基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理淺議

□文/韓麗娟

（江蘇里下河地區(qū)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所 江蘇·揚州）

［提要］ 在預(yù)算改革背景下，基層事業(yè)單位要以全面預(yù)算管理為導(dǎo)向，合理調(diào)配資金，在保證資金使用效率的同時提高單位內(nèi)部管理水平，實現(xiàn)有序發(fā)展。基于此，本文首先闡述基層事業(yè)單位加強全面預(yù)算管理的價值及意義；其次分析目前基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題；最后提出相對應(yīng)的改進建議。

十九大報告提出預(yù)算改革的目標(biāo)和核心內(nèi)容：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》也提出了規(guī)范預(yù)算支出管理、嚴(yán)格預(yù)算編制管理、強化預(yù)算執(zhí)行和績效管理、增強預(yù)算約束力等要求。在此背景下，基層事業(yè)單位如何進行全員參與、全面覆蓋、全過程管理的預(yù)算顯得尤為重要。

一、基層事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的意義

（一）有利于提高基層事業(yè)單位資金使用效率。在全面預(yù)算管理工作進行預(yù)算謀劃時，基層事業(yè)單位各部門要合理地規(guī)劃在未來一年可能發(fā)生的收入和支出。管理部門進行匯總審核匯報，由單位領(lǐng)導(dǎo)層集體討論下一年的規(guī)劃，并結(jié)合現(xiàn)有的單位實際進行資源的合理分配，以共同的管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以更有效的方式發(fā)揮單位資金的使用效率。

（二）有利于提高基層單位內(nèi)部管理水平。全面預(yù)算編制填報時需同時上報單位各部門的預(yù)算績效目標(biāo)，各部門要對照這些績效指標(biāo)完成相應(yīng)的年度目標(biāo)，對各部門的人員相關(guān)行為產(chǎn)生一定的管理和監(jiān)督作用，進而改善單位的內(nèi)部治理環(huán)境。同時，借助于信息化的手段，相關(guān)全面預(yù)算管理信息共享共用，優(yōu)化資源配置，節(jié)約單位管理成本，提高單位的運轉(zhuǎn)效率。

（三）有利于基層單位績效目標(biāo)的實現(xiàn)。全面預(yù)算管理以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，是現(xiàn)代管理手段之一。在管理層進行資源分配時，總體預(yù)算可以作為管理層做出決策的一個重要依據(jù)，幫助管理層對單位的總體發(fā)展規(guī)劃做出合理的預(yù)判。各部門可以對照本部門全面預(yù)算績效考核目標(biāo)，制定與這些目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的人員考核與激勵指標(biāo)，調(diào)動人才的主動性、積極性，確保績效目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

二、基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

事業(yè)單位由于自身性質(zhì)的原因，資金來源復(fù)雜多樣。當(dāng)前，不少基層事業(yè)單位不僅有通過國庫下達的財政性收入，包括事業(yè)經(jīng)費和部分重點項目經(jīng)費，還有通過自己實力爭取的競爭性項目經(jīng)費以及成果轉(zhuǎn)化取得技術(shù)轉(zhuǎn)讓技術(shù)服務(wù)收入等。支出上，事業(yè)單位除了必要人員費用和運行保障費用之外，還有科研項目支出等。由于經(jīng)費來源多樣，項目支出有著不同的經(jīng)費管理辦法，從預(yù)算的編制到執(zhí)行都較為復(fù)雜。除了客觀上的一些原因之外，比如競爭性項目收入以及成果轉(zhuǎn)化收入很難準(zhǔn)確預(yù)估、專業(yè)人才缺乏等方面的原因，主觀上全面預(yù)算管理意識不高，使得全面預(yù)算管理有一定困難。

（一）全面預(yù)算管理意識淡薄。目前大部分基層事業(yè)單位對全面預(yù)算管理認識不足，意識淡薄。從管理層到基層員工，都片面地認為全面預(yù)算管理工作跟自己無關(guān)，只要財務(wù)人員參加就可以了。對全面預(yù)算管理的概念理解不深，預(yù)算編制敷衍了事，預(yù)算執(zhí)行流于形式。大部分基層事業(yè)單位的管理層仍然認為全面預(yù)算管理工作就是財務(wù)人員進行預(yù)算編制的工作，沒有專門成立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)機制，缺乏制定相應(yīng)的制度約束。有的即使有領(lǐng)導(dǎo)機制，也形同虛設(shè)。甚至有些基層事業(yè)單位由于人員編制緊張，從預(yù)算編制到最后執(zhí)行管理都是財務(wù)人員一手辦。單位職工對預(yù)算工作沒有正確的認識，更沒有參與。財務(wù)人員受制于本專業(yè)的限制，業(yè)財融合度不高，加上沒有領(lǐng)導(dǎo)層的統(tǒng)籌把控，預(yù)算編制脫離實際，后期無法執(zhí)行，預(yù)算目標(biāo)無法達成。

（二）全面預(yù)算編制質(zhì)量不高。目前部分基礎(chǔ)事業(yè)單位預(yù)算的編制都是由財務(wù)部門根據(jù)以往年度的收支情況，獨立完成編制工作。有部分單位也由各部門先報送相關(guān)數(shù)據(jù)，財務(wù)部門再進行簡單的匯總編制。編制缺乏對一些科研項目可行性和必要性進行調(diào)研論證，以盡量多爭取點資金的心態(tài)編制預(yù)算，又或是由于財務(wù)人員謹慎保守，填報相關(guān)項目預(yù)算資金過少。對于一些競爭性項目偏多的單位，科研項目經(jīng)費的預(yù)算，更是要進行可行性的論證，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。若預(yù)算編制工作只是簡單地編制或是匯總各部門報送的數(shù)據(jù)，沒有結(jié)合單位實際情況統(tǒng)籌規(guī)劃，就會使編制的預(yù)算缺乏實際可執(zhí)行性。

（三）全面預(yù)算執(zhí)行不到位。全面預(yù)算管理的概念是需要從預(yù)算謀劃、編制、分解、執(zhí)行、監(jiān)督、考核建立的一套完善的體系做支撐，確保全過程全員參與并實施到位。但目前大部分基層事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門人員參與極少，整個過程大部分都是財務(wù)人員在操作，財務(wù)人員不懂具體的業(yè)務(wù)工作，很難將預(yù)算進行細分解。有時候即使有預(yù)算分解，也基本上按照以往的經(jīng)驗，并沒有統(tǒng)籌考慮。具體任務(wù)的細分不到位，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任難以落實。

沒有建立預(yù)算監(jiān)督機制，財務(wù)人員單獨編制的預(yù)算，業(yè)務(wù)人員難以執(zhí)行。不少基層事業(yè)單位的業(yè)務(wù)人員不能按照預(yù)算編制執(zhí)行，超預(yù)算支出或隨意調(diào)整預(yù)算的行為屢見不鮮。沒有建立預(yù)算后期考核體制，就沒有相應(yīng)的激勵機制來調(diào)動大家的積極性，進而影響預(yù)算管理的實施效果。

（四）全面預(yù)算管理專業(yè)人才缺乏?；鶎邮聵I(yè)單位由于受編制數(shù)的限制，在引進人才時首先考慮業(yè)務(wù)部門的人員，管理方面的人才嚴(yán)重缺乏。部分單位管理層存在重業(yè)務(wù)輕管理的現(xiàn)象，財務(wù)人員的工作缺乏專業(yè)人才的培訓(xùn)和指導(dǎo)，業(yè)務(wù)水平得不到提升，工作效率低。甚至有的基層事業(yè)單位受部門設(shè)置限制，沒有專門的財務(wù)部門，更談不上專業(yè)的預(yù)算管理人員，有的單位即使有專門的財務(wù)部門，人員數(shù)量也有限，每個財務(wù)人員的工作量大，沒有專門針對全面預(yù)算管理工作的人員。再加上基層事業(yè)單位的薪資待遇以及辦公條件環(huán)境等因素受限，這些基層單位難以引進懂得財務(wù)管理以及信息化管理等方面知識的綜合型人才。

三、基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理優(yōu)化策略

單位的日常管理離不開全面預(yù)算管理，且全面預(yù)算管理應(yīng)該貫穿其整個過程中?；鶎邮聵I(yè)單位要科學(xué)系統(tǒng)地實現(xiàn)全面預(yù)算管理。首先，要提高全員對全面預(yù)算管理的認識，明確其相應(yīng)的組織機構(gòu)及職責(zé)；其次，要制定相應(yīng)的預(yù)算管理制度，根據(jù)相應(yīng)的制度流程，完成預(yù)算的編制與分解下達工作；再次，強化預(yù)算執(zhí)行的控制，對于確有需要調(diào)整的事項需按照程序履行審批手續(xù)后再調(diào)整；最后，加強全面預(yù)算管理的人才隊伍建設(shè)，提高預(yù)算管理工作的效率。

（一）提高全面預(yù)算管理的認識。全面預(yù)算管理工作是整個單位全員參與全過程的工作。從單位的領(lǐng)導(dǎo)層到各部門所有人員都應(yīng)該強化預(yù)算管理的意識，改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念。

基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)首先要提高對全面預(yù)算管理工作的認識，積極參與并主要協(xié)調(diào)全面預(yù)算管理工作。財務(wù)人員應(yīng)及時并多次對業(yè)務(wù)人員進行預(yù)算相關(guān)制度和政策的宣傳和專題性培訓(xùn)，灌輸全面預(yù)算管理的理念。單位的管理層應(yīng)鼓勵單位的財務(wù)人員定期參加培訓(xùn)，及時更新相關(guān)政策信息，強化專業(yè)性人才的培養(yǎng)。同時，財務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)后，應(yīng)總結(jié)思考，并對單位的其他人員進行及時宣傳講解。

全面預(yù)算管理過程包括立項、論證、實施，資金管理、績效評價，每個環(huán)節(jié)都需要全部門全員參與，由領(lǐng)導(dǎo)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排，形成管理合力。加強溝通，減少摩擦和矛盾，制訂詳細的預(yù)算方案，為基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理順利實施提供保障。

（二）明確預(yù)算管理機構(gòu)職責(zé)?；鶎邮聵I(yè)單位實施全面預(yù)算管理，需要明確全面預(yù)算管理組織機構(gòu)以及各個機構(gòu)相應(yīng)的職責(zé)?；鶎邮聵I(yè)單位按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，結(jié)合目前的實際情況，建立預(yù)算管理組織框架。首先，形成以預(yù)算管理小組為全面預(yù)算管理的最高領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，明確單位主要負責(zé)人為組長，由領(lǐng)導(dǎo)班子成員組成。具體負責(zé)預(yù)算收支總目標(biāo)以及預(yù)算編制草案的審批，對預(yù)算重大事項的調(diào)整進行決策，審核預(yù)算考核機制以及預(yù)算績效評價機制等工作。該決策機構(gòu)要進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保預(yù)算體系的整體運轉(zhuǎn)。其次，各個中間管理層，由單位財務(wù)部門負責(zé)人以及各部門負責(zé)人組成，具體負責(zé)單位總預(yù)算目標(biāo)的分解、預(yù)算方案設(shè)計、預(yù)算編制的步驟以及程序的制定，向預(yù)算管理小組定期匯報管理工作情況，協(xié)調(diào)監(jiān)督各部門的預(yù)算執(zhí)行活動，對偏離預(yù)算目標(biāo)的活動及時糾正。中層管理層是決策層和基層預(yù)算執(zhí)行操作層的橋梁，起承上啟下的作用。最后，基層執(zhí)行操作層由各部門的職工組成。具體按照制度以及流程完成各個環(huán)節(jié)的任務(wù)和目標(biāo)。如完成本部門的預(yù)算編制、按照年初預(yù)算的分解執(zhí)行預(yù)算目標(biāo)任務(wù)、對確需進行預(yù)算調(diào)整的項目及時提出預(yù)算調(diào)整請求、定期或不定期地匯報預(yù)算執(zhí)行情況等。

（三）制定全面預(yù)算管理制度。推行全面預(yù)算管理不僅需要嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定，基層事業(yè)單位還要制定本單位可操作執(zhí)行的制度。很多基層事業(yè)單位在全面預(yù)算管理實施過程中沒有制度保障。全面預(yù)算管理制度的制定需要基層單位領(lǐng)導(dǎo)帶頭開展，建立全面預(yù)算管理的組織，由這個組織進行相應(yīng)的統(tǒng)籌安排。

預(yù)算編制是執(zhí)行預(yù)算的基礎(chǔ)，而預(yù)算監(jiān)督則是執(zhí)行預(yù)算的保障，二者缺一不可。預(yù)算編制要有相應(yīng)的管理制度，如編制的范圍、編制的方法以及編制的工作流程等，在管理辦法中要明確。預(yù)算的執(zhí)行首先要規(guī)定各個部門的權(quán)責(zé)，監(jiān)督考核部門按照各部門權(quán)責(zé)制度做好監(jiān)督考核工作，杜絕貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。明確預(yù)算考核相關(guān)的量化性考核指標(biāo)，細分到每個部門、每位職工，以便在年底績效考核時對相應(yīng)的部門和職工進行獎懲，進而激勵每位職工積極參與全面預(yù)算管理工作。

（四）強化全面預(yù)算執(zhí)行的控制。基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行之前應(yīng)該首先進行預(yù)算指標(biāo)的分解，分解到單位內(nèi)部各個部門、各個崗位以及流程的各個環(huán)節(jié)。預(yù)算的執(zhí)行要根據(jù)預(yù)算分解情況進行。單位的預(yù)算執(zhí)行應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進行，無預(yù)算拒絕列支，超預(yù)算或者預(yù)算外的資金支出，必須先嚴(yán)格審核其必要性以及與單位預(yù)算目標(biāo)的相關(guān)性。單位應(yīng)對全面預(yù)算實施動態(tài)的管理，結(jié)合現(xiàn)階段信息化手段，對于預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)生的偏離情況及時反饋跟蹤查明原因，并整改和修正，保證預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。財務(wù)人員應(yīng)對單位所有預(yù)算執(zhí)行定期進行分析，對于執(zhí)行進度不合理的以及預(yù)算執(zhí)行有偏離的，要召開相應(yīng)的座談會，共同分析其原因，業(yè)務(wù)人員要針對這些問題及時采取有效的處理措施，避免年底突擊花錢的現(xiàn)象。對于預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的如資金支付不規(guī)范、采購過程不規(guī)范的，財務(wù)人員要及時提醒改進，加強相關(guān)過程的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強化監(jiān)督管理，以提高資金的使用效率。基層事業(yè)單位的預(yù)算方案一經(jīng)確定，原則上不得隨意調(diào)整。但是，在執(zhí)行過程中因一些不可抗逆等原因造成的需要調(diào)整預(yù)算的，相關(guān)部門需要嚴(yán)格按照相關(guān)審批流程進行重新申報審批，審批后再對預(yù)算做出及時的調(diào)整。嚴(yán)禁未經(jīng)審批隨意調(diào)整預(yù)算。

（五）加強全面預(yù)算管理人才隊伍建設(shè)。專業(yè)人才是全面預(yù)算管理工作的重要保障，有條件的基層事業(yè)單位需要通過相應(yīng)的激勵政策積極吸引財務(wù)管理方面綜合素質(zhì)高的人才，組建素質(zhì)過硬的全能性人才隊伍。對于部分基層事業(yè)單位來說，受各方面條件限制的情況下可以考慮對單位現(xiàn)有人員進行培訓(xùn)，例如選取現(xiàn)有本身具備一定財務(wù)知識的財務(wù)人員，可以單獨對其進行相關(guān)預(yù)算管理方面的培養(yǎng)，這些財務(wù)人員將培訓(xùn)的知識消化吸收后，還要做好宣傳講解工作。人才的引進培養(yǎng)之后，基層事業(yè)單位還要面臨留住人才難的困境。因此，基層事業(yè)單位需建立一套完善的人才培養(yǎng)管理體系。

人才隊伍的建設(shè)離不開培訓(xùn)，在預(yù)算編制之前，可以先對全員開展相應(yīng)的培訓(xùn)工作，以便加深對預(yù)算管理工作的理解，統(tǒng)籌謀劃各個部門的預(yù)算。培訓(xùn)的方式可以多樣化、多形式的，如內(nèi)部培訓(xùn)、外部培訓(xùn)，定期培訓(xùn)、不定期培訓(xùn)，集體培訓(xùn)、個別培訓(xùn)等。因預(yù)算管理需要大量的數(shù)據(jù)支持，為方便員工溝通交流，有條件的基層事業(yè)單位還應(yīng)加強數(shù)據(jù)化信息管理人才隊伍建設(shè)，以對整個單位的預(yù)算信息進行統(tǒng)籌管理，提高全面預(yù)算管理工作的效率。

（六）加強全面預(yù)算管理信息化系統(tǒng)的構(gòu)建。在財政部發(fā)布的《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》背景下，基層事業(yè)單位要積極探索全面預(yù)算管理信息化構(gòu)建的途徑?；鶎邮聵I(yè)單位首先要對財政部門相關(guān)的技術(shù)類、業(yè)務(wù)類的規(guī)范以及相關(guān)要求進行深入的分析學(xué)習(xí)。在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位內(nèi)部控制管理制度，梳理出本單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程，為后續(xù)的信息化建設(shè)流程設(shè)計打下堅實的基礎(chǔ)。同時，可以聘請有資質(zhì)的第三方信息化軟件開發(fā)公司，在單位內(nèi)部進行信息系統(tǒng)環(huán)境構(gòu)建以及對相關(guān)人員進行操作培訓(xùn)。將單位內(nèi)部的制度以及業(yè)務(wù)流程嵌入信息化管理系統(tǒng)內(nèi)，不斷強化對預(yù)算管理工作的規(guī)范實施，實現(xiàn)以技術(shù)控制業(yè)務(wù)。最后還要加強信息化的安全防護，為確保單位信息化系統(tǒng)的平穩(wěn)運行和數(shù)據(jù)安全，需加強日常的網(wǎng)絡(luò)安全防護工作?？梢猿闪⒕W(wǎng)絡(luò)安全管理小組，并制定網(wǎng)絡(luò)安全管理規(guī)章制度以及相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程，日常的安全管理有組織管理，有責(zé)任到人，使得網(wǎng)絡(luò)安全管理高效有序。與第三方開發(fā)公司商討，制定適合本單位個性化的安全防火墻、入侵檢測系統(tǒng)、漏洞掃描等技術(shù)手段，對網(wǎng)絡(luò)進行實時監(jiān)控與維護。同時，加強用戶權(quán)限管理，單位操作人員嚴(yán)格保管自己的用戶名和密碼，設(shè)置分層次的用戶權(quán)限以及審批程序，并嚴(yán)格控制用戶訪問權(quán)限，避免非法操作和信息泄露，確保相關(guān)信息安全。

全面預(yù)算管理信息化系統(tǒng)的構(gòu)建，需要全面預(yù)算管理制度作為支撐，突出重點工作的保障需求，控制資產(chǎn)合理化配置，從而提高單位各項資金的使用效益。另外，要提高全面預(yù)算管理工作，可以利用預(yù)算信息化技術(shù)手段重點把握全面預(yù)算管理的薄弱部分，找出問題原因所在。在此基礎(chǔ)上，建立單位內(nèi)部各部門聯(lián)動機制，在各部門之間及時協(xié)調(diào)溝通，定期召開相應(yīng)的會議，階段性總結(jié)全面預(yù)算管理工作，對當(dāng)前預(yù)算管理信息化中發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)的以及業(yè)務(wù)的難以解決的問題，應(yīng)集思廣益，共商解決之策，以高效地優(yōu)化全面預(yù)算管理工作。