農(nóng)村社會(huì)保障政策研究

□文/蘭春雨

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 在我國(guó)總體的社會(huì)保障中，農(nóng)村社會(huì)保障是其不可分割的一個(gè)重要內(nèi)容，構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展、建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色新農(nóng)村的重要基礎(chǔ)，是建設(shè)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村共同協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵措施，因此對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障政策執(zhí)行研究有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文基于史密斯政策執(zhí)行模型，采用文獻(xiàn)分析、定性分析等方法，對(duì)影響政策執(zhí)行的因素展開(kāi)分析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)措施，以解決農(nóng)村社會(huì)保障政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。

一、緒論

（一）研究背景。近年來(lái)，隨著促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的政策不斷出臺(tái)和實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)與健全已成為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的客觀要求，農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建與完善是構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告提出，要堅(jiān)持在健康發(fā)展中保障、改善民生，鼓勵(lì)共同奮斗創(chuàng)造美好生活，滿足人民對(duì)更高質(zhì)量生活的追求。社會(huì)保障制度是保障人民生命安全的“減震器”，是社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，我國(guó)農(nóng)村人口在全國(guó)人口總量中占比較大，做好農(nóng)村社會(huì)保障政策執(zhí)行工作，是推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)、提高人民群眾生活、建設(shè)新時(shí)代社會(huì)主義農(nóng)村的重要基礎(chǔ)。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題更是作為全黨工作的重中之重，改革完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要環(huán)節(jié)。目前，農(nóng)村社會(huì)保障政策在不斷地完善，但由于各方面因素影響，社會(huì)保障政策在執(zhí)行時(shí)仍存在問(wèn)題。鑒于此，本文以史密斯政策執(zhí)行模型為基礎(chǔ)，分析社會(huì)保障政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并對(duì)影響農(nóng)村社會(huì)保障制度執(zhí)行的因素進(jìn)行分析，為更好地落實(shí)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障政策、增進(jìn)民生福利、改善人民生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)提供切實(shí)可行的意見(jiàn)。

（二）史密斯政策執(zhí)行模型。史密斯政策執(zhí)行模型是由托馬斯·史密斯提出的政策執(zhí)行過(guò)程模型，史密斯認(rèn)為影響政策執(zhí)行有四方面因素：（1）理想化政策，如政策的形式、范圍、類型；（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政策的實(shí)施會(huì)涉及多個(gè)層次的組織；（3）目標(biāo)群體，如目標(biāo)團(tuán)體的價(jià)值偏好，對(duì)政策的接受程度；（4）政策環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律等因素。這些因素均會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響，使政策執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生偏差。

利用史密斯政策執(zhí)行模型來(lái)研究農(nóng)村社會(huì)保障政策的執(zhí)行情況，主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：（1）從政策自身來(lái)看，理想化政策要求農(nóng)村社會(huì)保障政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)上具備合理性、合法性和可行性三點(diǎn)特性。（2）從執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是相關(guān)的政府部門(mén)，如人力資源與社會(huì)保障局、民政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等相關(guān)機(jī)構(gòu)。政府機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合程度、政策執(zhí)行人員對(duì)政策的理解程度、落實(shí)方法和監(jiān)管力度都會(huì)影響到政策的執(zhí)行效果。（3）在目標(biāo)群體方面，農(nóng)村社會(huì)保障政策的目標(biāo)群體是所有的農(nóng)村居民，社會(huì)保障政策的執(zhí)行需要充分考慮目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)可程度和積極參與程度，政策設(shè)計(jì)需要結(jié)合農(nóng)村居民的知識(shí)水平、價(jià)值偏好、思想觀念等，進(jìn)而提高政策認(rèn)可度。（4）社會(huì)保障政策的環(huán)境因素，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、人口等環(huán)境因素都會(huì)影響到社會(huì)保障政策的執(zhí)行。

二、農(nóng)村社會(huì)保障政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）政策自身制定不合理。社會(huì)保障政策的制定受到多方面因素的影響，不同地區(qū)的社會(huì)保障政策也有所不同，當(dāng)前社會(huì)保障政策存在著城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差異，導(dǎo)致了不同地區(qū)的居民享受不同的政策待遇。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)二元分化現(xiàn)象，我國(guó)社會(huì)保障的財(cái)政資金分配也存在明顯的地區(qū)差異，資源主要集中于城市，重視城市、忽視農(nóng)村的財(cái)政政策使得農(nóng)村社會(huì)保障缺乏財(cái)力支持，造成農(nóng)村社會(huì)保障涵蓋范圍窄、保障標(biāo)準(zhǔn)低、發(fā)展不均衡等問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民基本需要的保障。此外，由于各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，使得我國(guó)社會(huì)保障的待遇也呈現(xiàn)出不均衡的狀況。一方面我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村社會(huì)保障體系不完整，社會(huì)保障項(xiàng)目層次較低，對(duì)社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等基礎(chǔ)的社會(huì)保障項(xiàng)目需求較高，而在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等項(xiàng)目上許多地區(qū)沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，使得農(nóng)村居民難以享受更高層次的社會(huì)保障。同時(shí)，由于農(nóng)村社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，無(wú)法形成一個(gè)完整的配套體系，無(wú)法從根本上改善農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題。另一方面在我國(guó)西部貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的低下制約了農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)與發(fā)展，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，難以享受到和東部地區(qū)居民一樣的保障，保障項(xiàng)目和保障力度上存在不同。如，在西藏自治區(qū)，受多方面因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)慢于我國(guó)東部地區(qū)，社會(huì)保障制度的不合理導(dǎo)致人們難以享受和東部地區(qū)相同的保障。

（二）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)效率較低。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展相對(duì)較晚，尚未建立起行之有效的管理制度，農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)制存在一定的缺陷，執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊、職能部門(mén)不協(xié)調(diào)、缺乏信息共享等問(wèn)題造成政策執(zhí)行效率低下。由于農(nóng)村地區(qū)的資源不足，對(duì)相關(guān)工作人員的素質(zhì)培養(yǎng)與城市存在一定差距，使得政策執(zhí)行人員的能力欠缺，影響政策的執(zhí)行。目前，農(nóng)村社會(huì)保障不同的項(xiàng)目是由多個(gè)不同的部門(mén)分別管理的，由社會(huì)保障部門(mén)、民生部門(mén)、教育、衛(wèi)生等各個(gè)部門(mén)按照各自職能分別管理，出現(xiàn)同一保障項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)需要多個(gè)政策和多個(gè)部門(mén)的共同配合，造成政策管理和運(yùn)行的碎片化，使得社會(huì)保障日常工作缺乏有效管理，工作效率低。同時(shí)，由于各保障單位的責(zé)任主體存在差異，各個(gè)單位之間缺乏有效的溝通交流和信息共享，造成社會(huì)保障項(xiàng)目間的重復(fù)，引起矛盾，損害保障的公平性，難以將政策落實(shí)到位，切實(shí)解決居民的保障需求。如何提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)是農(nóng)村社會(huì)保障政策高效執(zhí)行的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前提。

（三）目標(biāo)群體意識(shí)淡薄。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，受到多方面因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)民參加社會(huì)保障的意愿存在著很大的差別。目前，在農(nóng)村養(yǎng)老保障的傳統(tǒng)形式仍然存在，農(nóng)村居民缺少了解掌握社會(huì)保障制度的政策的途徑，參與社會(huì)保障的意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)民在養(yǎng)老問(wèn)題上仍保持著傳統(tǒng)的觀念，加上社會(huì)保障政策的不完善，保障水平偏低，導(dǎo)致農(nóng)民參保意愿不高，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障政策的執(zhí)行。另外，目前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障主要以個(gè)人繳費(fèi)為主，但農(nóng)村農(nóng)民的收入相對(duì)較低，隨著繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的增加，農(nóng)民參加社會(huì)保障的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)也隨之加重，導(dǎo)致農(nóng)民的參保積極性下降，公眾參與度不高，使得社會(huì)保障政策難以落實(shí)。

（四）缺乏良好的政策環(huán)境。社會(huì)保障政策的執(zhí)行受到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境、法律等多種因素影響，由于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展相對(duì)落后，在一定程度上存在著缺乏良好社會(huì)氛圍、資金支持不到位、法律法規(guī)滯后、資金使用不規(guī)范等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障政策的執(zhí)行產(chǎn)生了一定影響。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障政策推行比較困難，與其所處的社會(huì)環(huán)境有著很大聯(lián)系，當(dāng)前大部分的農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有形成社會(huì)保障、互助共濟(jì)的保障觀念，社會(huì)氛圍不足，阻礙了政策的執(zhí)行。另外，存在地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的重視不夠，缺少相應(yīng)的政策傾斜，在資金管理上也存在不規(guī)范問(wèn)題，沒(méi)有足夠的法律法規(guī)保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使得公眾對(duì)社會(huì)保障政策也缺少重視。

三、幾點(diǎn)建議

（一）完善政策內(nèi)容。為了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障政策的執(zhí)行，相關(guān)部門(mén)應(yīng)優(yōu)化完善政策內(nèi)容體系，提高政策的可行性。在制定政策時(shí)應(yīng)充分考慮到政策自身的合理性，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，同時(shí)充分考慮到影響政策執(zhí)行的因素。在農(nóng)村社會(huì)保障政策上，合理配置財(cái)政資金，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)一定的政策支持，逐步提高農(nóng)村最低生活保障的待遇，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障范圍，讓更多的農(nóng)村困難群體享受到低保待遇，逐漸縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距。農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展需要政府的積極參與和財(cái)政資金的支持，財(cái)政資金的投入直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)保障體系的穩(wěn)定運(yùn)行，是制約社會(huì)保障發(fā)展水平的重要因素。國(guó)家和政府要合理地調(diào)整財(cái)政支出比例，適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，有針對(duì)性地把社會(huì)保障資源輸送到農(nóng)村地區(qū)，增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的投入，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投入機(jī)制。地方政府要建立符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政承受能力的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以確保本地區(qū)的貧困人口能夠獲得更全面的保障、享受更多的社會(huì)福利。

（二）加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的整體素質(zhì)直接影響到政策執(zhí)行的效果。一方面應(yīng)提高政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力，定期組織對(duì)政策執(zhí)行人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)政策精神的理解和把握，正確地貫徹實(shí)施政策內(nèi)容，增強(qiáng)執(zhí)行人員為人民服務(wù)的意識(shí)，將群眾利益放在首位，有利于政策的推進(jìn)；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，對(duì)社會(huì)保障各部門(mén)之間的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重新的梳理和界定，克服分散、混亂的職能體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障子系統(tǒng)之間的有效銜接，做到各部門(mén)職責(zé)明確、信息共享、協(xié)調(diào)運(yùn)行。

（三）加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。健全農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，提升制度的公平性，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村社會(huì)救助。第一，健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，優(yōu)化籌資機(jī)制，提高農(nóng)村居民的養(yǎng)老金水平，同時(shí)鼓勵(lì)推出多層次的商業(yè)保險(xiǎn)，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用。第二，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，完善醫(yī)療保險(xiǎn)的支付體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保的報(bào)銷比例，加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)以及醫(yī)療救助之間的有效銜接，提高農(nóng)村醫(yī)療保障的治理能力，加快建立多層次的醫(yī)療保障體系。第三，充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)保障制度的兜底功能，加強(qiáng)社會(huì)救助建設(shè)，完善農(nóng)村社會(huì)救助制度與政策之間的銜接，鼓勵(lì)社會(huì)力量共同參與，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)救助體系。

（四）增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)可。農(nóng)民是社會(huì)保障政策的主要目標(biāo)群體，其參與社會(huì)保障積極性的高低直接影響到社會(huì)保障政策執(zhí)行的困難程度。各公共部門(mén)應(yīng)重視對(duì)農(nóng)村社會(huì)相關(guān)保障政策的宣傳，讓更多的農(nóng)民了解社會(huì)保障的相關(guān)政策內(nèi)容、政策標(biāo)準(zhǔn)、惠民意義，改變傳統(tǒng)的家庭保障觀念，積極參與到社會(huì)保障活動(dòng)中?？梢酝ㄟ^(guò)開(kāi)展講座、網(wǎng)絡(luò)宣傳、報(bào)紙等多種方式開(kāi)展社會(huì)保障政策的講解，社區(qū)工作者可以通過(guò)舉辦知識(shí)競(jìng)賽、上門(mén)走訪、講解等形式進(jìn)行宣傳，使農(nóng)民認(rèn)同社會(huì)保障是切實(shí)保障人民生活、增加人民福利的惠及全民的政策。

（五）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境。政府應(yīng)充分利用現(xiàn)有資源，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障政策的支持力度，完善規(guī)章制度，努力營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，提高公眾對(duì)相關(guān)政策的認(rèn)同。政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，一是強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)管，設(shè)立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障政策的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，確保權(quán)力的正確使用；二是強(qiáng)化各部門(mén)之間的監(jiān)督，各部門(mén)之間相互督促，提高工作效率；三是發(fā)展社會(huì)層面的監(jiān)督，引導(dǎo)全社會(huì)的積極參與，監(jiān)督公共部門(mén)規(guī)范行使其權(quán)力，通過(guò)新聞媒體、公眾輿論等方式，鼓勵(lì)群眾參與監(jiān)督，增強(qiáng)人們的參與感，讓權(quán)力在陽(yáng)光下行使。