基層樞紐型社會組織的功能補充、現(xiàn)實梗阻與邏輯分析
——以S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心為例

沈凱雯（華東政法大學）

一、引言

隨著制度環(huán)境的發(fā)展，基層政府對社區(qū)社會組織培育的重視程度與日俱增。2020年，民政部出臺《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023年）》，提出要以專項培育計劃的方式大力支持社區(qū)社會組織發(fā)展。為助推培育實踐跟進，并給予地方治理創(chuàng)新，基層政府不斷強調(diào)要重視街道層面樞紐型社會組織的建設(shè)與完善，構(gòu)建具有整合性和扶持性的培育主體平臺，從而推動社區(qū)社會組織高質(zhì)量發(fā)展。

樞紐型社會組織作為一種新型的中間層社會組織。從定義的角度來看，尚未獲得明確統(tǒng)一的名稱，西方的橋梁型社會組織、支持型社會組織和中介型社會組織與之相似，而國內(nèi)則有樞紐型社會組織和社會組織孵化器等不同的名稱，有學者將其統(tǒng)稱為支持型社會組織，認為其既包括了以政府力量為主導(dǎo)的樞紐型社會組織，也包括了以社會力量為主導(dǎo)的專業(yè)型社會組織，還包括了以基金會力量為主導(dǎo)的專業(yè)型社會組織。[1]從功能定位的角度來看，樞紐型社會組織以培育和孵化一線社會組織為組織目標，并在政府和社會組織之間搭建起一座政策傳達、資源運輸、信息溝通的橋梁。樞紐型社會組織的出現(xiàn)突破了“雙重管理”的制度體制，[2]形成了“以社育社”“以社管社”的格局，發(fā)揮了政府助手和社會組織幫手的作用。[3]從整體管理體系上來看，樞紐型社會組織可分為市級、區(qū)級、街道三個層次，其中街道層級的樞紐型社會組織是指在社區(qū)社會組織培育中能起到中樞作用的聯(lián)合型組織。[4]其作為社區(qū)治理的紐帶與橋梁，在社區(qū)“兩委”與社區(qū)社會組織之間起到“上傳下達”的作用。[5]

由此可見，樞紐型社會組織不僅可以避免政府主體直接培育所造成的官僚化與規(guī)模擴張難題，也可以利用專業(yè)優(yōu)勢為社會組織提供服務(wù)與資源。然而，從基層治理實踐來看，許多樞紐型社會組織也同樣面臨發(fā)展困境?；诖?，本文重點關(guān)注街道層級的基層樞紐型社會組織，從S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心的建設(shè)實踐出發(fā)，關(guān)注其培育功能的發(fā)揮與實現(xiàn)，并對社區(qū)社會組織服務(wù)中心培育過程中存在的現(xiàn)實梗阻進行觀察和分析，探討其困境背后的深層次邏輯。

二、實踐考察：S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心建設(shè)情況分析

（一）S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心的基本分布

2014年，S市委辦公廳、市政府辦公廳出臺了《關(guān)于組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理的實施意見》等6個配套文件以及《關(guān)于培育發(fā)展本市社區(qū)社會組織的若干意見（試行）》，重點推進社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社區(qū)基金會、社區(qū)社會組織服務(wù)中心“兩會一中心”建設(shè)。通過對S市實踐經(jīng)驗的考察，可以發(fā)現(xiàn)在S市的市、區(qū)、街道已經(jīng)形成三級聯(lián)動的樞紐型社會組織體系。2000年，S市民間組織服務(wù)中心成立，并以此為試點，開始走上了探索之路。2001年，S市首家區(qū)一級服務(wù)中心成立，并在2002年成立了全市首家街鎮(zhèn)級服務(wù)中心。截至目前，S市共建成社會組織服務(wù)中心243家，并在各自層級發(fā)揮著不同程度的社會功能。其中街道級的社會組織服務(wù)中心重點圍繞社區(qū)內(nèi)社會組織培育、協(xié)助街道基層政府開展社區(qū)社會組織的監(jiān)督、管理和服務(wù)工作，[6]因此被命名為社區(qū)社會組織服務(wù)中心。H區(qū)位于S市的中心位置，區(qū)域內(nèi)10個街道均建立了社區(qū)社會組織服務(wù)中心，其中AAAAA級的有2家，AAAA級的有1家，AAA級的則有7家。

（二）S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心的功能補充

隨著社區(qū)社會組織培育工作的不斷推進，H區(qū)基層政府逐漸將培育空間讓渡給具有專業(yè)培育能力的社區(qū)社會組織服務(wù)中心。具體來說，H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心的功能主要覆蓋以下三大方面：一是發(fā)揮孵化培育功能，實現(xiàn)社區(qū)社會組織初創(chuàng)發(fā)育。社區(qū)社會組織服務(wù)中心通常從社區(qū)社會組織注冊成立階段就介入服務(wù)，提供申報材料填寫等一對一督導(dǎo)服務(wù)，直至其注冊登記成功。成立后，社區(qū)社會組織服務(wù)中心就人員專業(yè)提升、組織架構(gòu)建設(shè)等方面提供服務(wù)。二是發(fā)揮資源整合功能，促進社區(qū)社會組織成長成熟。社區(qū)社會組織服務(wù)中心將重點通過項目對接會、公益伙伴日、服務(wù)與需求雙向清單等交流形式，為社區(qū)社會組織搭建資源對接平臺。三是發(fā)揮橋梁紐帶功能，構(gòu)建社區(qū)社會組織溝通渠道暢通的良好生態(tài)環(huán)境。不僅構(gòu)建了“自上而下”的政策傳輸機制，更是構(gòu)建了“自下而上”的民意表達機制，實行“一月一報”的信息上傳模式，及時將社區(qū)社會組織的利益訴求上傳至政策制定者。

三、困境梳理：S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心培育過程中的現(xiàn)實梗阻

（一）認知困境：職能邊界不清

社區(qū)社會組織服務(wù)中心的首要困境在于職能邊界不清。一是社區(qū)社會組織服務(wù)中心與街道自治辦之間存在職能邊界的模糊。實際運行中，社區(qū)社會組織服務(wù)中心與街道自治辦的工作相互交織，并且許多工作人員本身就來自居民區(qū)或是職能部門的分化，導(dǎo)致社區(qū)社會組織服務(wù)中心更多地成為了街道自治辦的延伸，形成與政府部門之間的“上下級圖譜”。[7]二是社區(qū)社會組織服務(wù)中心為社區(qū)社會組織提供的服務(wù)邊界也存在模糊性。社區(qū)社會組織服務(wù)中心有義務(wù)向社區(qū)社會組織提供整合性的資源，但其初衷是提供一系列標準化服務(wù)，包括年檢、注冊變更、法務(wù)與財務(wù)等，而社區(qū)社會組織的現(xiàn)實需求往往是更多元的，他們通常期望社區(qū)社會組織服務(wù)中心能為其提供一站式服務(wù)，這就導(dǎo)致雙方對服務(wù)的邊界產(chǎn)生了模糊的認知。

（二）能力困境：功能發(fā)揮失靈

盡管社區(qū)社會組織服務(wù)中心在培育社區(qū)社會組織方面發(fā)揮了重要功能，但其并不完全具備可以推動社區(qū)社會組織持續(xù)發(fā)展的能力。一方面由于許多社區(qū)社會組織服務(wù)中心是綜合型的培育基地，其所培育與發(fā)展的社區(qū)社會組織分布于各個領(lǐng)域，所需要的資源與供給不一樣，而樞紐型社會組織并不具備覆蓋全部領(lǐng)域的功能，使入駐的社會組織結(jié)構(gòu)單一，即使樞紐型社會組織試圖將自身打造成聚集各方力量的資源型平臺，但也因異質(zhì)性資源的缺乏，無法搭建一個集多元功能于一體的公共服務(wù)樞紐平臺；另一方面社區(qū)社會組織服務(wù)中心的培育能力不足以支撐社區(qū)社會組織可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)社會組織服務(wù)中心很難為社區(qū)社會組織提供足夠的經(jīng)濟支持，這不僅使社區(qū)社會組織難以維持日常運營和項目開展，也往往很難真正嵌入到社區(qū)中，缺乏自主性與主導(dǎo)性。

（三）發(fā)展困境：組織建設(shè)不足

社區(qū)社會組織服務(wù)中心的自身發(fā)展能力相對薄弱。一是組織管理和架構(gòu)薄弱導(dǎo)致內(nèi)部管理不善。許多社區(qū)社會組織服務(wù)中心尚未形成完善的組織規(guī)章和項目執(zhí)行手冊，也未設(shè)置完整的內(nèi)部部門，即使已經(jīng)形成完整的理事會、監(jiān)事會和日常執(zhí)行機構(gòu)，但依然存在部門職能發(fā)揮受限的困境。二是人員流動率高且專業(yè)能力不足。社區(qū)社會組織服務(wù)中心的負責人員主要由社工和一些來自政府職能部門的人員組成。幾乎少有具備豐富經(jīng)驗和專業(yè)知識的員工，所以員工需要大量時間來適應(yīng)社區(qū)社會組織服務(wù)中心的文化、業(yè)務(wù)流程和專業(yè)要求。三是行業(yè)標準不一致。不同社區(qū)社會組織服務(wù)中心在執(zhí)行及評審項目的標準上并不一致，這使社區(qū)社會組織服務(wù)中心的工作透明度和問責制度受到影響，沒有共同的標準來衡量組織的績效。

四、原因分析：S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心困境背后的邏輯探究

（一）資源依賴與行政控制導(dǎo)致職能邊界不清

一方面社區(qū)社會組織服務(wù)中心自身造血能力弱，在資源獲取方面非常依賴政府。樞紐型社會組織的資金來源渠道有三種：一是來自政府；二是來自項目承接；三是來自社會力量。但在實際過程中，樞紐型社會組織與政府間的非制度性依賴較強，[8]資源幾乎全部來自于政府資助，而由于其承擔的職能均是孵化與培育等中間性工作，無法顯著觀察到其項目成效與社會效益，因此獲得社會資源的可能性非常之小。[9]在這種資金獲取渠道單一的狀態(tài)下，樞紐型社會組織的生存狀態(tài)幾乎完全取決于政府資金的撥付。另一方面政府也保持著對樞紐型社會組織的隱形行政控制，這種行政控制分為兩種形式：一種是行為上的行政干預(yù)，政府會在樞紐型社會組織的人才配置中調(diào)配體制內(nèi)的人員，并根據(jù)項目承接中的契約關(guān)系進行控制。另一種是思維上的行政習慣，樞紐型社會組織依靠三級聯(lián)動的體制，并依托于行政層級架構(gòu)。[10]在這樣的身份角色下，樞紐型社會組織并非是中間承上啟下的橋梁位置，而是一種親政府的狀態(tài)。正因如此，社區(qū)社會組織對這類的服務(wù)主體產(chǎn)生更全能的期待，認為樞紐型社會組織應(yīng)該為其提供各種支持。

（二）“結(jié)構(gòu)洞”填補角色缺位導(dǎo)致功能失靈

“結(jié)構(gòu)洞”是在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，當某些主體之間無直接關(guān)聯(lián)或關(guān)系間斷時，從網(wǎng)絡(luò)整體看好像結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)了洞穴。[11]對于基層政府來說，放權(quán)與吸納社會力量參與社區(qū)社會組織的培育已成為一種趨勢，這就要求樞紐型社會組織占據(jù)政府與社會組織關(guān)系之間的“結(jié)構(gòu)洞”位置。[12]然而，社區(qū)社會組織服務(wù)中心雖然承擔了“結(jié)構(gòu)洞”的責任，卻未被賦予相應(yīng)的權(quán)力與權(quán)威，導(dǎo)致這一中間層的作用相當有限。這種狀態(tài)可能產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是實際上政府仍然占據(jù)“結(jié)構(gòu)洞”的位置，造成錯位，一些社會資源更傾向于直接與政府取得緊密聯(lián)系，而非依賴于樞紐型社會組織的中介作用，導(dǎo)致整個中樞結(jié)構(gòu)被削弱。二是“結(jié)構(gòu)洞”沒有被任何主體有效占據(jù)，造成缺位，沒有強大中介的“結(jié)構(gòu)洞”意味著資源、信息和支持可能分散在各個方面，社區(qū)社會組織無法集中在一個連接點獲取有效的支持和協(xié)調(diào)。若是樞紐型社會組織長期“游離”于正式的社會治理網(wǎng)絡(luò)之外，尤其在重要社會資源的配置、秩序調(diào)適中無足輕重，則很難發(fā)揮治理主體的功能和作用。[13]

（三）制度缺位與信息壁壘導(dǎo)致組織建設(shè)不足

社區(qū)社會組織服務(wù)中心所面臨的制度保障缺位與外部信息壁壘是導(dǎo)致組織自身建設(shè)不足的本質(zhì)原因。一方面制度保障缺位包括監(jiān)管制度不健全、考核制度不完善和人員晉升制度不明確。在監(jiān)管制度方面，相關(guān)監(jiān)管主體之間尚未構(gòu)建出協(xié)同監(jiān)管機制，即使政策中規(guī)定的條例都涉及監(jiān)管領(lǐng)域，但都比較模糊，無法明確落到實處。在考核制度方面，社區(qū)社會組織服務(wù)中心之間缺乏有效競爭，無法形成有效的評估手段，作為為社區(qū)社會組織設(shè)立評估標準的樞紐型社會組織，自身卻缺失對職責權(quán)限的系統(tǒng)性評估與管理，難以形成優(yōu)勝劣汰的篩選機制與完善的退出機制。在人員晉升制度方面，目前社區(qū)社會組織服務(wù)中心的工作人員職業(yè)前景并不明確，缺乏規(guī)劃。另一方面外部信息壁壘指的是社區(qū)社會組織服務(wù)中心與同類組織或其他利益相關(guān)者之間缺乏有效的、順暢的信息溝通渠道。溝通渠道的閉塞可能導(dǎo)致社區(qū)社會組織服務(wù)中心缺乏資源獲取、合作、創(chuàng)新實踐的機會，進而影響其自身建設(shè)和服務(wù)治理。

五、總結(jié)與啟示

近年來，作為基層樞紐型社會組織的一種重要類型，社區(qū)社會組織服務(wù)中心逐漸成為基層社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中重要的參與主體。本研究通過考察S市H區(qū)社區(qū)社會組織服務(wù)中心的實踐經(jīng)驗，揭示出社區(qū)社會組織服務(wù)中心用其自身天然的橋梁優(yōu)勢，發(fā)揮專業(yè)培育能力與政府職能的補充功能，在不對“雙重管理體制”進行根本變革的前提下，是對社會組織的治理主體和治理方式改變的最佳辦法。然而，社區(qū)社會組織服務(wù)中心在培育過程中也可能因各種原因而出現(xiàn)困境梗阻，如認知困境、能力困境、發(fā)展困境等。基于此，要防范與矯治社區(qū)社會組織服務(wù)中心的這些潛在問題，必須要從問題背后的原因與邏輯出發(fā)進行分析與探討，以此推動樞紐型社會組織良性發(fā)展，推動構(gòu)建整合型社區(qū)社會組織培育體系，并最終實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新發(fā)展和社區(qū)社會組織的高質(zhì)量發(fā)展。