新《行政復(fù)議法》對浙江省自然資源行政復(fù)議案件的影響及意見建議

□浙江省自然資源戰(zhàn)略研究中心 金 超 張毓立 蔣明利 朱 斌

2023 年9 月1 日，十四屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過新修訂的《行政復(fù)議法》（以下簡稱為“新《行政復(fù)議法》”），于2024 年1 月1 日起施行。新《行政復(fù)議法》由2017 年修正的《行政復(fù)議法》的四十三條擴(kuò)充至九十條，從復(fù)議受理、管轄、程序、決定類型、監(jiān)督管理等方面作出了較大幅度修改和調(diào)整。本文試析新《行政復(fù)議法》對浙江省自然資源系統(tǒng)行政復(fù)議案件的主要影響，并提出意見建議。

一、新《行政復(fù)議法》對浙江省自然資源行政復(fù)議案件的主要影響

2023 年，浙江省各級自然資源主管部門辦理行政應(yīng)復(fù)案件845 件，發(fā)案量較高的地區(qū)為溫州市、杭州市、臺州市，案件類型中占比較高的為土地征收、不動(dòng)產(chǎn)登記、城鄉(xiāng)規(guī)劃等。自然資源系統(tǒng)復(fù)議案件量大面廣，與人民群眾密切相關(guān)，有必要及時(shí)關(guān)注新《行政復(fù)議法》修改后的變化及對具體案件辦理的影響，進(jìn)一步規(guī)范好復(fù)議工作，維護(hù)好相對人合法權(quán)益。

（一）從行政復(fù)議案件的受理和管轄角度

1.行政復(fù)議受案范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。新《行政復(fù)議法》第十一條將行政復(fù)議受案范圍從11 項(xiàng)擴(kuò)展至15項(xiàng)，行政復(fù)議受案范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并首次將行政協(xié)議列入行政復(fù)議受案范圍。自然資源領(lǐng)域涉及到行政協(xié)議種類較多，常見的有征地補(bǔ)償安置協(xié)議、國有土地使用權(quán)出讓合同、礦產(chǎn)資源出讓合同等。行政協(xié)議具備行政管理和合同契約的雙重性，既要考慮公共服務(wù)和公共利益，又要符合民事法律規(guī)范的規(guī)則要求，其復(fù)議審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)如何把握，還需復(fù)議機(jī)關(guān)在具體案件審理中進(jìn)一步明確。另一方面，2023 年4 月1 日施行的《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》明確將征收征用補(bǔ)償協(xié)議、國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等行政協(xié)議納入行政合法性審查范圍，并制定了配套制度《浙江省行政協(xié)議合法性審查指引（試行）》，明確了行政協(xié)議的審查范圍、審查方法、審查材料以及統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)等。此次行政協(xié)議納入行政復(fù)議受案范圍也對行政協(xié)議合法性審查工作提出更高要求，各級自然資源主管部門要進(jìn)一步規(guī)范行政協(xié)議的合法性審查工作，統(tǒng)籌銜接好合法性審查與行政應(yīng)復(fù)工作。

2.行政復(fù)議申請期限進(jìn)一步明確。新《行政復(fù)議法》第二十條、第二十一條在原有“六十日”行政復(fù)議申請期限的基礎(chǔ)上，參照《行政訴訟法》及其司法解釋的有關(guān)規(guī)定，增加了未告知訴權(quán)時(shí)的復(fù)議申請期限（一年）以及法定最長復(fù)議申請期限（五年、二十年）的規(guī)定，并且將期限的起算點(diǎn)從“知道”之日改為了“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”之日。上述改動(dòng)，進(jìn)一步明晰了不同情形下的行政復(fù)議申請期限，對于維護(hù)行政行為的效力，確保行政法律關(guān)系的盡早安定起到了積極作用。自然資源主管部門在作出行政行為時(shí)，是否告知了行政復(fù)議救濟(jì)途徑，將直接影響到復(fù)議期限的認(rèn)定。類似規(guī)定在土地征收復(fù)議審理實(shí)踐中也早有出現(xiàn)（原國務(wù)院法制辦公室《關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》國法〔2014〕40 號第六條）。土地征收公告作為征地批文法定的公布方式，經(jīng)張貼期滿后，即達(dá)到相對人“應(yīng)當(dāng)知道”的效果，各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)參照浙江省自然資源廳印發(fā)的《征地文書參考格式》有關(guān)模板要求，認(rèn)真做好土地征收公告的救濟(jì)途徑告知和張貼工作，維護(hù)相對人的合法權(quán)益和征地批文的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性。

3.行政復(fù)議管轄權(quán)進(jìn)一步集中。浙江省行政復(fù)議體制改革開展較早，采取部分地區(qū)試點(diǎn)先行，全省自上而下進(jìn)行推進(jìn)的模式。新《行政復(fù)議法》在各地復(fù)議體制改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了相對集中的復(fù)議管轄體制。根據(jù)新《行政復(fù)議法》第二十四條、二十五條有關(guān)規(guī)定，全省各級自然資源主管部門為被申請人的復(fù)議案件將統(tǒng)一由本級人民政府管轄，自然資源部也將不再受理省級自然資源主管部門作為被申請人的行政復(fù)議案件，即由原來的“兩頭管”變?yōu)椤凹泄堋薄＜袕?fù)議有利于發(fā)揮同級復(fù)議的便利性，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，也有利于加強(qiáng)各級人民政府對自然資源主管部門行政行為的監(jiān)督。自然資源領(lǐng)域的專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)，各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)與同級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，在信息共享、辦案協(xié)助、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)支持等方面充分發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門作用。

4.行政復(fù)議前置案件范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。行政復(fù)議前置是指當(dāng)事人對行政行為不服的要先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的才可以提起行政訴訟。新《行政復(fù)議法》第二十三條在保留侵犯已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)案件復(fù)議前置的基礎(chǔ)上，增加了對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)、申請政府信息公開行政機(jī)關(guān)不予公開等三種情形，作為復(fù)議前置的范圍。有觀點(diǎn)認(rèn)為，省政府土地征收決定將原有的集體土地改變?yōu)閲袡?quán)屬，屬于“侵犯已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)”，應(yīng)當(dāng)納入復(fù)議前置范圍。但浙江省法院認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院法釋〔2003〕5 號《關(guān)于適用<行政復(fù)議法> 第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》，涉及行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)行為的行政爭議適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的復(fù)議前置程序，因此上述規(guī)定并不適用于土地征收行為。自2015 年起浙江省法院在全國范圍內(nèi)率先創(chuàng)新將省政府土地征收決定納入訴訟范圍后，相對人不服征收決定的，可以直接向人民法院起訴。新增加的三類案件在自然資源行政爭議案件中發(fā)案量占比較高，行政法律關(guān)系相對簡單明了，納入復(fù)議前置范圍有利于發(fā)揮行政復(fù)議高效便捷的優(yōu)勢，突出行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改相關(guān)文書模板上關(guān)于復(fù)議前置情況下相關(guān)救濟(jì)途徑的告知內(nèi)容，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十三條第二款規(guī)定告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。從趨勢上判斷，復(fù)議前置案件將會(huì)增多，相應(yīng)的訴訟案件將會(huì)大幅減少，各級自然資源主管部門要積極做好應(yīng)對。

（二）從行政復(fù)議案件的審理角度

1.行政應(yīng)復(fù)的答復(fù)時(shí)間進(jìn)一步延長。根據(jù)新《行政復(fù)議法》第四十八條和八十八條第二款規(guī)定，被申請人提交行政復(fù)議答復(fù)和證據(jù)材料的時(shí)間從原來的十個(gè)自然日內(nèi)延長至十個(gè)工作日內(nèi)。自然資源領(lǐng)域復(fù)議案件通常較為復(fù)雜，專業(yè)性較高，如征地案件，需要提交的證據(jù)材料往往涉及征地程序、調(diào)查事實(shí)、補(bǔ)償安置等各個(gè)環(huán)節(jié)。答復(fù)期限的延長使得自然資源主管部門在應(yīng)復(fù)前期時(shí)間上更加從容，證據(jù)材料的準(zhǔn)備上更加充分，有利于進(jìn)一步梳理案件事實(shí)化解矛盾。另一方面，前期受理和答復(fù)等時(shí)間的延長，勢必會(huì)壓縮行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦理期限，因此，自然資源主管部門在前期的答復(fù)和舉證環(huán)節(jié)要加強(qiáng)與復(fù)議機(jī)關(guān)的溝通與交流。答復(fù)要點(diǎn)和提供證據(jù)要盡量精準(zhǔn)和完善，涵蓋合法性和合理性各個(gè)方面。

2.“可以調(diào)解”確立為辦案原則，應(yīng)調(diào)盡調(diào)。 新《行政復(fù)議法》第五條明確“行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解?！睂⑦m用調(diào)解的案件范圍從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定的對自由裁量權(quán)不服以及行政賠償行政補(bǔ)償糾紛等情形擴(kuò)展到了全部行政復(fù)議案件，樹立了調(diào)解的重要地位。在自然資源領(lǐng)域占比較多的征地案件以及由此引發(fā)的信息公開等案件中，行政爭議引發(fā)的緣由往往是申請人對于補(bǔ)償安置等利益存在不滿，因此調(diào)解是一種十分重要的實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的方式。各級自然資源主管部門要積極配合復(fù)議機(jī)關(guān)，運(yùn)用好調(diào)解手段，抓住申請人核心訴求，努力化解行政爭議，保護(hù)申請人合法權(quán)益。相關(guān)工作人員要積極提升溝通技巧、調(diào)解和解的尺度把握以及依法行政能力。

3.突出“公開”審理原則。新《行政復(fù)議法》第四十九條將復(fù)議審理方式由原先“書面審理為主，聽取意見為輔”修改為“聽取意見為主，書面審理為輔”，第五十條、五十一條將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》里規(guī)定的聽證制度上升成了法律，上述規(guī)定明確了行政復(fù)議“面對面”審理的要求，進(jìn)一步突出了聽取意見以及聽證程序在復(fù)議案件調(diào)查以及解決行政爭議過程中的重要作用。各級自然資源主管部門要嚴(yán)格遵守復(fù)議程序，積極參加調(diào)查會(huì)、聽證會(huì)，加強(qiáng)與復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議申請人的溝通，充分發(fā)揮面對面溝通的優(yōu)勢，厘清疑問、釋法說理、化解矛盾，爭取有利審理結(jié)果。

（三）從行政復(fù)議案件決定角度

1.“變更決定”成為重要的復(fù)議決定類型。新《行政復(fù)議法》將“變更決定”列為排序第一的決定類型。通過“變更決定”直接糾正被申請人的錯(cuò)誤，突出發(fā)揮行政復(fù)議快捷高效的作用，推動(dòng)實(shí)際解決群眾關(guān)心的利益問題，進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議主渠道的作用。自然資源主管部門作為被申請人，要加強(qiáng)“變更決定”的貫徹落實(shí)，做好后續(xù)處理、引導(dǎo)以及錯(cuò)案責(zé)任追究等工作。

2.增設(shè)復(fù)議決定書的公開、抄告制度以及拖延履行的約談通報(bào)制度。新《行政復(fù)議法》第七十九條規(guī)定了行政復(fù)議決定書向社會(huì)公開及抄告被申請人上一級主管部門的制度，第七十七條明確了被申請人不履行或無正當(dāng)理由拖延履行復(fù)議決定約談通報(bào)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了行政復(fù)議的監(jiān)督效能。一方面復(fù)議決定書的公開倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)一步統(tǒng)一案件審理標(biāo)準(zhǔn)，形成同案同判。在涉及面上重大典型復(fù)議案件的辦理過程中，各級自然資源主管部門要加強(qiáng)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的溝通和交流，對專業(yè)政策或?qū)徖順?biāo)準(zhǔn)存在理解不一致或有解釋空間的，要積極做好釋法說理工作，爭取取得一致意見。另一方面各級自然資源主管部門要嚴(yán)格依法履行發(fā)生效力的復(fù)議決定書，同時(shí)建立健全復(fù)議決定書抄告上一級主管部門后的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。

二、新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源行政復(fù)議工作的建議

（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹好新《行政復(fù)議法》

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)以法治方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和自我解決行政爭議的重要法律制度，是加快建設(shè)法治政府的有效抓手，也是推進(jìn)全面依法治國的重要內(nèi)容。各級自然資源主管部門要提高對新《行政復(fù)議法》修改的重要意義的認(rèn)識，以復(fù)議案件辦理為切入口，倒逼各項(xiàng)行政管理制度、體制機(jī)制以及行政程序不斷完善，把行政行為全面納入法治軌道，加強(qiáng)依法行政，規(guī)范權(quán)力行使，有力推動(dòng)法治政府建設(shè)。

（二）強(qiáng)化行政程序意識

牢固樹立“程序違法即行政行為違法”的思想，時(shí)刻緊繃“程序”這根弦。抓住土地征收、行政許可、行政處罰、不動(dòng)產(chǎn)登記等關(guān)鍵事項(xiàng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定，細(xì)化完善并嚴(yán)格遵守程序性規(guī)定，提高行政行為辦理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，保障行政相對人的各項(xiàng)權(quán)利。

（三）深入推進(jìn)“以案治本”專項(xiàng)行動(dòng)

繼續(xù)推動(dòng)征地、信息公開、不動(dòng)產(chǎn)登記等重點(diǎn)領(lǐng)域“以案治本”專項(xiàng)行動(dòng)，針對案件辦理中發(fā)現(xiàn)的突出問題，規(guī)范完善行政行為，加大訴源治理力度，著眼源頭防范和制度建設(shè)，積極預(yù)防和化解行政爭議。

（四）建立健全自然資源領(lǐng)域爭議案件調(diào)解和解制度

樹立調(diào)解優(yōu)先、應(yīng)調(diào)盡調(diào)原則，在不損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法利益，不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，積極主動(dòng)做好與申請人的調(diào)解和解工作，擴(kuò)大調(diào)解和解案件成功的比例；建立行政爭議化解部門協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地協(xié)調(diào)化解優(yōu)勢。認(rèn)真落實(shí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加復(fù)議聽證等活動(dòng)，充分利用面對面溝通優(yōu)勢，強(qiáng)化釋法明理，提高調(diào)解和解率。

（五）建立自然資源行政爭議協(xié)同治理工作機(jī)制

加強(qiáng)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的良好互動(dòng)，形成工作合力，共同推進(jìn)自然資源法治建設(shè)。針對行政爭議中涉及的自然資源重點(diǎn)難點(diǎn)問題，通過聯(lián)席會(huì)議、溝通會(huì)、案件調(diào)查會(huì)等形式積極參與，取得行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的理解和支持。重視行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的征求意見函、意見書，及時(shí)反饋意見，舉一反三，規(guī)范行政行為。

（六）加強(qiáng)應(yīng)復(fù)應(yīng)訴能力和制度建設(shè)

通過自然資源法治講堂、網(wǎng)絡(luò)課堂等形式開展重要法律法規(guī)學(xué)習(xí)。編選行政復(fù)議、行政訴訟典型案件，圍繞典型案例開展以案說法，建立健全自查自糾制度。落實(shí)敗復(fù)案件逐案分析制度，結(jié)合行政復(fù)議意見書、建議書、決定書及行政裁判文書，定期制作案情通報(bào)，辦理一起案件，解決一類問題。建立健全對下級自然資源主管部門收到的行政復(fù)議決定和意見書的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。