林草單位內(nèi)部控制存在的問題及對策分析

雷麗媛

酒泉市林果服務中心 甘肅 酒泉

一、引言

林草領(lǐng)域是建設生態(tài)文明和美麗中國的重要陣地。林草單位是生態(tài)環(huán)境建設中的重要發(fā)起者、推動者和實施者，對加快我國林草建設、生態(tài)環(huán)境建設乃至確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。但從目前運行管理情況來看，部分林草單位內(nèi)部控制工作存在一些問題，比如頂層設計不足、制度失靈、考核體制僵化、內(nèi)部控制氛圍不夠濃厚等。因此，有必要通過有效的內(nèi)部控制手段對林草單位進行流程再造，規(guī)范林草單位各項管理工作，確保林草單位的正常運轉(zhuǎn)和持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

二、林草單位內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制指的是單位為了實現(xiàn)自身的運營管理目標而采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價的一系列方法、手段和措施。林草單位內(nèi)部控制工作的主要目的，從微觀層面來看是保證林草單位會計、財務等重要信息資料的正確性和可靠性，確保機構(gòu)的可持續(xù)穩(wěn)健運轉(zhuǎn)；從宏觀層面來看是為了保護林草資產(chǎn)的安全完整，確保國家生態(tài)政策得到有效落實。

在我國現(xiàn)有行政管理體系中，林草單位的資金來源基本上為各級財政撥款。因此，從監(jiān)管層面來看，林草單位內(nèi)部控制的重要作用在于加強政府對林草單位預算內(nèi)資金使用情況的監(jiān)管，保護林草單位國有資產(chǎn)安全。從操作流程來看，主要是通過健全林草單位內(nèi)部控制各項制度規(guī)范，明確林草單位會計人員相關(guān)職責劃分，進而從制度上對林草單位的會計、審計等工作進行保障，以期實現(xiàn)業(yè)務林草單位會計信息的透明化，全面防范財務風險。

目前，隨著國家對生態(tài)系統(tǒng)保護越來越重視，全國生態(tài)日的設立更是開啟了新時代生態(tài)保護的新序幕，也是林草單位內(nèi)部控制工作開啟新征程的重要標志。從實際意義來看，林草單位內(nèi)部控制工作是一項本單位針對各運營、管理環(huán)節(jié)重要工作制定的一套系統(tǒng)性規(guī)劃措施，其工作成效的好壞，一方面直接關(guān)系林草單位在實現(xiàn)預定目標、規(guī)避風險、保障財政資金安全等系列重要工作的成效，也關(guān)系著林草單位能否全面、客觀、清晰地反映本單位財務、預算執(zhí)行等重要信息，進而影響林草單位內(nèi)部各項經(jīng)濟活動的合規(guī)程度。另一方面，在反腐高壓態(tài)勢下，內(nèi)部控制工作也對林草單位內(nèi)部腐敗行為也會產(chǎn)生直接影響，高質(zhì)量的內(nèi)部控制工作將從源頭上消除林草單位的內(nèi)部風險隱患。

三、林草單位內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制頂層設計缺乏系統(tǒng)性

從領(lǐng)導班子配備情況來看，目前我國大部分林草單位內(nèi)部控制工作由分管財務工作的副職主管。部分林草單位的分管領(lǐng)導在財務等專業(yè)方面相對精通，但往往缺乏相應的內(nèi)部控制工作經(jīng)驗。這種安排很容易導致林草單位內(nèi)部控制工作在頂層設計上缺乏系統(tǒng)性。這種設計映射到內(nèi)部控制工作中，具體人員的安排、制度的設計往往循規(guī)蹈矩，滿足于制定相應的手冊、文件和制度，更新情況嚴重滯后于實際發(fā)展形勢。即便如此，在實際內(nèi)部控制考量中，也往往停留在“制度上墻”、檢查留痕等方面，不可避免存在有章不循、執(zhí)法不嚴等情況。在專項審計中，也容易出現(xiàn)以種種借口對制度執(zhí)行打折扣的情況，使內(nèi)部控制制度失去應有的剛性和嚴肅性。

2.內(nèi)部控制評價體系不健全

第一，林草單位無論規(guī)模大小，在部門設置上和人員配備上，往往是貪多求全，在部門之間內(nèi)部控制職能的制約、員工之間崗位的不兼容設置等方面，往往缺乏內(nèi)部控制環(huán)境的測試和驗證，導致很多林草單位涉及內(nèi)部控制的工作流程雖然看上去完善，但是約束性不足。

第二，與其他單位類似，在目前工作業(yè)績評定考核壓力下，林草單位也或多或少存在重業(yè)務、輕內(nèi)部控制的情況，尤其是在重點項目與現(xiàn)有的財務、風控等制度存在不一致甚至發(fā)生沖突時，往往會受到人為干預，從管理層到員工的內(nèi)部控制意識不足，對內(nèi)部控制的實施效果產(chǎn)生較大制約作用。

第三，內(nèi)部控制制度建設也不盡合理，造成內(nèi)部控制體系不夠完備。受頂層設計影響，部分林草單位領(lǐng)導對內(nèi)部控制的認識太片面，甚至單純地認為內(nèi)部控制僅僅限于約束本單位資金的使用，林草單位內(nèi)部控制制度建設上往往有較強的領(lǐng)導偏好。部分林草單位內(nèi)部控制制度在設置上存在與其他制度交叉影響甚至混淆的情況，在制度執(zhí)行中存在以其他制度代替內(nèi)部控制制度、以其他檢查結(jié)果代替內(nèi)部控制檢查結(jié)果的情況。

3.內(nèi)部控制監(jiān)督手段不足

在部分林草單位實際工作中，受頂層設計及內(nèi)部控制環(huán)境不足的影響，內(nèi)部控制監(jiān)督機制的客觀性無法保障。部分林草單位未建立有效的風險評估機制，難以對本單位各項經(jīng)營管理工作可能面臨的風險情況進行全面把控和預警分析，風險評估工作的價值無法發(fā)揮。部分林草單位的監(jiān)督管理工作過多地依賴于外部審計監(jiān)督，這種情況會造成自身的內(nèi)部控制職能在系統(tǒng)內(nèi)“失靈”，將原本應在內(nèi)部獨立開展風險情況評估檢查的職能外移，既無法及時監(jiān)測內(nèi)部風險，又容易產(chǎn)生外部審計道德風險。

在大數(shù)據(jù)、智能化背景下，林草單位內(nèi)部控制工作必須充分借助科技賦能，依托信息技術(shù)提高內(nèi)部控制全流程監(jiān)測、預警和反應效率。目前，多家林草單位在內(nèi)部各職能部門之間仍然存在“信息墻”，溝通不順暢、數(shù)據(jù)傳輸不及時是一種常態(tài)，加上信息的收集、加工、分析過于依賴手工，龐大的數(shù)據(jù)和漫長的傳輸鏈條極易出現(xiàn)信息失真甚至錯誤的情況。

4.內(nèi)部控制文化氛圍欠缺

第一，林草單位組織的培訓偏少。大部分林草單位在對內(nèi)部控制制度、文件、相關(guān)等材料宣導時，停留在留痕層面的多，對培訓效果的評估、培訓計劃的調(diào)整、培訓體系的修正關(guān)注不足。究其原因，主要是受上述三條因素影響，林草單位整體對內(nèi)部控制工作的重視度不足。在考核指引上，定量考核仍在沿用傳統(tǒng)常用的查看培訓簽到、學習照片、培訓課程等常規(guī)材料，在適時更新考核內(nèi)容、引入信息化手段等方面相對滯后。

第二，從事內(nèi)部控制工作的骨干人員外部培訓較少，無法及時了解內(nèi)部控制工作前沿思路和同類單位優(yōu)秀做法，個別林草單位甚至將包括內(nèi)部控制在內(nèi)的外出培訓變成外出旅游，不利于整體內(nèi)部控制文化氛圍的持續(xù)打造和提升。

5.內(nèi)部控制財務管理能力弱化

財務管理能力是林草單位內(nèi)部控制工作的重中之重，但財務管理受到專業(yè)性的影響，在有的林草單位存在脫離自身實際的情況，或者與本單位目前工作重點無法有序銜接，甚至出現(xiàn)明顯的“背離”狀況。這凸顯了部分林草單位財務管理能力不足，財務部門在開展相關(guān)工作時，往往會輻射到整個林草單位各項工作流程，財務管理行為同時也會引導林草單位各部門人員的未來行為預期，這種能力缺失會直接導致林草單位內(nèi)部控制制度難以落實，原定的內(nèi)部控制各項目標也會受到影響。

四、林草單位內(nèi)部控制建設的完善措施

1.強化頂層設計，提高內(nèi)部控制重視程度

林草單位內(nèi)部控制體系能否有效建立，與本單位關(guān)鍵決策人員直接相關(guān)，尤其是單位負責人。頂層設計將直接左右林草單位內(nèi)部控制工作的完善情況和執(zhí)行度。在國家和各級政府制定的林草單位相關(guān)工作指導意見和要求中，建議對各林草單位主持制定內(nèi)部控制工作方案、明確相關(guān)分工、配備專業(yè)人員、依托科技賦能優(yōu)勢建立一套機制完善、令行禁止的內(nèi)部控制決策體系、執(zhí)行體系。

2.搭建內(nèi)部控制有效評價體系

林草單位的內(nèi)部控制體系要達到預期目標，重點工作要放在人員崗位設置、信息化匹配度和制度建設三大評價因子上。這些評價因子的效果相互影響，對林草單位內(nèi)部控制的環(huán)境和各流程工作發(fā)揮了重要作用。

第一個評價因子主要涉及崗位設置的合理性及運轉(zhuǎn)的流暢性。林草單位人員崗位的設置主要從相關(guān)活動第一責任人、主要負責人所負責工作的具體內(nèi)容、開展情況以及落實情況。

第二個評價因子隨著近年來社會各領(lǐng)域智能化、科技化的進步重要性越來越凸顯，林草單位雖然不是科技公司，但是內(nèi)部信息化程度直接影響內(nèi)部控制工作的成效，比如在流程可視化控制、潛在風險點預警、內(nèi)部控制處理等方面。主要涉及內(nèi)部控制網(wǎng)絡建設、部門之間“信息孤島”的破除、重要業(yè)務流程監(jiān)測、網(wǎng)絡安全及超級賬戶權(quán)限等方面。

第三個評價因子覆蓋林草單位內(nèi)部的所有工作，但從內(nèi)部控制角度來看，其核心領(lǐng)域在于財務管理方面，尤其是針對預算管理、收支管理、合同管理等配套建設情況，這些制度是否科學、合理，是否具備可操作性等。

3.提高對內(nèi)部控制評價的監(jiān)控力度

根據(jù)內(nèi)部控制工作要求，按照事前、事中、事后三大基本業(yè)務流程，確定預防、堵漏、追查三大內(nèi)部控制工作主線，不斷加大對林草單位內(nèi)部控制工作的監(jiān)管力度。

第一道主線著眼于預防。就是要將林草單位的各個業(yè)務制度的執(zhí)行與制約相結(jié)合。最常用就是建立授權(quán)審批制度、集體決策制度、崗位不兼容制度以及員工AB角分工制度。其中授權(quán)審批制度與集體決策制度互為補充，崗位不兼容制度和員工AB角制度互為補充，對林草單位內(nèi)部控制的預防建立第一道“防火墻”。

第二道防線著眼于堵漏。就是要瞄準林草單位核心業(yè)務流程和關(guān)鍵崗位采取定期檢查、評估以及不定期“飛行檢查”。通過定期檢查評估來固化林草單位內(nèi)部控制工作流程，通過“飛行檢查”來提高林草單位內(nèi)部控制工作的威懾性。無論是定期檢查評估還是不定期“飛行檢查”，一定要保證實施部門的獨立性和客觀性，選取專業(yè)能力強、職業(yè)道德高的人員執(zhí)行該項工作，既可以固定部門和人員，也可以通過建立柔性敏捷組織來實施，要保證該項工作的透明度和公正度，調(diào)動林草單位各條線人員的履職積極性。

第三道防線著眼于追查。該道防線有兩層內(nèi)涵，第一是常規(guī)意義上針對人員和行為的檢查，就是針對各業(yè)務流程中可能違反內(nèi)部控制原則和要求的行為進行事后檢查，通過處理并公示結(jié)果，提高威懾性。第二是針對內(nèi)部控制環(huán)境的審視和完善，就是針對國家關(guān)于林草及相關(guān)機構(gòu)的政策發(fā)生變化時，對本單位現(xiàn)有的制度、流程存在的潛在風險點進行后評估，通過查缺補漏降低本單位的政策風險。

4.注重內(nèi)部控制文化建設，持續(xù)營造合規(guī)氛圍

內(nèi)部控制作為林草單位內(nèi)部“免疫系統(tǒng)”，是一項滲透到全部門、全員參與的系統(tǒng)性活動，在內(nèi)部控制文化打造方面，既要保障內(nèi)部控制人力資源，又要保證充足的培訓，這樣才能推動內(nèi)部控制文化有人管、有渠道。在林草單位內(nèi)部控制人員方面，要按照與業(yè)務規(guī)模相對的原則來確定內(nèi)部控制工作的人力資源數(shù)量，通過明確內(nèi)部控制人員分工、健全工作機制，保障好內(nèi)部控制文化建設的“關(guān)鍵載體”。在此基礎上，要借助科技力量，及時在內(nèi)部開展內(nèi)部控制培訓，保障好內(nèi)部控制文化傳播的“關(guān)鍵路徑”。

5.加強林草單位預算編制過程管控

第一，降低差錯率。以信息化為契機，對預算軟件、程序和科技手段進行定期評估和更新，確保系統(tǒng)使用的操作性和準確性。

第二，加強信息交互。構(gòu)建林草單位內(nèi)部信息常態(tài)溝通機制，確保林草單位預算編制的及時性和準確性，保證預算管理工作正常開展。

第三，加強中長期規(guī)劃。做好預算編制統(tǒng)籌規(guī)劃，確保編制的各項依據(jù)有數(shù)據(jù)可遵循，最大限度保障預算編制的合理性，符合本單位自身實際和中期發(fā)展規(guī)劃，進而保障預算執(zhí)行的科學性。