健全完善、利益相關(guān)方支持、技術(shù)和專業(yè)支持：該項(xiàng)目需要具備科學(xué)評(píng)估、規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整治和交易等方面的專業(yè)技術(shù)支持、資金保障等條件。只有當(dāng)這些條件得到充分滿足，項(xiàng)目才能順利進(jìn)行。當(dāng)然，因地區(qū)可能存在差異性，項(xiàng)目實(shí)施前應(yīng)進(jìn)行充分的研究和評(píng)估，從而確保項(xiàng)目的可行性和有效性(圖4)。

其中出資比例為列舉。圖4 項(xiàng)目運(yùn)作的交易結(jié)構(gòu)Fig.4 The transaction structure of project operation

EPC+O模式下，項(xiàng)目按照市場(chǎng)化運(yùn)行，實(shí)施主體結(jié)合自身業(yè)務(wù)范圍和項(xiàng)目情況，開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易、水利農(nóng)田墾造、涉農(nóng)服務(wù)等方面，回報(bào)資金來(lái)源包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收入和土地指標(biāo)交易收入等收益。

2.2 山區(qū)26縣土地整治PPP模式存在的問(wèn)題

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)難

土地整治項(xiàng)目需要大量土地流轉(zhuǎn)，山區(qū)土地連片度不高、破碎化普遍，小而散的現(xiàn)狀導(dǎo)致土地成片流轉(zhuǎn)較難，影響了項(xiàng)目順利進(jìn)行。同時(shí)，受生態(tài)紅線、坡度、水土保持的條件所限，山區(qū)26縣適宜開(kāi)發(fā)的耕地后備資源不足，影響了山區(qū)土地整治項(xiàng)目的規(guī)模。

2.2.2 前期準(zhǔn)備少

充分有效的前期調(diào)查是保證土地整治項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性保障，這一過(guò)程需要消耗大量的人力、物力和財(cái)力，項(xiàng)目籌備期較長(zhǎng)。然而，目前許多地區(qū)的土地整治項(xiàng)目前期準(zhǔn)備都不夠充分，直接進(jìn)入到后續(xù)實(shí)施，常常導(dǎo)致后期工作很難執(zhí)行。

2.2.3 市場(chǎng)融資難

土地整治項(xiàng)目需要大量資金投入，由于項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、收益慢且不確定，市場(chǎng)主體參與項(xiàng)目建設(shè)普遍存在顧慮、積極性不高，當(dāng)前仍以政府投資為主，項(xiàng)目融資較難，市場(chǎng)在土地資源的最優(yōu)分配中的作用還有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.2.4 項(xiàng)目監(jiān)管缺

目前，尚未健全系統(tǒng)完善的土地治理項(xiàng)目建設(shè)評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致一些項(xiàng)目合規(guī)性不足、風(fēng)險(xiǎn)控制不力、資金使用不透明等問(wèn)題在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置，增加了項(xiàng)目運(yùn)行的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，降低了土地整治PPP模式的社會(huì)效益和可持續(xù)性。

針對(duì)這些問(wèn)題，需要相關(guān)部門加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善土地流轉(zhuǎn)制度，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施和良好運(yùn)行。同時(shí)，需要加強(qiáng)社會(huì)溝通和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提高項(xiàng)目透明度和社會(huì)接受度，確保土地整治PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

3 土地整治PPP模式績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，隨著土地整治PPP模式的實(shí)施和推廣，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作也同步開(kāi)展，并取得了一些效果。評(píng)價(jià)體系不斷健全，設(shè)置了多元化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，提升了評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性；評(píng)價(jià)方法不斷完善，采用了更多的定量分析和模型評(píng)估手段，提升了評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性；評(píng)價(jià)過(guò)程多方參與，增進(jìn)了政府、企業(yè)和社會(huì)各界的密切合作溝通，提升了評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性。這些，為土地整治PPP模式的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。山區(qū)26縣土地整治PPP項(xiàng)目由于其項(xiàng)目共性和地域?qū)傩裕扔幸话沩?xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的共性問(wèn)題，也有因合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與方眾多、融資渠道多樣和特許協(xié)議期長(zhǎng)等原因產(chǎn)生的特性問(wèn)題。因此，相比一般項(xiàng)目，更需要通過(guò)合理的計(jì)劃、執(zhí)行、控制和改進(jìn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行定期監(jiān)督和評(píng)價(jià)，促進(jìn)各類資源的合理有效配置，充分體現(xiàn)投資效益。

3.1 評(píng)價(jià)方式重事后、輕過(guò)程

目前實(shí)施的土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，重心在預(yù)算執(zhí)行概況和竣工結(jié)算評(píng)價(jià)，階段在項(xiàng)目完工后，屬于事后評(píng)價(jià)。從項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程看，前期項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目投資支出，建設(shè)期間采購(gòu)、項(xiàng)目招投標(biāo)、各個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量、完工進(jìn)度，建設(shè)后期是否存在未知風(fēng)險(xiǎn)，竣工決算等等，都是影響績(jī)效的因素。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)重傳統(tǒng)、輕創(chuàng)新

大部分項(xiàng)目評(píng)價(jià)仍然采用過(guò)去的以國(guó)家規(guī)范制度或行業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)為準(zhǔn)，導(dǎo)致設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)無(wú)法全面反映客觀實(shí)際。同時(shí)，由于土地整治PPP項(xiàng)目模式類型不同，生命周期漫長(zhǎng)，在不同的生命周期階段，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益各有側(cè)重，又受到自然條件、政策變動(dòng)、市場(chǎng)供需、用地配套等各類風(fēng)險(xiǎn)影響，如何整體把控、有機(jī)統(tǒng)一評(píng)價(jià)目標(biāo)，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，直接影響到評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性真實(shí)性。

3.3 評(píng)價(jià)工作缺隊(duì)伍、輕專業(yè)

土地整治項(xiàng)目具有綜合度較高、針對(duì)范圍較廣、專業(yè)性較強(qiáng)等特征，對(duì)評(píng)價(jià)人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了很高要求。目前，熟悉財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)知識(shí)和相關(guān)土地整治知識(shí)的人員比較稀缺，大部分僅在某一方面較為熟練。其次，缺乏專業(yè)從事土地整治項(xiàng)目的評(píng)價(jià)隊(duì)伍，無(wú)法保證每個(gè)項(xiàng)目都有專人長(zhǎng)時(shí)間跟進(jìn)，影響了項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的全面開(kāi)展。

4 土地整治PPP模式績(jī)效評(píng)價(jià)建議

4.1 提高評(píng)價(jià)體系綜合性

PPP模式下土地綜合整治項(xiàng)目具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)流程，參與方多，周期較長(zhǎng)。因此，一方面需要擴(kuò)大評(píng)價(jià)指標(biāo)范圍，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、環(huán)境效益等開(kāi)展全面評(píng)價(jià)，避免評(píng)價(jià)片面化；另一方面需要考慮評(píng)價(jià)對(duì)象的多樣性和復(fù)雜性，在建立指標(biāo)體系時(shí)需要考慮各方的不同需求點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，確保能夠綜合反映各方訴求。國(guó)家層面可以出臺(tái)土地整治PPP模式績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)指引，不僅可以規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，也可以引導(dǎo)更廣泛的社會(huì)投資。

4.2 制定科學(xué)評(píng)價(jià)方法

科學(xué)評(píng)價(jià)方法的制定需要考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)和目標(biāo)，確保評(píng)價(jià)方法與項(xiàng)目實(shí)際情況相符。各區(qū)域自然特征、區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色都會(huì)影響PPP模式實(shí)施，地方自然資源行政主管部門或行政單位應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，制定地方土地整治PPP模式的實(shí)施與評(píng)價(jià)細(xì)則。在制定評(píng)價(jià)方法時(shí)，應(yīng)因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，注重定量分析和模型評(píng)估相結(jié)合，注重指標(biāo)選擇和權(quán)重分配相適宜，注重事前、事中、事后評(píng)價(jià)過(guò)程相統(tǒng)一，注重評(píng)價(jià)績(jī)效與結(jié)果應(yīng)用相貫通，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的全周期、多維度，提升評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性、科學(xué)性。

4.3 完善項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

土地綜合整治PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，具有較強(qiáng)的不確定性，需要一套有力有效的監(jiān)管保障機(jī)制。鑒于目前尚未建立統(tǒng)一的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可由地方行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)、涉項(xiàng)目農(nóng)戶組成項(xiàng)目監(jiān)管小組，共同監(jiān)督PPP模式下的土地綜合整治項(xiàng)目執(zhí)行。同時(shí)，加快項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè)，提高評(píng)價(jià)人員專業(yè)能力，明確評(píng)價(jià)人員職責(zé)權(quán)限，客觀公正開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，確保項(xiàng)目取得預(yù)期績(jī)效。