城投轉型背景下?lián)C構信用債擔保風險防控研究

摘要：當前城投債增量減少，相關政策加快推動各地城投公司轉型和組建產(chǎn)業(yè)類國企。鑒于城投債擔保是大中型擔保機構的主要業(yè)務，本文探討了業(yè)務結構調(diào)整壓力下?lián)C構面臨的挑戰(zhàn)，并從內(nèi)控機制、風險評價模式、信息技術、預警防范及應急處置、救助聯(lián)動、人力資源等方面提出了擔保機構信用債擔保業(yè)務的風險防控建議。

關鍵詞：擔保業(yè)務結構 信用債擔保 風險防控 救助聯(lián)動機制

研究背景

（一）擔保行業(yè)信用債擔保情況簡述

根據(jù)萬得（Wind）統(tǒng)計，截至2023年8月，擔保機構存量債券擔保余額為1.03萬億元。以債券擔保余額口徑衡量，前十大擔保機構占比約為63%，信用債擔保在前十大擔保機構中的業(yè)務占比均超過80%。

信用債擔保成為擔保行業(yè)重要業(yè)務組成部分有如下原因：一是傳統(tǒng)擔保行業(yè)聚焦小微企業(yè)的融資增信，政策性強、保本微利的經(jīng)營模式難以滿足擔保機構的發(fā)展訴求，擔保機構有市場化展業(yè)的動力，加強信用債增信業(yè)務為擔保機構市場化轉型提供了可能；二是自2015年起，大中型擔保機構陸續(xù)展開主體評級認定，為擔保機構介入信用債增信領域提供了條件；三是前期城投公司融資主要通過區(qū)域城投公司互保進行增信，而城投公司互保因增加區(qū)域系統(tǒng)性風險而逐步退出歷史舞臺，由實力雄厚的擔保機構彌補其缺口便水到渠成了。

（二）擔保機構業(yè)務結構調(diào)整壓力分析

目前，城投債擔保是大中型擔保機構最主要的業(yè)務產(chǎn)品，業(yè)務占比普遍超過八成。2023年，“資產(chǎn)荒”使得投資機構搶配城投債的熱度持續(xù)高漲，部分城投債發(fā)行已不需要擔保，城投債擔保規(guī)模增速明顯放緩。此外，2024—2026年將迎來城投債還款高峰期，各家擔保機構面臨在保余額大幅縮減的風險，這將進一步加劇擔保機構的城投債擔保業(yè)務競爭。2023年下半年國務院發(fā)布的《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號，以下簡稱“35號文”）針對地方政府債務問題提出了一系列嚴格的要求和措施，其中提出僅普通國有企業(yè)在債券融資方面不受限制。35號文發(fā)布后，各地均加快了城投公司轉型和組建產(chǎn)業(yè)類國企的步伐，已出現(xiàn)組建成功的產(chǎn)業(yè)類國企發(fā)債案例，這類企業(yè)普遍存在較大的債項擔保增信需求。

（三）研究的必要性

一方面，城投債去擔?；B加城投債增量減少，使得相關擔保機構業(yè)務發(fā)展受限，擔保機構進入產(chǎn)業(yè)債增信領域具有內(nèi)在動力；另一方面，在35號文發(fā)布后，各地產(chǎn)業(yè)類國企對債項增信的需求增加，為擔保機構進入產(chǎn)業(yè)債增信領域創(chuàng)造了外在條件。擔保機構逐步通過產(chǎn)業(yè)債擔保來調(diào)整業(yè)務結構的趨勢已有苗頭，但產(chǎn)業(yè)債的風險防控與城投債風險防控存在較多不同。從擔保視角出發(fā)，研究城投公司轉型背景下?lián)C構信用債擔保風險防控很有必要。

擔保業(yè)務結構調(diào)整面臨的挑戰(zhàn)

（一）信用債被擔保主體變化

在業(yè)務結構調(diào)整初期，擔保機構的產(chǎn)業(yè)債增信對象將重點圍繞35號文所涉及的市場化轉型城投公司及產(chǎn)業(yè)類國企展開。這兩類主體受到政策支持，仍具有一定規(guī)模的城建類資產(chǎn)和城建類收入。相較傳統(tǒng)城投公司，新融資主體的業(yè)務模式更多樣，涵蓋領域及行業(yè)更廣。

對傳統(tǒng)城投公司而言，主要有以下轉型方向：一是公共事業(yè)方向，利用當?shù)氐幕A設施建設優(yōu)勢，組建成為“投建運”一體的實體運作公司；二是建筑施工方向，利用委托代建所積累的經(jīng)驗參與建設工程的市場化招標；三是地產(chǎn)開發(fā)方向，結合區(qū)域房地產(chǎn)市場的需求情況，轉型為地產(chǎn)開發(fā)商；四是工商經(jīng)營方向，通過打通區(qū)域城投業(yè)務模式中的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，進入如鋼材貿(mào)易等實體經(jīng)濟領域，或者結合區(qū)域資源特點成立公司，如結合區(qū)域特色農(nóng)作物成立特色農(nóng)墾公司等；五是金融投資方向，利用區(qū)域招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導基金機遇，向金融、資本行業(yè)進軍，成立金融控股公司。

（二）信用債擔保風控邏輯變化

上述產(chǎn)業(yè)債主體在轉型或新組建過程中雖然會有政府參與和支持，但就企業(yè)性質來說，仍是市場化運營、自負盈虧的國企，企業(yè)信用與政府信用被切割開。相較城投債，產(chǎn)業(yè)債的主體更多元，行業(yè)競爭更充分，這種變化要求產(chǎn)業(yè)債擔保風控更聚焦企業(yè)及行業(yè)本身，這與城投債的風控邏輯存在較大差別。由此而延伸的擔保機構風險評價模式、風險模型、業(yè)務流程等均需要作出相應調(diào)整，以適應擔保業(yè)務結構的調(diào)整。

目前，在“一攬子化債”的大環(huán)境下，城投債風險進一步降低，擔保機構對城投公司設置的準入門檻較低、主體資質容忍度較高。但國企產(chǎn)業(yè)債風險時有發(fā)生。據(jù)中證鵬元披露，2023年產(chǎn)業(yè)債新增22家風險主體，其中國企7家，以技術性違約和違反保護性條款為主。對于產(chǎn)業(yè)債，擔保機構應提升風控標準，更謹慎地開展業(yè)務。

（三）擔保機構存量業(yè)務面臨挑戰(zhàn)

各地在城投公司轉型和組建產(chǎn)業(yè)類國企過程中，存在對現(xiàn)有城投資源進行整合的情況，這會對存量城投債的擔保業(yè)務造成一定的影響。另外，相較城投債，產(chǎn)業(yè)債的擔保風險防控難度更大，擔保機構作為債項違約的最終兜底方，面臨的挑戰(zhàn)有以下四個方面。

第一，當前擔保機構存量信用債的被擔保主體大多是尾部城投公司，城投債擔保屬于“雪中送炭”模式。然而，擔保機構不宜延續(xù)前述思路，承接尾部產(chǎn)業(yè)類國企的融資風險。這就要求其把擔保邏輯調(diào)整成主要為優(yōu)質國企降低融資利差模式。擔保信用債項展業(yè)將變得更具競爭性，這對擔保機構的管理模式及人員能力均提出新的要求。

第二，擔保機構缺乏具有擔保特色的風險識別工具及評價體系。這主要體現(xiàn)在四個方面：一是過度依靠評級報告及募集說明來評判擔保項目風險，考慮到評級機構及券商均是債項發(fā)行的第三方服務機構，兩者存在揭示風險全貌動力不足的情況；二是目前信用債擔保風險評價模式大多是在研究城投風險理論的基礎上形成的，主體評級重點掛鉤區(qū)域經(jīng)濟、政府財力及城投公司等級，導致主體評級的辨識度較低；三是擔保機構的業(yè)務人員、風控人員缺乏產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗，信用債風險評價框架缺乏具有深度的行業(yè)內(nèi)容，針對性不足，無法有效揭示產(chǎn)業(yè)債主體的實際情況；四是反擔保措施設置普遍存在同質化問題，未能體現(xiàn)出所屬區(qū)域、企業(yè)、行業(yè)特點，且未能有效融入信用債擔保評價體系。

第三，擔保機構存量擔保項目存在不利因素。主要體現(xiàn)在三個方面：一是35號文發(fā)布后，各地普遍存在區(qū)域資源整合情況，擔保機構服務的多是實力較弱的城投公司，存在較大的被整合風險。整合后，要么在保城投公司的股權發(fā)生改變、主體層級下移，要么優(yōu)質資產(chǎn)劃出，這將導致在保城投公司的區(qū)域重要性降低、資質變?nèi)?，增加了擔保風險。二是根據(jù)《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》，關聯(lián)企業(yè)的擔保額度不得超過擔保企業(yè)凈資產(chǎn)的15%，城投公司整合將加大在保城投公司互為關聯(lián)企業(yè)的概率，可能引發(fā)擔保額度超過監(jiān)管紅線的風險。三是目前多數(shù)城投公司需要通過借新還舊延續(xù)到期債務，被整合后若無法轉接新的增信進行債務滾動，則擔保機構存在兌付代償風險。

第四，由于尚未出現(xiàn)擔保機構代償信用債的案例，多數(shù)擔保機構對于信用債風險預警、應急處置機制的建立重視不足。目前，信用債違約風險的化解思路主要是在降低資金成本的前提下，與債權人簽訂展期協(xié)議，緩釋風險。信用債擔保的單筆金額較大，任何一筆代償都可能對擔保機構的經(jīng)營及現(xiàn)金流造成巨大不利影響。一旦代償壓力超過擔保機構的承受上限，擔保機構亦存在違約風險。

對擔保機構完善風險防控體系的建議

（一）完善具有擔保機構特色的內(nèi)控機制

需要建立健全涵蓋信用債業(yè)務全流程的風險管理內(nèi)控機制，通過制度規(guī)范明確準入、業(yè)務盡調(diào)、評審、保后管理各階段相關部門的工作權限和責任。

1.準入階段

一是要提升信用債準入標準，遵循市場化信用債的“優(yōu)中選優(yōu)”原則；二是需要結合反擔保措施、信用債的市場利率行情，測算出準入項目的風險敞口，創(chuàng)新債項擔保定價模型，建立更貼近市場化的擔保定價模式；三是確定市場化業(yè)務拓展目標，分解各區(qū)域債項業(yè)務量，統(tǒng)籌規(guī)劃各區(qū)域集中度；四是及時跟進各區(qū)域城投公司整合轉型的進度，動態(tài)調(diào)整授信額度；五是對相關行業(yè)加強研究，根據(jù)行業(yè)特點設定不同的準入門檻，對于風險較高行業(yè)的產(chǎn)業(yè)債嚴格控制。

2.業(yè)務盡調(diào)階段

一是隨著信用債擔保展業(yè)呈現(xiàn)市場化趨勢，需要給予承攬業(yè)務部門一定的彈性和靈活度；二是強調(diào)業(yè)務部門作為風險防范的第一責任主體，在談判協(xié)商承攬業(yè)務時，加強風險監(jiān)控，根據(jù)項目風險情況設計合適的交易模式、合理的風控措施；三是加強內(nèi)控監(jiān)督機構對一線部門盡責履職情況的檢查；四是對產(chǎn)業(yè)債的盡調(diào)要以企業(yè)實際情況為基礎，所屬行業(yè)情況及區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為重要補充。

3.評審階段

一是在參考審計報告、評級報告及募集說明書等資料的基礎上，實地調(diào)研第一手資料；二是結合風險評價模型，精準刻畫目標客戶信用債擔保的風險全貌；三是綜合考慮一線業(yè)務部門、風控、合規(guī)等中臺部門意見，引入紀檢力量，使各部門在互相配合的基礎上做到互相監(jiān)督、互相制約；四是建立健全內(nèi)部專家評審機制，確保業(yè)務評審過程中專家意見的獨立性、權威性。

4.保后管理階段

一是定期開展保后管理工作，調(diào)整在保信用債風險等級，利用預警信息推送，及時了解企業(yè)動態(tài)；二是現(xiàn)場開展保后工作，獲得企業(yè)運營、現(xiàn)金流、到期債務兌付、反擔保物、行業(yè)等風險情況，走訪區(qū)域政府機構，了解區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，甄別現(xiàn)存風險點，發(fā)現(xiàn)風險隱患；三是常規(guī)保后管理工作與年度專項保后管理工作相結合，外聘第三方抽查保后管理質量；四是引入保后管理小組工作機制，小組成員可由業(yè)務、風控、法務、財務、行業(yè)研究等骨干組成，將保后管理、業(yè)務調(diào)研、崗位練兵有機結合，通過定期組織專項行動來提升各項業(yè)務能力。

（二）建立健全擔保機構風險評價模式

當前城投債擔保的風險評價模式明顯無法滿足產(chǎn)業(yè)債擔保風控需求。下一步，需結合產(chǎn)業(yè)債的相關理論設計基于擔保邏輯的準入模型、評審模型、保后預警模型等；探索設計更具宏觀視角的區(qū)域風險模型、產(chǎn)品風控模型等?？紤]到某些風險影響因素無法通過定量指標界定，可引入定性分析，彌補前者不足。在借鑒評級公司、外部研究機構成果的基礎上，考慮到擔保機構作為最終風險承擔者對風險的容忍度更低，可結合反擔保措施的抵押覆蓋率、流動性、價值實現(xiàn)方式等因素，建立具有擔保屬性的風險評價模式。

（三）加強信息技術在風險防控中的應用

擔保機構建立涵蓋債項擔保業(yè)務全流程的信息系統(tǒng)，確保前、中、后臺均能有效獲得債項擔保信息，避免因信息不對稱出現(xiàn)偏離實際情況的業(yè)務判斷或操作。具體可從以下五個方面著手完善：一是動態(tài)監(jiān)測各區(qū)域、關聯(lián)企業(yè)的授信上限及額度使用情況；二是在業(yè)務系統(tǒng)中內(nèi)嵌擔保模型，縱向比較各個檢測時間段信用債主體的風險變化，橫向對比系統(tǒng)中各家信用債主體風險等級分布；三是引入外部數(shù)據(jù)，建立內(nèi)部、外部集成數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫與擔保模型有效對接，并探索建立信用債預警智能風控系統(tǒng)；四是通過信息系統(tǒng)實時跟蹤信用債主體情況，通過警戒值判斷推送預警信息；五是利用信息系統(tǒng)串聯(lián)各擔保業(yè)務操作流程，實現(xiàn)線上辦理、內(nèi)控及統(tǒng)計工作的電子信息化。

（四）建立健全信用債風險預警防范及應急處置機制

考慮到信用債擔保金額較大，風險防控要抓早抓小，可從風險的可控性和緊急程度將信用債風險事件分為預警防范和應急處置兩類，并建立相應機制，旨在通過制度規(guī)范信用債擔保風險的監(jiān)測、識別、上報、協(xié)同處置流程，構建多層次的信用債風險管理體系。

信用債的預警防范應采用自下而上的方式進行，擔保機構業(yè)務部門作為風險管理的第一道防線，要利用了解企業(yè)情況的優(yōu)勢履行風險監(jiān)測識別責任，分析判斷是否需要進一步上報。對于需要上報并啟動預警防范措施的，風控、合規(guī)等部門要協(xié)助業(yè)務部門完善預警方案、監(jiān)督執(zhí)行。

信用債的應急處置應采用自上而下的方式進行。重大風險項目在上報決策層后，啟動應急處置機制，組建應急處置工作組，由決策層成員任組長，明確工作組成員組成、組員工作內(nèi)容。組員在組長指導下開展工作、履行職責，決策層持續(xù)跟蹤評價應急處置效果，直到風險完全化解后，工作組解散。

（五）探索建立信用債兌付危機救助聯(lián)動機制

信用債違約會導致區(qū)域金融環(huán)境惡化，地方政府積極化解風險的態(tài)度將有助于消除負面影響，避免事件惡化升級。擔保機構作為風險的兜底方，有意愿且有責任配合政府開展兌付危機化解工作。擔保機構作為區(qū)域重要的類金融企業(yè)，是扶持小微企業(yè)及化解融資難、融資貴問題的載體，與政府天然的股權紐帶使其在協(xié)調(diào)區(qū)域政府資源方面具有優(yōu)勢。此外，擔保機構的類金融屬性使其在與機構投資者、第三方服務機構溝通、協(xié)調(diào)、設計風險救助方案時更具專業(yè)性。擔保機構充當橋梁可緊密聯(lián)系各方，建立政府及市場機構共同化解風險的救助聯(lián)動機制。同時，應通過信息互享解決救助過程中的信息不對稱問題，避免輿論發(fā)酵的負外部效應，構建各方協(xié)力化解兌付風險的信任基礎。在此基礎上，權衡各方情況，利用制度化措施將資源調(diào)配、行動統(tǒng)籌等聯(lián)動貫穿救助過程，化解信用債兌付危機，避免擔保機構發(fā)生損失。

（六）加強信用債業(yè)務人力資源的調(diào)整

現(xiàn)階段，擔保機構從業(yè)人員相對缺乏市場化業(yè)務操作經(jīng)驗，而優(yōu)質的信用債擔保業(yè)務越來越呈現(xiàn)市場化特征。擔保機構業(yè)務結構面臨轉型壓力，市場開拓型人才、風險管理型人才對擔保業(yè)務轉型至關重要。擔保機構有必要選擇、培養(yǎng)、引入這一類型的人才，對從業(yè)人員及崗位之間的匹配度進行嚴格識別，利用人才評價體系加強人才選拔，改革薪酬管理制度，使其更具市場化屬性，實現(xiàn)人力資源與業(yè)務模式的高度適配。

參考文獻

[1]黃偉平，吳鵬. 從政策周期、債務風險化解和資質分化看城投“信仰”[J]. 金融理論探索，2022（2）.

[2]林友淋. 地方政府隱性擔保對城投債信用風險影響分析[J]. 管理學家，2022（11）.

[3]冒宛宜. 增信對城投債發(fā)行信用利差的影響分析[J]. 上海商學院學報，2020（3）.

[4] 錢瑋. 城投債信用風險識別與防范研究[J]. 債券，2022（1）. DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2022.01.012.

[5]趙瓊. 縣級政府投融資平臺轉型成果淺析[J]. 經(jīng)濟管理，2023（2）.

[6]周天蕓，扶青，吳澤桐. 城投信仰、融資成本與地方政府融資平臺市場化[J]. 產(chǎn)經(jīng)評論，2021（4）.

[7]周洋，王冉. 債券投資發(fā)生信用風險的處理探討——踩雷“違約債”的后續(xù)處理[J]. 山東開放大學學報，2022（1）.