縣區(qū)級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管研究

盧冶琳

菏澤市國(guó)有資產(chǎn)管理服務(wù)中心 山東 荷澤

一、研究背景及意義

新時(shí)代我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模愈加龐大，這有利于國(guó)家政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)水平提升。對(duì)于各級(jí)地方政府而言，如何用好和管好行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)成為一項(xiàng)刻不容緩的艱巨任務(wù)。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

1.公共品理論

作為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的重要分支，國(guó)外權(quán)威學(xué)者最先把效用價(jià)值論和邊際分析方法應(yīng)用到財(cái)政研究領(lǐng)域，提出了早期的公共品理論，即研究公共事務(wù)的一種近代經(jīng)濟(jì)理論。真實(shí)世界中許多物品不能認(rèn)定為純公共物品，經(jīng)濟(jì)學(xué)上一般統(tǒng)稱為準(zhǔn)公共物品。公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，公共品概念是財(cái)政學(xué)理論體系的基礎(chǔ)，作為解決市場(chǎng)失靈的重要手段，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系中發(fā)揮重要作用，特別是涉及政府財(cái)稅理論的改革問題，如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，同時(shí)不失其公共品特征，這一理論對(duì)其做出了詳盡解釋。行政機(jī)關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)屬于公共品理論應(yīng)用的部分，如何正確管理和利用這些國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)于提高監(jiān)管水平、促進(jìn)政府職能運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。

李東升等（2015）認(rèn)為我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模不明，使用效率低下，針對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，需完善法規(guī)、建立長(zhǎng)效機(jī)制，使國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)更好地履行政府職能，提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。黃亮和姚俊生（2020）認(rèn)為資產(chǎn)規(guī)模的增加考驗(yàn)了如何妥善管理和利用國(guó)有資產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡快提高資產(chǎn)管理效率，充分發(fā)揮各單位資產(chǎn)價(jià)值。姜宏青（2020）等認(rèn)為需構(gòu)建以行政機(jī)關(guān)為負(fù)責(zé)主體的資產(chǎn)價(jià)值管理體系。

2.新公共管理理論

新公共管理理論作為一種新的管理模式，與以往的行政理論有很大區(qū)別，它以當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論、方法作為理論基礎(chǔ)，是目前國(guó)際上行政改革的重要理論基礎(chǔ)。這一理論興起的主要原因是，一些西方國(guó)家在政府管理領(lǐng)域存在許多問題，嚴(yán)重影響了政府公共管理效率，不能適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。因此，急需改變政府與社會(huì)兩者之間的關(guān)系，重新界定政府職能、定位，以及與社會(huì)的關(guān)系。那么，打破原有的公共管理模式，必然重建和改革傳統(tǒng)的公共管理框架。因此，采用市場(chǎng)化的管理理論方法和淘汰機(jī)制，改變壟斷公共服務(wù)供給的模式。同時(shí)，引入企業(yè)管理機(jī)制和方法，改善政府公共服務(wù)水平。

Osborne和Plastrik（1997）認(rèn)為，談到政府與市場(chǎng)、其他公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)和企業(yè)的關(guān)系，新公共管理理論反映了重新定位市場(chǎng)政府的核心思想，同時(shí)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，降低政府的行政能力，充分發(fā)揮社會(huì)力量的積極作用。付曉燕（2022）等通過新公共管理理論深入探討分析行政事業(yè)性單位會(huì)計(jì)改革的成因，從資料中可以知道改革促進(jìn)了事業(yè)單位職能完善、績(jī)效提升，但會(huì)出現(xiàn)難以規(guī)避的問題，基于新公共管理理論可幫助建立科學(xué)的行政事業(yè)性單位會(huì)計(jì)改革體系。

三、縣區(qū)級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀及成效

隨著國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理要求的不斷提高，縣區(qū)也相繼出臺(tái)了關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，積極探索創(chuàng)新管理模式，并取得了一些成效。

1.建立健全管理機(jī)構(gòu)責(zé)任體系

按照“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，完善“財(cái)政部門―主管部門―行政事業(yè)單位”三個(gè)層次的監(jiān)管體系，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、績(jī)效管理相結(jié)合，緊緊圍繞“保障履職、配置科學(xué)、使用有效、處置規(guī)范、監(jiān)督到位”的管理目標(biāo)，健全資產(chǎn)管理工作體系。

2.健全完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度

根據(jù)省市國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)縣區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位部分通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)暫行辦法，更新縣區(qū)行政事業(yè)單位部分通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)暫行辦法，進(jìn)一步規(guī)范縣區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置行為，保障公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)配置，減少鋪張浪費(fèi)，降低行政成本，提高資產(chǎn)和資金管理水平。

3.推進(jìn)固定資產(chǎn)條碼化管理，促進(jìn)資產(chǎn)管理規(guī)范化、精細(xì)化

縣區(qū)開展固定資產(chǎn)條碼化管理工作，給固定資產(chǎn)貼上“身份證”，把資產(chǎn)的管理責(zé)任主體落實(shí)到個(gè)人，實(shí)行“一物一條碼”管理，真正做到物物有人管、人人都管物，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。通過固定資產(chǎn)條碼化管理實(shí)時(shí)掌握各單位固定資產(chǎn)的變動(dòng)狀況，保證資產(chǎn)高效利用，降低重復(fù)采購(gòu)和資產(chǎn)的閑置率，節(jié)約成本。推進(jìn)縣區(qū)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的條碼化管理，促進(jìn)固定資產(chǎn)管理更加規(guī)范化、精細(xì)化。

4.盤活國(guó)有資產(chǎn)，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值

堅(jiān)持分類處置盤活，逐步將閑置國(guó)有資產(chǎn)整合利用，有效提升閑置低效國(guó)有資產(chǎn)使用效益和效率。積極劃轉(zhuǎn)閑置房產(chǎn)至縣區(qū)屬國(guó)有公司，一是壯大了縣區(qū)屬國(guó)有企業(yè)規(guī)模，二是由企業(yè)實(shí)行專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和管理，提升資產(chǎn)資源統(tǒng)籌能力和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益，為最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入跨越式增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。依托政府公物倉(cāng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)共享共用。建成縣區(qū)級(jí)政府公物倉(cāng)，將各行政事業(yè)單位閑置可用資產(chǎn)及臨時(shí)機(jī)構(gòu)和工作專班辦公所購(gòu)置的資產(chǎn)集中納入政府公物倉(cāng)管理。

四、縣區(qū)級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管存在的問題

1.資產(chǎn)管理觀念陳舊

縣區(qū)級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管還沒有真正樹立起資金、資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌管理的大財(cái)政理念，重資金輕資產(chǎn)、重使用輕管理、重占有輕盤活、重購(gòu)買輕績(jī)效的陳舊觀念仍較普遍，資產(chǎn)底數(shù)不清、用新不用舊、獨(dú)占不共享、能買不租賃的現(xiàn)象依然存在，比如機(jī)構(gòu)改革中幾個(gè)單位合并成一個(gè)單位，但依然占用原有房產(chǎn)，有的單位為建辦公用房占有的土地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。

2.資產(chǎn)閑置低效浪費(fèi)嚴(yán)重

縣區(qū)級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)由于缺乏一個(gè)互聯(lián)共享的資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，反映資產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值的不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能同步。同時(shí)，閑置房產(chǎn)與租房并存。一方面存在辦公用房閑置，另一方面行政事業(yè)單位每年還需要拿出資金租賃辦公和業(yè)務(wù)用房。

3.資產(chǎn)管理機(jī)制不健全

一是財(cái)政部門、資產(chǎn)使用的主管部門和單位職責(zé)劃分有待明晰，協(xié)同管理機(jī)制還沒有形成。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)功能不全，財(cái)務(wù)、預(yù)算、政府采購(gòu)等系統(tǒng)沒有互聯(lián)互通，資產(chǎn)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理尚未實(shí)現(xiàn)。三是資產(chǎn)共享共用機(jī)制沒有形成。目前區(qū)直部門有數(shù)十個(gè)會(huì)議室，但大部分是分散獨(dú)立使用狀態(tài)，未能實(shí)現(xiàn)共享共用。每個(gè)部門都有各自獨(dú)立的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用巨大。四是資產(chǎn)配置不規(guī)范，未制定專用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)沒有實(shí)行編制化管理，部門單位的資產(chǎn)配置預(yù)算還沒有結(jié)合存量資產(chǎn)編制。

4.工作推進(jìn)措施不完善

由于行政事業(yè)資產(chǎn)管理涉及各部門切身利益，工作推進(jìn)難度較大。一是組織推進(jìn)機(jī)制不完善。缺乏高層次組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門相互配合、協(xié)同推進(jìn)的合力尚未形成。二是監(jiān)督檢查機(jī)制不完善。相關(guān)部門尚未形成有力的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)資產(chǎn)管理的日常監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督、專項(xiàng)檢查和處理力度還不大。三是技術(shù)支撐體系不完善。資產(chǎn)管理平臺(tái)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成，資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息不全、數(shù)據(jù)共享利用率不高等問題明顯，信息系統(tǒng)功能設(shè)置還不能完全滿足資產(chǎn)管理工作的需要。

五、縣區(qū)行政事業(yè)性資產(chǎn)管理優(yōu)化的具體舉措

1.提高站位

行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理關(guān)系黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策的貫徹落實(shí)，關(guān)系政府治理體系和治理能力的完善提升，關(guān)系財(cái)政收支矛盾的有效化解，必須高度重視，提高站位，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)力推進(jìn)。樹立大財(cái)政理念，統(tǒng)籌資金、資產(chǎn)、資源辦大事，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等的管理機(jī)制，互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的配置預(yù)算機(jī)制，共享共用的管理使用機(jī)制，合理有效的統(tǒng)籌整合機(jī)制，公開透明的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，規(guī)范有力的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，著力在盤活、運(yùn)作、管理上下功夫，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)由死變活、由閑變忙、由物變錢、由零變整，最大限度提高資產(chǎn)使用效益。

2.更新觀念

破除就資產(chǎn)論資產(chǎn)的理念，樹立大財(cái)政理念，注重統(tǒng)籌各類資產(chǎn)、資金、資源和融資辦大事；破除獨(dú)知獨(dú)占思維，樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，注重構(gòu)建資源信息互聯(lián)共享的平臺(tái)模式；破除封閉思想，樹立系統(tǒng)性思想，注重打造“預(yù)算―采購(gòu)―資產(chǎn)―運(yùn)作―財(cái)務(wù)―收支”的大循環(huán)；破除行政化意識(shí)，樹立市場(chǎng)化意識(shí)，注重健全資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、資源配置、股權(quán)運(yùn)作機(jī)制；破除重用輕管觀念，樹立績(jī)效觀念，注重資產(chǎn)管理使用全生命周期績(jī)效管理。

3.健全管理機(jī)制

主要是明晰部門職責(zé)，健全部門分工合作的協(xié)同機(jī)制；健全資產(chǎn)使用單位和部門的管理機(jī)制，壓實(shí)資產(chǎn)管理使用者的主體責(zé)任；健全財(cái)政部門的指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理使用的監(jiān)督檢查。一方面，建立覆蓋市縣區(qū)的云原生數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通；建立資產(chǎn)清查登記和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)更新；建立軟件資產(chǎn)管理使用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和自主選擇；建立統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全口徑報(bào)告和綜合分析。另一方面，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，如規(guī)范、系統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)配置管理；加強(qiáng)資產(chǎn)使用管理，盤活資產(chǎn)；加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)收益管理，防止單位私自設(shè)立表外資產(chǎn)；嚴(yán)格資產(chǎn)處置核銷管理，認(rèn)真落實(shí)資產(chǎn)處置審批程序。

4.強(qiáng)化保障

將行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革作為重要改革事項(xiàng)，納入全面深化改革體系，納入地方政府重要議事日程，統(tǒng)一研究、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推動(dòng)、統(tǒng)一考核；建議成立以地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在地方財(cái)政局，健全各部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、齊抓共管的工作推進(jìn)機(jī)制。同時(shí)，建立人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門協(xié)同參與的監(jiān)督檢查機(jī)制，形成全過程、全方位、多層次的資產(chǎn)管理監(jiān)管體系。

六、研究展望

本文結(jié)合相關(guān)理論，運(yùn)用科學(xué)方法詳盡研究縣區(qū)級(jí)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，剖析可能存在的問題并提出對(duì)策建議，既有助于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)踐及研究，也有助于促進(jìn)國(guó)資監(jiān)管制度機(jī)制不斷完善。

隨著信息技術(shù)發(fā)展愈發(fā)迅猛，對(duì)行政事業(yè)單位目前的管理模式產(chǎn)生了巨大的影響，如何充分利用數(shù)字化技術(shù)，提升固定資產(chǎn)管理效率，使有限資金效益最大化，是當(dāng)前及未來行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作亟待解決的關(guān)鍵問題。