地方政府預(yù)算績效管理問題研究

劉 嶸

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 北京

一、引言

預(yù)算績效管理以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向，通過績效目標設(shè)置、績效指標設(shè)置、績效運行監(jiān)控、績效評價結(jié)果應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)，促進資源優(yōu)化配置，提高政府部門運行效率。2022年，黨的二十大報告提出完善現(xiàn)代預(yù)算制度，推進預(yù)算績效管理工作。

地方政府實施預(yù)算績效管理，能夠客觀地反映地方政府的公共服務(wù)水平。目前，雖然各級地方政府不斷推進預(yù)算績效管理工作，并取得了一定成績，但是仍然存在一些問題影響了預(yù)算績效管理落實。在此背景下，地方政府需要對預(yù)算績效管理存在的問題進行探討，并采取相應(yīng)的完善措施，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的社會效益和經(jīng)濟效益，提升地方政府預(yù)算管理水平。

二、地方政府預(yù)算績效管理概述

1.地方政府預(yù)算績效管理發(fā)展歷程

我國自20世紀90年代末開始探索引入績效理念，并逐步開展預(yù)算績效管理改革?？傮w而言，我國關(guān)于地方政府預(yù)算績效管理的探索主要包括三個階段。

第一階段：2003―2009年。黨的十六屆三中全會提出建立預(yù)算績效評價體系，逐步將“重視績效”的理念融入政府治理中，探索建立績效指標體系。

第二階段：2010―2017年。探索建立全過程的預(yù)算績效管理體系，強調(diào)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，進一步擴大預(yù)算績效管理范圍。

第三階段：2018年至今。為了全面推進預(yù)算績效管理工作，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》頒布實施，提出建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。全面實施預(yù)算績效管理要求地方政府建立完整的預(yù)算績效管理流程，采取合理的工作方法，對所有財政資金的使用情況進行全過程管理，分析財政資金的使用效率，既有利于完善財政管理體系，也有利于地方政府順利實現(xiàn)發(fā)展目標。

2.地方政府預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

目前，在相關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，地方政府根據(jù)社會經(jīng)濟情況，不斷拓展預(yù)算績效管理的廣度和深度。隨著預(yù)算績效管理逐步向基層政府推進，預(yù)算績效管理的精細化程度越來越高。地方政府逐步優(yōu)化績效目標管理，不斷完善事前績效評估、績效運行監(jiān)控、績效評價及績效評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。

在事前績效評估方面，地方政府探索建立了事前績效評估機制，并將事前績效評估與項目管理相結(jié)合，加強項目論證，提高項目的可行性。

在績效運行監(jiān)控方面，地方政府對預(yù)算執(zhí)行情況和項目實施情況進行跟蹤管理，掌握績效目標和績效指標的完成情況，對出現(xiàn)的偏差進行分析，并采取相應(yīng)的完善措施。

在績效評價及績效評價結(jié)果應(yīng)用方面，地方政府進行了有益探索，有的建立了相對完善的績效指標體系，有的嘗試邀請第三方機構(gòu)進行績效評價，有的促進績效評價結(jié)果有效應(yīng)用。

三、地方政府預(yù)算績效管理存在的問題

隨著地方政府不斷推進預(yù)算績效管理工作，雖然取得了一定成績，但是仍然存在制度體系不完善、工作流程不明確等問題，地方政府需要進行深入分析。

1.預(yù)算績效管理意識不強，認識不足

部分地方政府對預(yù)算績效管理的認識不足，在工作過程中比較被動。由于受到各種因素的影響，部分工作人員將預(yù)算績效管理與預(yù)算考核混為一談，沒有落實預(yù)算績效管理的相關(guān)要求。

部分地方政府在預(yù)算績效管理過程中，存在發(fā)展不平衡的情況。尤其是縣級財政部門，對相關(guān)政策文件的落實不到位，預(yù)算績效管理工作進展緩慢。部分工作人員的預(yù)算績效管理意識不強，存在“重投入、輕管理；重支出、輕績效”的情況，導(dǎo)致財政資金的使用效率不高。

2.績效指標不合理

地方政府要想順利推進預(yù)算績效管理工作，需要設(shè)置合理的績效指標。地方政府在設(shè)置共性指標時，可以參考上級主管部門和財政部門提供的績效指標模板。由于地方政府的公共管理事務(wù)各不相同，財力也存在差異，需要設(shè)計具有針對性的個性指標，從而提升預(yù)算績效管理水平。

目前，部分地方政府建立的績效指標體系不完善，共性指標較多，個性指標較少。不同項目的成本投入、內(nèi)容特點、運行周期各不相同，部分地方政府照抄照搬其他項目的績效指標體系，導(dǎo)致績效指標體系與實際情況不符。

部分地方政府設(shè)置的績效指標不夠細化，沒有全面收集績效指標的相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致績效指標難以量化，影響了績效評價結(jié)果的客觀性。

另外，在績效指標設(shè)置過程中，績效管理人員與項目負責人缺乏溝通，導(dǎo)致績效指標缺乏合理性。

3.績效評價結(jié)果應(yīng)用不足

績效評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，地方政府需要將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，不斷提高財政資金的使用效率。目前，部分地方政府不重視績效評價結(jié)果應(yīng)用，影響了預(yù)算績效管理落實。

部分績效評價結(jié)果不客觀，缺乏可應(yīng)用性，無法為預(yù)算安排提供參考。同時，部分地方政府進行績效自評，績效評價結(jié)果存在較大的隨意性，影響了績效評價結(jié)果應(yīng)用。

部分地方政府習慣于延續(xù)上一年度的預(yù)算安排，只是將績效評價結(jié)果作為工作安排的參考，沒有將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，難以發(fā)揮預(yù)算績效管理的指導(dǎo)作用，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。

部分地方政府沒有建立完善的監(jiān)督機制，責任制落實不到位，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的約束力不強。對于績效評價結(jié)果較好的部門，缺乏相應(yīng)的獎勵措施；對于績效評價結(jié)果較差的部門，缺乏相應(yīng)的處罰措施。由于獎懲制度不完善，部分地方政府很難發(fā)揮預(yù)算績效管理的積極作用。

4.預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

完善的數(shù)據(jù)是績效指標設(shè)置、績效運行監(jiān)控、績效評價及績效評價結(jié)果應(yīng)用的重要依據(jù)。在信息時代，地方政府陸續(xù)建立數(shù)據(jù)平臺，積極應(yīng)用各種信息技術(shù)。目前，部分地方政府在預(yù)算績效管理信息化建設(shè)方面，還存在一些問題。

部分地方政府推進預(yù)算績效管理信息化建設(shè)的時間還不長，對各種信息技術(shù)的應(yīng)用還不夠深入，缺少深層次的數(shù)據(jù)分析手段。

部分地方政府存在數(shù)據(jù)口徑不一致、數(shù)據(jù)破碎化等問題，影響了數(shù)據(jù)共享。由于各地的社會經(jīng)濟發(fā)展情況不同，數(shù)據(jù)資源存在較大差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享存在壁壘問題。

運用信息技術(shù)進行數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析是一項較為復(fù)雜的工作，部分地方政府缺乏專業(yè)人才，無法高效地開展相關(guān)工作，導(dǎo)致預(yù)算績效管理信息化建設(shè)滯后。

四、地方政府預(yù)算績效管理的完善措施

地方政府需要深入分析預(yù)算績效管理問題的形成原因，集思廣益，制定工作方案，采取相應(yīng)的完善措施，不斷提升預(yù)算績效管理水平。具體而言，地方政府需要做好以下幾個方面的工作。

1.增強預(yù)算績效管理意識

如果地方政府對預(yù)算績效管理的認識不足，將會影響預(yù)算績效管理落實。因此，地方政府需要增強預(yù)算績效管理意識，提高對預(yù)算績效管理的認識。

地方政府需要積極宣傳預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容，通過開展培訓、集中學習相關(guān)政策文件、編制工作手冊、召開工作會議等方式，幫助工作人員深入了解預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，從而增強預(yù)算績效管理意識。

地方政府需要及時總結(jié)工作經(jīng)驗，推廣先進做法和成功經(jīng)驗，營造良好的工作氛圍。同時，明確各部門和各崗位的職責，建立清晰有效、責任明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的預(yù)算績效管理流程。

另外，地方政府可以通過新聞媒體宣傳預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，推廣績效理念，幫助社會公眾更好地認識和了解預(yù)算績效管理工作。

2.完善績效指標體系

地方政府在設(shè)置績效指標時，既需要參考上級主管部門和財政部門提供的績效指標模板，也需要結(jié)合實際情況，選擇具有針對性的績效指標，將共性指標與個性指標相結(jié)合，不斷完善績效指標體系。

地方政府需要提高績效指標體系的精細化程度，分層次設(shè)置績效指標，包括一級指標、二級指標和三級指標，從而更好地體現(xiàn)各部門和各崗位的工作重點。同時，地方政府需要定期調(diào)整績效指標，提高績效指標體系的完善性。

對于常規(guī)項目和經(jīng)常性預(yù)算支出，地方政府需要保證績效指標的連續(xù)性和績效評價結(jié)果的可比性。同時，地方政府需要考慮績效指標相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性，盡可能選擇定量指標，從而提高績效評價結(jié)果的客觀性。

地方政府需要加強各部門之間的協(xié)調(diào)和配合，共同參與績效指標設(shè)置工作，從而提高績效指標體系的合理性。

3.加強績效評價結(jié)果應(yīng)用

（1）完善績效評價結(jié)果反饋機制?？冃гu價結(jié)果是對財政資金的使用效率和項目完成程度的概括與反映，地方政府需要深入分析績效評價結(jié)果，探討問題形成的原因，并采取相應(yīng)的完善措施。

地方政府需要及時公布績效評價結(jié)果，并對相關(guān)部門提出整改意見，督促各部門開展整改工作，不斷完善工作流程。各部門需要積極進行整改，形成整改報告并提交給管理人員進行審核。

（2）完善獎懲制度。地方政府需要不斷完善獎懲制度，發(fā)揮預(yù)算績效管理的約束和激勵作用。對于績效評價結(jié)果較好的部門，地方政府可以優(yōu)先安排下一年度的預(yù)算；對于績效評價結(jié)果較差的部門，地方政府需要削減下一年度的預(yù)算。通過將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，能夠調(diào)動各部門參與預(yù)算績效管理的積極性，提升預(yù)算績效管理水平。

地方政府需要完善問責機制，針對財政資金浪費、績效目標未完成等問題，追究相關(guān)工作人員的責任。通過增強預(yù)算績效管理的約束力，有利于提高財政資金的使用效率，順利完成績效目標。

（3）加強社會監(jiān)督。地方政府部門可以加強與第三方機構(gòu)的合作，邀請第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理，從而提升預(yù)算績效管理水平。

地方政府需要及時公示績效評價結(jié)果，方便社會公眾了解預(yù)算績效管理工作情況，既要保障社會公眾的知情權(quán)，也要主動接受監(jiān)督。

4.強化預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)支撐力

預(yù)算績效管理是一項專業(yè)性較強的工作，需要處理大量數(shù)據(jù)，因此地方政府需要積極推進信息化建設(shè)，強化預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)支撐力。

地方政府需要在預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)應(yīng)用信息技術(shù)，完善工作流程，提高工作效率。同時，建立自動化的工作流程，及時獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，從而保證績效評價結(jié)果的可靠性。

地方政府需要統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，打破不同信息系統(tǒng)之間的壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，落實預(yù)算績效管理的相關(guān)要求。

地方政府需要加強人才隊伍建設(shè)，提高工作人員的綜合素質(zhì)。地方政府需要加強信息技術(shù)培訓，幫助相關(guān)工作人員掌握相關(guān)信息技術(shù)的應(yīng)用方式，從而更好地開展預(yù)算績效管理工作。