合村并居優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

□文/ 朱澤恩

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南·鄭州）

［提要］作為一種農(nóng)村發(fā)展策略，合村并居能夠通過(guò)資源共享與優(yōu)化配置、改善社區(qū)服務(wù)和公共設(shè)施、提升行政效率和決策效力以及為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供機(jī)會(huì)等方面，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。然而，合村并居的實(shí)施也面臨土地糾紛和利益分配問(wèn)題、社區(qū)合并和文化融合、管理機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)、居民參與和共識(shí)形成以及監(jiān)測(cè)和評(píng)估等挑戰(zhàn)。一些成功的合村并居案例為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。通過(guò)深入了解合村并居實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能夠更好地認(rèn)識(shí)到這種策略的潛力和局限性，為未來(lái)實(shí)踐和政策制定提供參考和指導(dǎo)。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市化率已經(jīng)突破60%，進(jìn)一步發(fā)展遇到瓶頸。但城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，大量的青壯勞動(dòng)力選擇外出打工，農(nóng)村人口大量外流，同時(shí)存在城市建設(shè)用地供給不足和農(nóng)村發(fā)展十分落后、農(nóng)村空心化、宅基地閑置等問(wèn)題。十九大報(bào)告中指出，現(xiàn)階段的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。二十大報(bào)告中闡述的中國(guó)式現(xiàn)代化，其中的主要特征有人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興是解決社會(huì)主要矛盾的重要手段，同時(shí)也是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要手段。合村并居是一種在農(nóng)村地區(qū)推行的策略，為鄉(xiāng)村振興提供了方案，以應(yīng)對(duì)農(nóng)村面臨的諸多挑戰(zhàn)，如資源短缺、農(nóng)民收入不穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等。合村并居對(duì)農(nóng)村發(fā)展意義重大，通過(guò)將多個(gè)村莊合并成一個(gè)更大的社區(qū)來(lái)優(yōu)化土地利用和資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)。然而，合村并居的實(shí)施也面臨著一些挑戰(zhàn)。

一、合村并居模式

合村并居，在有些地方也被稱為“集中建房”“合村并點(diǎn)”“撤點(diǎn)并居”“村莊合并”等，不同時(shí)期、不同地點(diǎn)有不同的模式。從20 世紀(jì)80 年代末開始，我國(guó)一些地區(qū)就開始了合村并居實(shí)踐，可以分為三個(gè)發(fā)展階段：第一階段是20 世紀(jì)80 年代末由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展推動(dòng)強(qiáng)村合并，強(qiáng)企并村，異化比較少，促進(jìn)了鄉(xiāng)村發(fā)展；第二階段是21 世紀(jì)由城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推動(dòng)的合村并居，異化比較嚴(yán)重，阻滯了鄉(xiāng)村發(fā)展；第三階段是2005 年由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免與新農(nóng)村建設(shè)共同推動(dòng)的合村并組，形式主義嚴(yán)重，影響了鄉(xiāng)村發(fā)展。

分析合村并居文獻(xiàn)研究，總體可分為兩個(gè)階段：第一階段的研究關(guān)注合村并居的動(dòng)因、方式及其積極影響，旨在總結(jié)典型模式的成功經(jīng)驗(yàn)，揭示鄉(xiāng)村及城市化的發(fā)展規(guī)律；第二階段的研究探討合村并居的驅(qū)動(dòng)力、模式及出現(xiàn)的問(wèn)題，旨在吸取經(jīng)驗(yàn)，矯正異化，引導(dǎo)合村并居因地制宜地發(fā)展。第一階段（1980～2006 年）的合村并居為自下而上的自發(fā)模式和自上而下的計(jì)劃模式。此階段的合村并居實(shí)施范圍小，大多隨著村莊的發(fā)展自然而然產(chǎn)生，合村并居被作為整治農(nóng)村居民點(diǎn)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。第二階段（2007 年至今）的合村并居為自上而下的行政模式，以“增減掛”政策為抓手，政府作為主要推動(dòng)者，基于加速城市化、緩解土地矛盾等原因引導(dǎo)合村并居的實(shí)施，具有時(shí)間短、見效快等特點(diǎn)。

分地區(qū)探討農(nóng)民集中居住政策的地區(qū)差異性。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和差異性而衍生出了土地資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、土地要素市場(chǎng)化的“蘇南模式”，政府主導(dǎo)、多方參與、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村公寓樓的“山東模式”等典型地域模式。依據(jù)相同劃分方法并結(jié)合地理因素將國(guó)內(nèi)的集中居住成功經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)單總結(jié)為蘇州的“經(jīng)濟(jì)集聚”模式、上海的“土地開發(fā)”模式、安徽的“康居引導(dǎo)”模式和成都的“產(chǎn)業(yè)集聚”模式等特色主題模式。

對(duì)合村并居的動(dòng)力進(jìn)行研究。地方政府為化解空心村問(wèn)題，減輕村級(jí)財(cái)政壓力，成為合村并居的積極推動(dòng)者。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺(tái)，政府和資本共同成為合村并居政策的積極推動(dòng)者。在合村并居的實(shí)踐中，從不同的動(dòng)力可以總結(jié)出城中村改造型、小城鎮(zhèn)吸納型、強(qiáng)村帶動(dòng)型、產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)型、企業(yè)帶動(dòng)型、相鄰村合并型等模式。

二、合村并居的發(fā)展優(yōu)勢(shì)

合村并居作為一種農(nóng)村發(fā)展策略，具有多方面的優(yōu)勢(shì)。下面將從三個(gè)方面展開論述，以揭示合村并居的潛力和價(jià)值。

（一）資源共享與優(yōu)化配置。合村并居的一個(gè)主要優(yōu)勢(shì)是資源共享與優(yōu)化配置。第一，有利于打破制約城市發(fā)展的土地瓶頸，又能夠有效緩解發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地不足困境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速高效發(fā)展。第二，整合了土地、人口、產(chǎn)業(yè)等區(qū)域空間資源，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村人口向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)更高效的資源配置和利用。第三，通過(guò)整合土地資源來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，提高土地的利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，落實(shí)“保增長(zhǎng)、保紅線、保糧食安全”的戰(zhàn)略部署。

（二）社區(qū)服務(wù)和公共設(shè)施改善。合村并居加快推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)步伐，為農(nóng)村社區(qū)提供了改善社區(qū)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)。通過(guò)合并村莊，農(nóng)村社區(qū)能夠集中投資和資源，提供更好的公共設(shè)施和社區(qū)服務(wù)，可以更容易獲得政府資金的支持，用于改善醫(yī)療、教育、交通和通信等事項(xiàng)。另外，合村并居還能夠促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的整體規(guī)劃和發(fā)展。合并能夠形成更具規(guī)模和影響力的社區(qū)組織，有利于農(nóng)村社區(qū)的協(xié)調(diào)和整體發(fā)展，通過(guò)建立科學(xué)規(guī)劃、環(huán)境優(yōu)美和管理完善的新社區(qū)，有效改善農(nóng)民的居住環(huán)境和公共服務(wù)水平，從而提升了他們的生活質(zhì)量。對(duì)于貧困地區(qū)的農(nóng)民而言，合村并居主要采取易地扶貧搬遷的形式，這一措施能夠有效幫助貧困人口脫貧，改善他們的居住和生計(jì)條件，提高家庭福利水平。

（三）行政效率提升和決策效力增強(qiáng)。合村并居有助于提升行政效率和決策效力。合村并居可以適當(dāng)擴(kuò)大村級(jí)組織規(guī)模，減少行政機(jī)構(gòu)的冗余，簡(jiǎn)化農(nóng)村行政管理的層級(jí)結(jié)構(gòu)，使行政成本降低，從而提高行政效率。更少的行政層級(jí)意味著決策可以更迅速地傳達(dá)和實(shí)施，加快問(wèn)題解決的速度。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。合村并居為農(nóng)村社區(qū)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。合并后具有更大的規(guī)模和潛力，能夠吸引更多的投資和資源支持，更有可能獲得政府資金的支持，并開展合作項(xiàng)目，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)與土地集約化經(jīng)營(yíng)成為急切需求，合村并居為突破土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約提供解決方案。合村并居還為農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高了農(nóng)民的收入和生活水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)和潛力為農(nóng)村社區(qū)帶來(lái)了新的希望和發(fā)展前景。

三、合村并居的挑戰(zhàn)

（一）產(chǎn)權(quán)糾紛和利益分配有問(wèn)題。不同地區(qū)、不同村莊之間存在著不同情形，合并村莊可能導(dǎo)致涉及土地的爭(zhēng)議和糾紛。引發(fā)合村并居政策巨大爭(zhēng)議的一個(gè)重要原因便是現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償安置政策與農(nóng)民預(yù)期之間存在著一定的差距，導(dǎo)致農(nóng)民不愿意配合政策的實(shí)施。農(nóng)村村民可能擔(dān)心自己的土地權(quán)益受到損害，這可能導(dǎo)致合并過(guò)程的阻力和抵觸情緒。此外，合并后如何公平分配合并村莊所獲得的利益，如土地增值、資金支持等，也是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。“稟賦效應(yīng)”的存在，難以形成合適的補(bǔ)償交易價(jià)格，“低價(jià)拆高價(jià)買”這樣的搬遷安置政策很難得到農(nóng)民的認(rèn)可。

（二）社區(qū)合并和文化融合有困難。合村并居涉及到不同村莊的合并和社區(qū)的整合，這需要克服社區(qū)合并和文化融合方面的挑戰(zhàn)。每個(gè)村莊都有其獨(dú)特的文化、習(xí)俗，合并后如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員的融合和共識(shí)形成是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。不同村莊之間的差異可能導(dǎo)致人際關(guān)系緊張和溝通困難，形成“半熟人社會(huì)”。另外，集中居住地與田地距離過(guò)遠(yuǎn)，農(nóng)具、糧食等存放不便，對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)、生活也帶來(lái)了很大不便。因此，合村并居的實(shí)施需要采取適當(dāng)?shù)拇胧龠M(jìn)不同成員之間的交流和互動(dòng)，加強(qiáng)共同認(rèn)同感和歸屬感。

（三）居民參與度低。合村并居將村民居住點(diǎn)安置在一起，原有村民大型居住空間與生產(chǎn)生活空間變?yōu)榧械男⌒蜕鐓^(qū)空間，使村民原有生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而加速了村民心理認(rèn)同感的缺失，缺乏歸屬感和整體凝聚力。就業(yè)方面，合村并居的農(nóng)民并沒有得到足夠的穩(wěn)定就業(yè)和各種預(yù)期保障的待遇。內(nèi)在原因，合村并居農(nóng)民的職業(yè)能力、生活習(xí)性又不能很好融入城市的要求。存在部分地區(qū)在建設(shè)新型鄉(xiāng)村社區(qū)時(shí)照搬城市小區(qū)建設(shè)模式，未能考慮當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際情況，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，一定程度上增加了村民生活負(fù)擔(dān)。一些傳統(tǒng)性的活動(dòng)空間驟然消失，如村民選舉大會(huì)、紅白喜事會(huì)、戲臺(tái)、集市等，也是認(rèn)知程度不高的原因之一。

（四）管理與政策實(shí)施有待規(guī)范。一些地區(qū)將合村并居視為政治任務(wù)，盲目追求進(jìn)度，實(shí)施先拆后建或邊拆邊建政策。這導(dǎo)致農(nóng)民至少搬家兩次，增加生活成本。一些未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，農(nóng)民距離耕種土地遙遠(yuǎn)，搬遷后缺乏機(jī)具存放和糧食晾曬場(chǎng)所，給生產(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)不便。對(duì)不再耕種土地的農(nóng)民缺乏服務(wù)和引導(dǎo)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。人員安置、學(xué)校就學(xué)和生產(chǎn)等服務(wù)滯后，產(chǎn)生矛盾。合村并居涉及重新規(guī)劃建設(shè)和村莊合并，自治建議難以實(shí)現(xiàn)，政府規(guī)劃和群眾自治并重。一些地區(qū)只強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃，村民自治機(jī)構(gòu)成執(zhí)行機(jī)構(gòu)，未按法定程序進(jìn)行民主表決，不恰當(dāng)。個(gè)別地區(qū)采取粗暴手段對(duì)待反對(duì)搬遷的農(nóng)戶，引發(fā)群體事件，影響惡劣。

四、合村并居經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

我國(guó)一直在積極推進(jìn)農(nóng)村的合村并居，對(duì)我國(guó)城市化戰(zhàn)略和拉動(dòng)內(nèi)需都有十分重要的意義。研究一些地區(qū)合村并居的案例，包括政策制定、政策執(zhí)行情況，以及對(duì)農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民生活和環(huán)境的影響，可以看到取得了很大的成就：開發(fā)土地、發(fā)展村辦企業(yè)以及開展多種方式的資本經(jīng)營(yíng)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的“經(jīng)濟(jì)集聚”模式；通過(guò)規(guī)劃布局大型工程項(xiàng)目的建設(shè)與開發(fā)，利用土地補(bǔ)償費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)，集中建設(shè)居住區(qū)和安置點(diǎn)，使開發(fā)地區(qū)的分散居民點(diǎn)向集中居住區(qū)集中；加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃、建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)鎮(zhèn)周邊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中區(qū)域農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中的“康居引導(dǎo)”模式；因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)民收入，形成具有產(chǎn)業(yè)支撐的“產(chǎn)業(yè)集聚”模式等。當(dāng)然也有印象深刻的教訓(xùn)，比如在全國(guó)產(chǎn)生巨大影響的山東省合村并居事件，山東合村并居這樣的折騰不能再搞了?？偨Y(jié)成功實(shí)施合村并居的關(guān)鍵因素和經(jīng)驗(yàn)非常重要，為其他地區(qū)的實(shí)踐提供借鑒和指導(dǎo)。同時(shí)，也要注意避免重復(fù)其他地區(qū)的錯(cuò)誤，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。

（一）全面規(guī)劃和綜合考慮。合村并居需要進(jìn)行全面規(guī)劃和綜合考慮，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等多個(gè)方面。在合并過(guò)程中，需要充分考慮各個(gè)村莊的資源、特色和需求，并制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，還需要綜合考慮社區(qū)成員的意愿和期望，確保合并后的社區(qū)能夠滿足居民的需求。

（二）公平和透明的決策過(guò)程。合村并居的決策過(guò)程應(yīng)公平、透明，充分聽取居民的意見和建議。決策應(yīng)是參與式的，通過(guò)廣泛的社區(qū)討論和協(xié)商來(lái)形成共識(shí)。公開透明的決策過(guò)程有助于增強(qiáng)居民的信任和支持，減少?zèng)_突和糾紛的發(fā)生。

（三）社區(qū)成員參與和培訓(xùn)。合村并居的成功實(shí)施需要社區(qū)成員的積極參與和支持。在合并過(guò)程中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社區(qū)成員的宣傳和培訓(xùn)，提高他們對(duì)合村并居的理解和認(rèn)同。培訓(xùn)應(yīng)包括相關(guān)政策和措施的解釋，以及合作與協(xié)調(diào)的技能培養(yǎng)。通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)成員的參與和培訓(xùn)，可以增強(qiáng)合并村莊的凝聚力和發(fā)展動(dòng)力。

（四）逐步實(shí)施和靈活調(diào)整。合村并居可以采取逐步實(shí)施的方式，先進(jìn)行試點(diǎn)和小范圍的合并，然后逐步擴(kuò)大范圍。這有助于減少合并過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。同時(shí)，實(shí)施過(guò)程中也需要靈活調(diào)整策略和措施，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改進(jìn)。

綜上所述，合村并居的實(shí)踐中積累了全面規(guī)劃和綜合考慮、公平和透明的決策過(guò)程、社區(qū)成員參與和培訓(xùn)、逐步實(shí)施和靈活調(diào)整，以及借鑒成功案例等經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于其他地區(qū)實(shí)施合村并居具有重要的指導(dǎo)意義，幫助其在實(shí)踐中取得更好的成效。

五、結(jié)論

合村并居作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一種重要措施，具有一系列的優(yōu)勢(shì)，也存在一定的挑戰(zhàn)。通過(guò)總結(jié)合村并居的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們可以得出以下結(jié)論：（1）全面規(guī)劃和綜合考慮是成功實(shí)施合村并居的關(guān)鍵。需要綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等多個(gè)方面的因素，確保合并后的社區(qū)能夠滿足居民的需求。（2）公平和透明的決策過(guò)程是建立居民信任和支持的重要手段。通過(guò)廣泛的社區(qū)參與和共識(shí)形成，可以減少?zèng)_突和糾紛的發(fā)生。（3）社區(qū)成員的參與和培訓(xùn)對(duì)于合村并居的成功實(shí)施至關(guān)重要。加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提高社區(qū)成員對(duì)合村并居的理解和認(rèn)同，有助于增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和發(fā)展動(dòng)力。（4）逐步實(shí)施和靈活調(diào)整是降低風(fēng)險(xiǎn)和解決問(wèn)題的有效方法?？梢酝ㄟ^(guò)試點(diǎn)和小范圍的合并來(lái)逐步擴(kuò)大范圍，并根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整策略和措施。（5）借鑒成功案例和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于其他地區(qū)實(shí)施合村并居具有重要的指導(dǎo)意義?？梢酝ㄟ^(guò)研究成功案例，學(xué)習(xí)其成功的關(guān)鍵因素和經(jīng)驗(yàn)，并避免其他地區(qū)的錯(cuò)誤。

綜上所述，合村并居是促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。在實(shí)施過(guò)程中，需要充分考慮優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)合村并居的成功和效益。只有在政府、社區(qū)居民和相關(guān)利益方的共同努力下，合村并居才能成為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的有力工具，并為中國(guó)帶來(lái)更加美好的未來(lái)。