《浙江省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035 年）》勾勒發(fā)展新格局
——一灣引領(lǐng) 四極輻射 山?；?jì) 全域美麗

□祝 梅

2035 年的浙江，是什么樣的？藍(lán)圖已就位。不久前，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《浙江省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035 年）》（下稱《規(guī)劃》），這也是浙江省第一次實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

面向2035 年，《規(guī)劃》提出，構(gòu)建形成“一灣引領(lǐng)、四極輻射、山?；?jì)、全域美麗”的國(guó)土空間新格局；緊密結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大戰(zhàn)略，處于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略交匯區(qū)的浙江，也在《規(guī)劃》中彰顯發(fā)展雄心：打造長(zhǎng)三角世界一流城市群金南翼、未來(lái)版“富春山居圖”。

從生產(chǎn)、生活到生態(tài)，國(guó)土空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)變化相呼應(yīng)，更要以前瞻式的眼光，構(gòu)建支撐新發(fā)展格局的國(guó)土空間體系，牽引高質(zhì)量發(fā)展。這張藍(lán)圖如何繪就，又如何從藍(lán)圖擘畫走進(jìn)現(xiàn)實(shí)？

有底線 更練肌肉

國(guó)土空間規(guī)劃，是個(gè)新事物。2019 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），要求將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

2022 年，中國(guó)首部“多規(guī)合一”的國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》印發(fā)實(shí)施。去年下半年起，包括江蘇、廣東、寧夏、海南、山西、福建等地在內(nèi)，全國(guó)多地的國(guó)土空間規(guī)劃陸續(xù)得到國(guó)務(wù)院批復(fù)，國(guó)土空間規(guī)劃逐步從編制走向?qū)嵤┡c治理新階段。

“這是一套全新的空間規(guī)劃體系?！闭憬髮W(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)岳文澤說(shuō)，以前多部門主導(dǎo)的專項(xiàng)規(guī)劃，雖各有側(cè)重，但在城鄉(xiāng)接合處等交互區(qū)域，同一塊地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、管控方式可能存在重疊沖突。“多規(guī)合一”，就是要解決各級(jí)各類空間規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題，形成法定化的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)藍(lán)圖，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障。

岳文澤參與了《規(guī)劃》的部分編制和評(píng)審工作。“不同于以往開(kāi)發(fā)優(yōu)先、規(guī)模優(yōu)先、效益優(yōu)先的增長(zhǎng)邏輯，此輪規(guī)劃將生態(tài)優(yōu)先置于前所未有的高度，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段水平出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題相關(guān)。區(qū)域、城鄉(xiāng)、陸海，空間規(guī)劃的系統(tǒng)優(yōu)化，重點(diǎn)就是要解決發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。”他說(shuō)。

省域內(nèi)，《規(guī)劃》系統(tǒng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間布局，按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的優(yōu)先序劃定了三條控制線。

“這三條控制線是浙江調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。”省自然資源廳一級(jí)巡視員顧浩介紹，浙江是全國(guó)“三區(qū)三線”劃定試點(diǎn)省份之一，突出安全發(fā)展的底線約束，重在為可持續(xù)發(fā)展留出空間。

此前，浙江已印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。《規(guī)劃》明確，到2035 年，全省生態(tài)保護(hù)紅線面積不低于3.67萬(wàn)平方千米。

持續(xù)筑牢生態(tài)安全屏障的同時(shí)，《規(guī)劃》提出要持續(xù)完善自然保護(hù)地體系，強(qiáng)化綠水青山就是金山銀山轉(zhuǎn)化的空間支撐，體現(xiàn)出保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)籌兼顧的理念。

“說(shuō)這一輪《規(guī)劃》重保護(hù)不重發(fā)展是一種誤讀。它強(qiáng)調(diào)發(fā)展不是沒(méi)有限制和約束的，未來(lái)一段時(shí)期，我們需要的是支撐生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展雙輪驅(qū)動(dòng)的空間載體。”岳文澤說(shuō)，《規(guī)劃》要為浙江的糧食安全、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)做好空間保障。他形象地比喻道：“如果以前的空間利用還有‘虛胖’的地方，新一輪規(guī)劃就要著力于練出‘肌肉’?！?/p>

拿糧食安全來(lái)說(shuō)，山多地少的浙江，人均耕地面積只有全國(guó)平均水平的30%左右，要把飯碗牢牢端在自己手里，《規(guī)劃》提出，到2035 年，浙江省的耕地保有量不低于1876 萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于1652 萬(wàn)畝。

浙江是全國(guó)最早建立“田長(zhǎng)制”的省份之一，目前已形成6.6 萬(wàn)名省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)田長(zhǎng)和村級(jí)巡查員“5+1”的田長(zhǎng)體系，耕地保護(hù)責(zé)任已具體落實(shí)到村、人、地塊。

在保護(hù)基礎(chǔ)上，《規(guī)劃》謀劃“百千萬(wàn)”永久基本農(nóng)田集中連片整治工程，要推動(dòng)“小田”變“大田”，改善耕地碎片化問(wèn)題，還要逐步把永久基本農(nóng)田全面建設(shè)成為旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、安全有保障、收益有提高。

而城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)控制在2020 年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.3倍以內(nèi)，則是全國(guó)通行的標(biāo)準(zhǔn)。

“放開(kāi)手腳用地的日子已經(jīng)一去不復(fù)返了?！鳖櫤普f(shuō)，浙江是資源小省、經(jīng)濟(jì)大省，要用有限資源推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，空間開(kāi)發(fā)必須從增量擴(kuò)張逐步向存量盤活、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，著力打造生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的發(fā)展路徑。

挖存量 也創(chuàng)增量

《規(guī)劃》中勾勒的浙江國(guó)土空間新格局，概括起來(lái)是“一灣引領(lǐng)、四極輻射、山海互濟(jì)、全域美麗”。

其中，“一灣引領(lǐng)”和“四極輻射”，重在以環(huán)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為核心，塑造引領(lǐng)未來(lái)的新增長(zhǎng)極，全面提升杭州、寧波、溫州、金義四大都市區(qū)和中心城市能級(jí)；“山?；?jì)”和“全域美麗”，涵蓋“一縣一策”推動(dòng)山區(qū)海島縣高質(zhì)量發(fā)展、全面深化新時(shí)代“千萬(wàn)工程”等內(nèi)容，旨在以高水平均衡支撐共同富裕示范區(qū)建設(shè)。

“新格局如何形成？從空間規(guī)劃角度看，牽引高質(zhì)量發(fā)展，就要強(qiáng)化區(qū)域間的要素流動(dòng)，推動(dòng)存量空間的有機(jī)更新、活力再造，挖掘增量空間的潛力?！笔∽匀毁Y源廳空間規(guī)劃局副局長(zhǎng)湯小櫓說(shuō)。

城鎮(zhèn)空間層面，浙江的增量資源將聚焦于保重點(diǎn)、保民生、促共富，投向重大項(xiàng)目的用地保障，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，以及山區(qū)縣“產(chǎn)業(yè)飛地”建設(shè)、山海協(xié)作“飛地”建設(shè)空間布局等。增量配置與存量盤活掛鉤，盤活的存量越多，可使用的增量空間也會(huì)越多。

“多規(guī)合一”后，新一輪《規(guī)劃》覆蓋山水林田湖草等全部自然資源要素，可以通盤統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域、城鄉(xiāng)、陸海、地上地下等各類空間。記者了解到，與省級(jí)有關(guān)部門和各地協(xié)同，《規(guī)劃》統(tǒng)籌了交通、能源、水利和新型基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃布局，謀劃和梳理了近遠(yuǎn)期5200 多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，為新動(dòng)能釋放留足發(fā)展空間。

與浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，《規(guī)劃》為長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)等國(guó)家級(jí)新區(qū)平臺(tái)，“萬(wàn)畝千億”新產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，杭州城西科創(chuàng)大走廊、甬江科創(chuàng)大走廊、G60 科創(chuàng)走廊等重點(diǎn)區(qū)域、重要產(chǎn)業(yè)平臺(tái)做好了空間保障。

存量的重點(diǎn)，則在于調(diào)結(jié)構(gòu)、提升利用水平，促進(jìn)土地使用實(shí)現(xiàn)最大化和最優(yōu)化?！凹?xì)化到指標(biāo)維度，《規(guī)劃》中有一個(gè)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降指標(biāo)，‘翻譯’過(guò)來(lái)就是強(qiáng)調(diào)用更小的空間產(chǎn)出更高的效益，這其實(shí)也是從空間維度對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、平臺(tái)能級(jí)提升提出了要求?！痹牢臐烧f(shuō)。

陸海統(tǒng)籌也是本輪《規(guī)劃》的突出亮點(diǎn)。浙江是海洋大省，全省大陸海岸線2100 余千米，海島4300余個(gè)，有豐富的灣區(qū)、海港、碼頭資源?！兑?guī)劃》首次將省管轄海域納入，以海岸線為紐帶，串聯(lián)起陸?？臻g單元，實(shí)現(xiàn)陸海一體的空間協(xié)同和陸海聯(lián)動(dòng)的要素配置。

海洋是支撐未來(lái)發(fā)展的資源寶庫(kù)和戰(zhàn)略空間。早在“八八戰(zhàn)略”決策部署時(shí)，浙江就提出“大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”，近日，浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳掛牌成立，進(jìn)一步釋放出浙江高度重視海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈信號(hào)。

浙江發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的空間有多大？《規(guī)劃》明確浙江省63%海洋空間為適宜開(kāi)發(fā)的空間，根據(jù)漁業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海等功能進(jìn)行類型分區(qū)，還預(yù)留出3.2%的全省海洋空間服務(wù)規(guī)劃期內(nèi)的重大項(xiàng)目建設(shè)。

為進(jìn)一步激發(fā)海洋動(dòng)能，《規(guī)劃》將近岸海域、海島及其依托陸域確定為陸海統(tǒng)籌的重要區(qū)域，為象山、溫嶺等沿?？h（市、區(qū)）確定了海洋經(jīng)濟(jì)地區(qū)的主體功能定位，還謀劃布局海洋生物醫(yī)藥、海洋電子信息、海洋清潔能源等新興產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)等海洋經(jīng)濟(jì)平臺(tái)建設(shè)。

去年，浙江發(fā)布實(shí)施全國(guó)首個(gè)海域立體分層設(shè)權(quán)地方標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)海域分層立體使用與確權(quán)。針對(duì)同一平面海域，水面、水體的空間可分別用于橋梁建設(shè)、漁業(yè)養(yǎng)殖，而下方的海床、底土空間，則可繼續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)海底隧道等項(xiàng)目。這種節(jié)約集約利用海域空間資源的模式，也意味著同一片海可以立體化開(kāi)發(fā)，進(jìn)一步提高“畝均產(chǎn)值”。

畫藍(lán)圖 兼重落地

《規(guī)劃》是浙江省空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，也是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。傳統(tǒng)意義上，規(guī)劃就是規(guī)劃，而國(guó)土空間規(guī)劃不光要擘畫省域發(fā)展藍(lán)圖，更兼具公共政策屬性，關(guān)注規(guī)劃落地實(shí)施的支撐體系以及管理、實(shí)施保障等內(nèi)容。

“《規(guī)劃》不僅要體現(xiàn)戰(zhàn)略性、科學(xué)性，更關(guān)注協(xié)調(diào)性和可操作性。這樣的趨勢(shì)判斷，其實(shí)貫穿著好幾層關(guān)鍵用意。”岳文澤說(shuō)。

首先一條，就是以人為本的理念。浙江是全國(guó)區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距最小的省份之一，而要高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，省域的土地利用水平、設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)、空間品質(zhì)風(fēng)貌，需要從“有沒(méi)有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。

回應(yīng)群眾對(duì)美好生活的向往，《規(guī)劃》提出，根據(jù)常住人口多層多樣化公共服務(wù)需求，完善教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老、托幼等公共服務(wù)設(shè)施布局，還進(jìn)一步提出為“都市區(qū)級(jí)—城鎮(zhèn)級(jí)—城/鄉(xiāng)社區(qū)級(jí)”三級(jí)四類生活圈規(guī)劃建設(shè)指引。

例如，都市區(qū)生活圈的謀劃是重點(diǎn)圍繞杭州、寧波等都市區(qū)中心城市，在1 小時(shí)可覆蓋服務(wù)范圍內(nèi)，提供會(huì)展中心、大劇院、大型體育場(chǎng)、博物館、美術(shù)館、綜合三甲醫(yī)院、高等院校等一系列高端、高能級(jí)公共服務(wù)設(shè)施。

記者注意到，寧波市就要求各區(qū)縣總規(guī)為文化地標(biāo)做出空間預(yù)留，明確了學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高中教育的指標(biāo)配置標(biāo)準(zhǔn)以及體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施均衡布局的要求，比如，每個(gè)區(qū)（縣、市）轄區(qū)內(nèi)至少要有1 所三級(jí)綜合醫(yī)院。

當(dāng)前，浙江的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到73.4%。針對(duì)人口向城市遷移和集聚、區(qū)域一體化發(fā)展態(tài)勢(shì)，《規(guī)劃》提出探索浙江特色的新型城鎮(zhèn)化，明確“做強(qiáng)中心城市、做特縣域縣城、做精美麗城鎮(zhèn)”的空間發(fā)展路徑。

參考縣域綜合實(shí)力、發(fā)展?jié)摿?、地理區(qū)位等，《規(guī)劃》明確支持慈溪、海寧等都市網(wǎng)絡(luò)型，嵊州、平湖等塊狀集聚型，龍泉、開(kāi)化等點(diǎn)狀特色型縣（市、區(qū)）分類轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第二條則是生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念?！兑?guī)劃》的生態(tài)空間部分，不光強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全空間格局、生態(tài)保護(hù)紅線管理，還提出創(chuàng)新綠水青山就是金山銀山轉(zhuǎn)化通道和政策供給，以及建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，鞏固碳匯空間基礎(chǔ)并提升碳匯能力等內(nèi)容。

其中，《規(guī)劃》將全省生態(tài)保護(hù)紅線范圍外、生態(tài)資源豐富、生態(tài)價(jià)值較高、生態(tài)產(chǎn)品特色鮮明的“一般生態(tài)空間”作為“兩山”轉(zhuǎn)化的重點(diǎn)空間。這些重點(diǎn)空間約占浙江省陸域面積的36%，主要分布在浙西北、浙西南山地區(qū)和中部丘陵地區(qū)。

“從生態(tài)保護(hù)走向適度利用、生態(tài)供給和價(jià)值創(chuàng)造，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，也要求《規(guī)劃》作出相應(yīng)的前瞻式調(diào)整。這也是除海洋之外，浙江可以著力去拓展經(jīng)濟(jì)增量的新空間。”岳文澤說(shuō)。

第三條是現(xiàn)代化理念。在提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平方面，浙江有一個(gè)突出長(zhǎng)板，即數(shù)字化水平。目前，浙江已建設(shè)全省國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，依托這一省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)，浙江省已初步建成數(shù)據(jù)全流程“一動(dòng)皆動(dòng)”技術(shù)體系，從規(guī)劃到落地實(shí)施的全域全要素，可實(shí)現(xiàn)全生命周期的監(jiān)督和管理。

再如，浙江處于臺(tái)風(fēng)、洪澇、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，疫情等突發(fā)公共安全事件又對(duì)規(guī)劃提出了更高的要求。為此，《規(guī)劃》進(jìn)一步提高全省防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急空間，還提出要規(guī)劃建設(shè)和提升改造一批“平急兩用”的醫(yī)院、學(xué)校、體育場(chǎng)館、倉(cāng)庫(kù)、公園、酒店賓館等設(shè)施，平時(shí)能運(yùn)行創(chuàng)造價(jià)值，急時(shí)能順利轉(zhuǎn)換投入。

名詞解釋

國(guó)土空間規(guī)劃：國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。

多規(guī)合一：建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署。

三區(qū)三線：“三區(qū)”指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型的國(guó)土空間，“三線”分別對(duì)應(yīng)在農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間中劃定的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線。