行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對策探討

史 紅

山東省疾病預(yù)防控制中心 山東 濟(jì)南

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指行政事業(yè)單位為了履行職能、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、降低風(fēng)險，制定、實施和執(zhí)行的一系列制度和措施的總稱。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》將內(nèi)部控制五大要素融入風(fēng)險評估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、監(jiān)督與評價等四個方面，建立了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)與企業(yè)存在一定差異，不僅需要確保行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)事項合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財務(wù)信息真實完整，還需要提高資金使用效率、提升公共服務(wù)水平。行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制過程中，需要堅持全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性的基本原則。行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)部門，需要不斷推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，優(yōu)化資源配置，提高各項業(yè)務(wù)工作的規(guī)范性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論基礎(chǔ)

1.新公共管理理論

新公共管理理論除了關(guān)注經(jīng)濟(jì)和效率之外，十分重視公共服務(wù)的效果和質(zhì)量，以滿足社會公眾需求為導(dǎo)向，通過引入競爭機(jī)制，不斷降低成本，提升公共服務(wù)水平。我國致力于建設(shè)服務(wù)型政府、高效型政府，非常符合新公共管理理論的相關(guān)要求。要想落實新公共管理理論的相關(guān)要求，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。

2.委托代理理論

委托代理理論主要解決各種利益博弈問題，能夠規(guī)范代理人的行為。行政事業(yè)單位作為社會公眾的代理人，需要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，更好地履行職能，提高社會公眾的滿意度。

3.風(fēng)險管理理論

風(fēng)險管理理論認(rèn)為風(fēng)險具有客觀性和必然性，行政事業(yè)單位需要采取一系列風(fēng)險應(yīng)對措施，有效規(guī)避風(fēng)險。通過加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，行政事業(yè)單位能夠建立完善的風(fēng)險管理體系，降低各類風(fēng)險的負(fù)面影響，促進(jìn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

雖然國家從宏觀層面對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了指導(dǎo)，行政事業(yè)單位也初步建立了內(nèi)部控制體系，但是在微觀層面，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作由于受到各種因素的影響，仍然存在很多問題需要解決。

1.風(fēng)險評估問題

風(fēng)險評估既是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的一項主要內(nèi)容，也是重要的內(nèi)部控制目標(biāo)。因此，建立完善的風(fēng)險評估機(jī)制，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要意義。從實際情況來看，部分行政事業(yè)單位在風(fēng)險評估方面還有待完善。

第一，風(fēng)險識別的精準(zhǔn)度不高。部分行政事業(yè)單位雖然按照內(nèi)部控制的相關(guān)要求，開展了風(fēng)險識別工作，但是主要關(guān)注曾經(jīng)出現(xiàn)過問題或發(fā)生風(fēng)險的環(huán)節(jié)，這種風(fēng)險識別方法存在較大的缺點(diǎn)，無法保證風(fēng)險識別的全面性。

第二，風(fēng)險分析不深入。部分行政事業(yè)單位缺乏有效的風(fēng)險分析方法，以定性分析為主，很少開展定量分析，導(dǎo)致風(fēng)險分析的客觀性較差，最終影響風(fēng)險評估工作的有效性。

2.單位層面內(nèi)部控制問題

單位層面內(nèi)部控制主要以內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)為主，內(nèi)部控制環(huán)境涉及多個方面的工作內(nèi)容，部分行政事業(yè)單位不重視內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，影響了內(nèi)部控制落實。

第一，對內(nèi)部控制不太重視。部分行政事業(yè)單位雖然按照上級主管部門和財政部門的要求，一直在推進(jìn)內(nèi)部控制工作，但是管理人員不太重視內(nèi)部控制，沒有將內(nèi)部控制作為一項重要工作，導(dǎo)致各部門的工作人員也不重視這項工作。

第二，內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后。為了提高工作效率，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制過程中，需要不斷加強(qiáng)信息化建設(shè)。目前，部分行政事業(yè)單位不重視內(nèi)部控制信息化建設(shè)，影響了內(nèi)部控制落實。

部分行政事業(yè)單位沒有結(jié)合各部門的工作需求，建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)，無法滿足各部門的工作需求。同時，內(nèi)部控制系統(tǒng)無法覆蓋所有業(yè)務(wù)工作，存在管理盲區(qū)，容易造成各種問題。

3.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制問題

行政事業(yè)單位需要結(jié)合預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、項目建設(shè)、合同等業(yè)務(wù)工作，落實內(nèi)部控制的相關(guān)要求，不斷完善內(nèi)部控制體系。目前，部分行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制還存在不足之處。

第一，預(yù)算管理不完善。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，既關(guān)系到資金分配和使用的合理性，也影響內(nèi)部控制的有效性。目前，部分行政事業(yè)單位不重視預(yù)算管理，沒有嚴(yán)格落實內(nèi)部控制的相關(guān)要求。

首先，預(yù)算編制缺乏全面性。部分行政事業(yè)單位沒有結(jié)合實際情況進(jìn)行預(yù)算編制，無法對財務(wù)工作和業(yè)務(wù)工作進(jìn)行有效約束，難以發(fā)揮預(yù)算管理的積極作用。部分行政事業(yè)單位由財務(wù)人員負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，業(yè)務(wù)人員很少參與，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。

其次，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格。部分行政事業(yè)單位沒有嚴(yán)格按照預(yù)算方案進(jìn)行預(yù)算支出，預(yù)算執(zhí)行存在較大的隨意性，既影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，也容易增加風(fēng)險。部分行政事業(yè)單位隨意調(diào)整預(yù)算方案，影響了預(yù)算執(zhí)行率，不利于各項工作順利開展。

最后，預(yù)算考核流于形式。預(yù)算考核是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，只有加強(qiáng)預(yù)算考核，行政事業(yè)單位才能全面了解預(yù)算管理工作情況。目前，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算考核流程不完善，沒有設(shè)置合理的預(yù)算考核指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算考核結(jié)果不客觀。

第二，資產(chǎn)管理不完善。資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能的重要保障，資產(chǎn)的完整性和安全性是行政事業(yè)單位重要的內(nèi)部控制目標(biāo)。目前，部分行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理過程中，沒有實現(xiàn)全生命周期管理，導(dǎo)致資產(chǎn)管理水平不高。

在資產(chǎn)的購置和使用環(huán)節(jié)，資產(chǎn)管理人員進(jìn)行臺賬登記，將資產(chǎn)信息錄入資產(chǎn)管理系統(tǒng)之后，沒有進(jìn)行跟蹤管理。當(dāng)資產(chǎn)使用部門、資產(chǎn)使用人員、資產(chǎn)保存地點(diǎn)等發(fā)生變化之后，資產(chǎn)管理人員沒有在資產(chǎn)管理系統(tǒng)中更新資產(chǎn)信息，導(dǎo)致資產(chǎn)信息不準(zhǔn)確，容易出現(xiàn)賬實不符的情況。

隨著新政府會計制度頒布實施，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)內(nèi)涵和核算方式發(fā)生了較大變化。部分行政事業(yè)單位沒有根據(jù)新政府會計制度對資產(chǎn)管理措施進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致資產(chǎn)管理不完善。

4.監(jiān)督與評價問題

監(jiān)督與評價是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的重要組成部分，通過開展監(jiān)督與評價工作，行政事業(yè)單位能夠提高內(nèi)部控制的有效性。目前，部分行政事業(yè)單位不重視監(jiān)督與評價工作，出現(xiàn)了以下問題。

第一，內(nèi)部監(jiān)督流于形式。部分行政事業(yè)單位主要由內(nèi)部審計部門對內(nèi)部控制工作進(jìn)行監(jiān)督，由于內(nèi)部審計部門不熟悉內(nèi)部控制流程，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督流于形式。

第二，內(nèi)部控制評價機(jī)制不完善。部分行政事業(yè)單位雖然開展了內(nèi)部控制評價工作，但是由于內(nèi)部控制評價機(jī)制不完善，無法準(zhǔn)確查找問題，也難以提出具有針對性的改進(jìn)方案。同時，由于獎懲制度不完善，無法發(fā)揮內(nèi)部控制的約束和激勵作用，導(dǎo)致內(nèi)部控制落實不到位。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善措施

1.加強(qiáng)風(fēng)險評估

行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制過程中，需要加強(qiáng)風(fēng)險評估，降低風(fēng)險，規(guī)范各項工作流程。

第一，完善風(fēng)險評估指標(biāo)，加強(qiáng)定量分析。行政事業(yè)單位需要選擇合適的風(fēng)險評估指標(biāo)，從多個層面對風(fēng)險因素進(jìn)行全面評估，從而明確風(fēng)險因素的影響范圍、影響程度。同時，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)定量分析，提高風(fēng)險評估的精細(xì)化程度，為風(fēng)險應(yīng)對提供支持。

第二，加強(qiáng)風(fēng)險管理。行政事業(yè)單位需要根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，建立風(fēng)險清單，并編制相應(yīng)的風(fēng)險管理方案。通過采取系統(tǒng)化、體系化的風(fēng)險應(yīng)對措施，行政事業(yè)單位能夠有效降低風(fēng)險，落實內(nèi)部控制的相關(guān)要求。

2.加強(qiáng)單位層面內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)單位層面內(nèi)部控制，建設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境，促進(jìn)各項工作順利開展。

第一，轉(zhuǎn)變思想觀念，提高認(rèn)識。行政事業(yè)單位的管理人員需要轉(zhuǎn)變思想觀念，提高對內(nèi)部控制的認(rèn)識，協(xié)調(diào)各方面的資源，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，對內(nèi)部控制體系進(jìn)行完善。行政事業(yè)單位需要建立責(zé)任制，將內(nèi)部控制責(zé)任落實到各部門和各崗位，完善組織結(jié)構(gòu)。

第二，加強(qiáng)信息化建設(shè)。行政事業(yè)單位需要積極應(yīng)用信息技術(shù)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，為內(nèi)部控制工作順利開展提供技術(shù)支持。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)信息收集、整理和分析，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制過程中存在的各種問題，并發(fā)布預(yù)警信息，提醒管理人員進(jìn)行處理。

3.加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，將內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，提高內(nèi)部控制的精細(xì)化程度。

第一，加強(qiáng)預(yù)算控制。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算管理，將內(nèi)部控制理念融入預(yù)算管理的全過程。行政事業(yè)單位各部門的工作人員都需要積極參與預(yù)算管理，及時提供相關(guān)的預(yù)算信息。

在預(yù)算編制過程中，行政事業(yè)單位需要綜合運(yùn)用增量預(yù)算法、零基預(yù)算法、滾動預(yù)算法等預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位需要嚴(yán)格落實預(yù)算方案，保證預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，避免出現(xiàn)超預(yù)算支出和無預(yù)算支出的情況。同時，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，定期檢查預(yù)算執(zhí)行情況，及時公布相關(guān)信息，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。

在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位需要設(shè)置完善的預(yù)算考核指標(biāo)，選擇合適的預(yù)算考核方法，規(guī)范地開展預(yù)算考核工作，及時公布預(yù)算考核結(jié)果，并制定相應(yīng)的整改方案，不斷完善工作流程，提高工作效率。

行政事業(yè)單位需要在預(yù)算管理的全過程中，積極落實內(nèi)部控制措施，加強(qiáng)跟蹤管理，避免出現(xiàn)各種違規(guī)行為。

第二，加強(qiáng)資產(chǎn)控制。行政事業(yè)單位需要根據(jù)新政府會計制度的相關(guān)要求，完善資產(chǎn)管理體系，為資產(chǎn)管理提供支持。

行政事業(yè)單位需要建立資產(chǎn)盤點(diǎn)機(jī)制，定期進(jìn)行資產(chǎn)盤點(diǎn)活動，確保賬實相符，避免出現(xiàn)資產(chǎn)流失的情況。

行政事業(yè)單位需要將資產(chǎn)管理責(zé)任落實到具體的負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)資產(chǎn)保管、資產(chǎn)維護(hù)。同時，及時更新資產(chǎn)管理系統(tǒng)，保證各項資產(chǎn)信息的真實性、完整性和準(zhǔn)確性。

4.加強(qiáng)監(jiān)督與評價

第一，行政事業(yè)單位需要發(fā)揮內(nèi)部審計的積極作用，保證內(nèi)部審計部門的獨(dú)立性，加強(qiáng)對內(nèi)部控制工作的檢查，及時提出審計意見。

第二，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)內(nèi)部控制評價，建立完善的內(nèi)部控制評價流程，規(guī)范地開展內(nèi)部控制評價工作，出具內(nèi)部控制評價報告，為不斷完善內(nèi)部控制體系提供參考。

五、結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位需要不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，提升內(nèi)部管理水平。對于內(nèi)部控制過程中存在的各種問題，行政事業(yè)單位需要增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，提高認(rèn)識，加強(qiáng)風(fēng)險評估，完善內(nèi)部控制環(huán)境和內(nèi)部控制措施，開展內(nèi)部審計和內(nèi)部控制評價，提高工作效率，促進(jìn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。