國土空間規(guī)劃體系下縣域詳細(xì)規(guī)劃編制新路徑探索與實(shí)踐
——以杭州市桐廬縣為例

羅瑩 顧子暉 藍(lán)祧彪 拱雨晴 付士磊 LUO Ying GU Zihui LAN Chaobiao GONG Yuqing FU Shilei

新時(shí)代國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，詳細(xì)規(guī)劃作為“全域統(tǒng)籌與共享共治”的重要載體，面臨著全域覆蓋難、實(shí)用性不足、剛性與彈性約束不協(xié)調(diào)等問題，以杭州市桐廬縣詳細(xì)規(guī)劃編制為切入點(diǎn)，通過“一張底圖”平臺(tái)構(gòu)建、厘清“3+X”底數(shù)、合理劃分規(guī)劃編制層級(jí)、規(guī)劃彈性與剛性管控結(jié)合等方式，增強(qiáng)縣域詳細(xì)規(guī)劃的全域性、傳導(dǎo)性、有效性、實(shí)用性，以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，為國土空間規(guī)劃體系下縣域詳細(xì)規(guī)劃的完善發(fā)展提供新思路。

國土空間；規(guī)劃體系；詳細(xì)規(guī)劃；規(guī)劃編制

0 引言

國土空間詳細(xì)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，在優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力等方面具有重大意義。隨著國土空間規(guī)劃體系日益完善，詳細(xì)規(guī)劃編制被提上重要議程，隨著杭州市推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃編制全覆蓋，桐廬縣共有15個(gè)詳細(xì)規(guī)劃單元啟動(dòng)編制，圍繞規(guī)劃編制過程中出現(xiàn)的全域覆蓋實(shí)現(xiàn)較為困難、規(guī)劃實(shí)用性不強(qiáng)以及詳細(xì)規(guī)劃剛性與彈性約束不明確等問題，深入探索詳細(xì)規(guī)劃編制新路徑，加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃在縣域規(guī)劃層級(jí)中的傳導(dǎo)與落實(shí)，強(qiáng)化“剛彈結(jié)合”，推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃全域全要素覆蓋。

1 桐廬縣詳細(xì)規(guī)劃編制難點(diǎn)

桐廬縣位于浙江省西北部，是浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)第二批試點(diǎn)地區(qū)之一，自2014年起陸續(xù)完成中心城區(qū)及鄉(xiāng)集鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制和全縣181個(gè)行政村村莊規(guī)劃編制，規(guī)劃有效指導(dǎo)項(xiàng)目落地，但針對(duì)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間存在管控手段、規(guī)劃目標(biāo)單一且內(nèi)容簡單等問題。村莊整治規(guī)劃主要圍繞村莊風(fēng)貌整治編制，鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村規(guī)劃主要圍繞鄉(xiāng)村旅游編制，傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃則偏重歷史文化元素保護(hù)。由于城鎮(zhèn)空間與鄉(xiāng)村空間在規(guī)劃方式上存在差異，運(yùn)用城市規(guī)劃理論及技術(shù)方法難以對(duì)非建設(shè)空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與管理，針對(duì)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的規(guī)劃不盡完善，難以實(shí)施和管理，規(guī)劃“實(shí)用性”不強(qiáng)。特別是以剛性為基礎(chǔ)的詳細(xì)規(guī)劃中，平衡“剛性”與“彈性”較為困難，把握過嚴(yán)會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃僵化滯后、應(yīng)變能力下降，把握過寬易引發(fā)自由裁量空間變大，損害規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

2 桐廬縣詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)踐

2.1 劃定詳細(xì)規(guī)劃編制單元

為加快構(gòu)建桐廬縣國土空間規(guī)劃體系，有效傳導(dǎo)上位國土空間規(guī)劃，桐廬縣探索構(gòu)建“1+2+3+X”規(guī)劃編制體系，按照詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋的推進(jìn)要求，統(tǒng)籌不同功能需求，針對(duì)原有規(guī)劃多規(guī)沖突、底圖不一、底數(shù)難清、覆蓋不全面、實(shí)用性不強(qiáng)等問題，提出編制實(shí)用性規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌全縣規(guī)劃實(shí)施，做到分區(qū)分類劃分單元，在統(tǒng)一地圖底數(shù)的基礎(chǔ)上做到詳細(xì)規(guī)劃全域全覆蓋，科學(xué)劃定全縣詳細(xì)規(guī)劃編制單元共30個(gè)，其中城鎮(zhèn)單元11個(gè)，鄉(xiāng)村單元19個(gè)（見圖1）。為落實(shí)規(guī)劃要求，做到實(shí)用性管控，應(yīng)加快詳細(xì)規(guī)劃編制進(jìn)度，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1 桐廬縣詳細(xì)規(guī)劃編制單元?jiǎng)澐?/p>

2.2 做好詳細(xì)規(guī)劃單元評(píng)估

2.2.1 城鎮(zhèn)單元評(píng)估

本次城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃單元共15個(gè)，需從傳導(dǎo)性、適應(yīng)性、實(shí)施性等多個(gè)角度綜合考慮，進(jìn)一步明確評(píng)估任務(wù)，具體要求如下：①強(qiáng)化總規(guī)落地落細(xì)，按照市縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)要求，對(duì)在編和擬編詳細(xì)規(guī)劃提出編制建議；②剖析規(guī)劃實(shí)施現(xiàn)存問題，提出優(yōu)化城鎮(zhèn)單元管理、加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管等建議。目前，桐廬縣城鎮(zhèn)單元詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)評(píng)估后存在難點(diǎn)如下：①城鎮(zhèn)單元詳細(xì)規(guī)劃分層編制存在技術(shù)難點(diǎn)，需進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)單元空間層級(jí)分類，針對(duì)不同城鎮(zhèn)功能和規(guī)模制定編制要求；②總體規(guī)劃對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)要求有待落實(shí)，存在剛性管控不足的風(fēng)險(xiǎn)，故需進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的具體傳導(dǎo)內(nèi)容和深度要求，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃編制方案，從而真正實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類規(guī)劃落地落細(xì)，同時(shí)為詳細(xì)規(guī)劃留有一定彈性；③詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)實(shí)施管理政策機(jī)制有待建立，可從優(yōu)化規(guī)劃修改分類管理、強(qiáng)化存量規(guī)劃政策工具、探索實(shí)施層面規(guī)劃編制等角度切入解決。

2.2.2 鄉(xiāng)村單元評(píng)估

桐廬縣開展村莊規(guī)劃“一評(píng)估兩覆蓋三提升”專項(xiàng)行動(dòng)，全面開展鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃評(píng)估，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃全覆蓋和鄉(xiāng)村數(shù)字空間治理全覆蓋，系統(tǒng)提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性、鄉(xiāng)村地區(qū)景觀風(fēng)貌和鄉(xiāng)村空間治理水平。鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃評(píng)估技術(shù)路線可概況為村莊規(guī)劃梳理、規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)價(jià)、詳規(guī)覆蓋分析及村規(guī)編制潛力評(píng)價(jià)等流程（見圖2）。通過上述流程得出鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃存在目標(biāo)單一、空間未全覆蓋、設(shè)計(jì)手法實(shí)用性不強(qiáng)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、信息化管控缺失等問題，以期在新一輪規(guī)劃編制中解決此類問題，保障規(guī)劃有效實(shí)施。

2 桐廬縣鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃評(píng)估技術(shù)路線

2.3 有序推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃編制

以2023年規(guī)劃編制“攻堅(jiān)年”為契機(jī)，加強(qiáng)“規(guī)劃編制主體、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、規(guī)劃管理部門”三方協(xié)作，通過建立工作聯(lián)系群，開展技術(shù)培訓(xùn)、座談、掛圖作戰(zhàn)及逐個(gè)督促等方式推進(jìn)桐廬縣“5+8”共13個(gè)單元的規(guī)劃編制。目前，桐君街道梅蓉村單元已完成編制，其他單元已完成專家及部門評(píng)審會(huì)，規(guī)劃草案正在公示中。

2.4 探索詳細(xì)規(guī)劃編制新路徑

2.4.1 統(tǒng)籌性：構(gòu)建“一張底圖”平臺(tái)，厘清“3+X”底圖底數(shù)

國土空間現(xiàn)狀“一張底圖”統(tǒng)一空間資源現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，保障國土空間開發(fā)和監(jiān)督等工作有效實(shí)施，具有承前啟后、承上啟下的作用。摸清各類資源的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門之間的事權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)沖突，是國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”編制及“一張藍(lán)圖”實(shí)施的重要基礎(chǔ)工作。桐廬縣為做好空間信息平臺(tái)建設(shè)，提高規(guī)劃編制成果質(zhì)量，提出精致空間“一張底圖”規(guī)劃編制協(xié)同應(yīng)用場景，該應(yīng)用場景上聯(lián)省域空間治理平臺(tái)，下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層管理平臺(tái)，形成“省-市-縣-鄉(xiāng)”四級(jí)貫通體系，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與、多源數(shù)據(jù)共享集成、多業(yè)務(wù)高效協(xié)同，助力規(guī)劃科學(xué)編制、項(xiàng)目精準(zhǔn)落地（見圖3）。

為進(jìn)一步落實(shí)“一張底圖”編規(guī)劃、“一個(gè)平臺(tái)”審規(guī)劃的要求，提高規(guī)劃編制質(zhì)量，提升審查審批效率，在現(xiàn)有市空間智治平臺(tái)建立以“三區(qū)三線”為主框架，紫線、黃線、藍(lán)線、綠線、橙線規(guī)劃控制線為支撐的規(guī)劃“一張圖”復(fù)合性審查底圖，數(shù)字賦能規(guī)劃編制，提高規(guī)劃編制質(zhì)效。以桐廬縣城南街道北單元為例，城南街道北單元“3+X”底線要素傳導(dǎo)主要涉及三線傳導(dǎo)和其他相關(guān)空間控制線傳導(dǎo)，圖中顯示該單元“三區(qū)三線”空間范圍，其他空間控制線主要為紫線、藍(lán)線，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)程度進(jìn)行分區(qū)，分為地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重點(diǎn)防治區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范區(qū)，對(duì)后續(xù)用地規(guī)劃布局、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化、合理化的監(jiān)管與實(shí)施（見圖4）。

4 城南街道北單元“3+X”底圖

2.4.2 傳導(dǎo)性：落實(shí)規(guī)劃傳導(dǎo)任務(wù)，合理劃分規(guī)劃編制層級(jí)

為有效傳導(dǎo)上位規(guī)劃要求，提高詳細(xì)規(guī)劃編制效率，本輪詳細(xì)規(guī)劃圍繞規(guī)劃核心問題與發(fā)展需求，與縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行有效的傳導(dǎo)與反饋，銜接專項(xiàng)規(guī)劃，完成上傳下導(dǎo)的任務(wù)，通過分層控制，將管控要求和指標(biāo)有序傳導(dǎo)。傳統(tǒng)控規(guī)體系難以應(yīng)對(duì)新形勢與新需求，需強(qiáng)化傳導(dǎo)并加強(qiáng)構(gòu)建新型管控體系。在詳細(xì)規(guī)劃編制中劃分“單元-街區(qū)-街坊-地塊”4個(gè)層面，每個(gè)層面的管控各有側(cè)重（見圖5）。

5 桐廬縣詳細(xì)規(guī)劃分級(jí)傳導(dǎo)

在單元層面，重點(diǎn)明確發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)空間剛性管控，合理配置空間資源；在街區(qū)層面，銜接行政區(qū)劃，統(tǒng)籌考慮內(nèi)在功能關(guān)聯(lián)性、土地使用兼容性和各類空間要素，并結(jié)合10～15min社區(qū)生活圈劃分街區(qū)，強(qiáng)化空間聯(lián)系，明確各街區(qū)發(fā)展重點(diǎn)；在街坊層面，在落實(shí)街區(qū)層面詳細(xì)規(guī)劃管控的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確街坊的規(guī)模容量，街坊劃分可結(jié)合5min社區(qū)生活圈，從土地整備、土地出讓、建設(shè)管理等方面進(jìn)行全方位管控，指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，保障項(xiàng)目快速落地；在地塊層面，創(chuàng)新原有劃定方法，采用“實(shí)位控制-虛位控制-點(diǎn)位控制-指標(biāo)控制”四位控制方法，在考慮用地控制強(qiáng)制性的同時(shí)為地塊位置變更留有余地。在點(diǎn)位控制時(shí)體現(xiàn)土地利用復(fù)合性，集約利用土地，提高土地利用彈性。指標(biāo)控制具體體現(xiàn)在地塊規(guī)?？刂?，可對(duì)其布局賦予靈活性，并通過下位規(guī)劃或規(guī)劃管理具體指標(biāo)落實(shí)確定位置，層層傳導(dǎo)以加強(qiáng)規(guī)劃有限性與落地性（見圖6）。

6 桐廬縣詳細(xì)規(guī)劃單元地塊用地控制方式

2.4.3 有效性：注重規(guī)劃有效實(shí)施，彈性管控與剛性管控相結(jié)合

桐廬縣本輪詳細(xì)規(guī)劃編制注重規(guī)劃的實(shí)施性，順應(yīng)城市發(fā)展階段變化，“剛彈結(jié)合”具體體現(xiàn)在以下方面。

1）剛性管控保障剛性內(nèi)容“有與無”的問題，需落實(shí)單元范圍內(nèi)國土空間控制線，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界生態(tài)保護(hù)紅線，永久基本農(nóng)田、村莊建設(shè)邊界，糧食安全控制線，災(zāi)害防治控制線，生態(tài)環(huán)境控制線，歷史文化保護(hù)線，重要基礎(chǔ)設(shè)施控制線等，并制定嚴(yán)格的剛性管制要求。

2）村莊建設(shè)邊界是村莊規(guī)劃中的剛性管控線，按照“避讓底線、引導(dǎo)集聚、單元統(tǒng)籌、預(yù)留彈性、界限清晰”原則，綜合考慮村莊分級(jí)分類與建設(shè)用地指標(biāo)安排，引導(dǎo)鄉(xiāng)村空間適度集聚，除上位規(guī)劃明確的產(chǎn)業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地及零星機(jī)動(dòng)指標(biāo)落地外，不得在村莊建設(shè)邊界外新增建設(shè)用地。而在彈性方面，應(yīng)把握好政府與市場的關(guān)系，對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、城市安全設(shè)施等涉及公共利益的空間管制出臺(tái)更細(xì)化的剛性要求，對(duì)于由市場配置的內(nèi)容，針對(duì)公益性用地、產(chǎn)業(yè)用地、其他經(jīng)營性用地通過預(yù)控總量和規(guī)則調(diào)節(jié)等方式預(yù)留彈性。

2.4.4 實(shí)用性：補(bǔ)齊鄉(xiāng)村短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)存在較多的特殊管控區(qū)域，其規(guī)劃管控要求和建設(shè)空間存在顯著差異。規(guī)劃主體缺乏對(duì)城鄉(xiāng)肌理的深度認(rèn)識(shí)，針對(duì)村莊原有的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、資源等方面缺乏深入研究,不注重對(duì)地方特色的深入挖掘，使得村莊規(guī)劃千篇一律，無法發(fā)揮實(shí)用性村莊規(guī)劃的特點(diǎn)。針對(duì)上述問題，桐廬縣鄉(xiāng)村單元詳細(xì)規(guī)劃編制綜合考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、歷史文化傳承和基層治理等要素融合，圍繞全要素加強(qiáng)對(duì)非建設(shè)空間的有效管控，實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持村民主體地位，采取自上而下、上下結(jié)合的方式，開門編制規(guī)劃，建立村莊規(guī)劃互動(dòng)機(jī)制，多途徑、多方式擴(kuò)大公眾參與度，發(fā)揮規(guī)劃實(shí)用性特點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3 結(jié)語

隨著國土空間規(guī)劃體系不斷完善，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃，其中縣級(jí)國土空間詳細(xì)規(guī)劃既是數(shù)量最多和治理事權(quán)最密切的層級(jí)單位，又是城鄉(xiāng)連接的紐帶。針對(duì)桐廬縣詳細(xì)規(guī)劃編制路徑進(jìn)行嘗試，以期在新時(shí)代背景下為國土空間體系優(yōu)化提供相關(guān)參考。未來應(yīng)著力于全流程管控，在規(guī)劃編制傳導(dǎo)、分區(qū)分類推進(jìn)等方面進(jìn)行細(xì)化完善，強(qiáng)調(diào)編制的差異性和針對(duì)性，推動(dòng)其逐級(jí)深化，實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。