司法改革中審判委員會改革的新思路與新動向

文/孫召銀 王忠旭

責(zé)任編輯 李冬梅

審判委員會（以下簡稱審委會）是我國特有的審判組織。審委會制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，也是審判權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之一，鑒于審委會及審委會制度實(shí)施過程中存在的種種問題，在本輪司法改革的熱潮中，審委會改革也是黨的十八屆三中全會確定的重要改革內(nèi)容之一。

一、我國審委會制度的歷史演進(jìn)

審委會制度脫胎于新民主主義革命時期根據(jù)地的審判制度。1931年中華蘇維埃共和國在各級政權(quán)組織中建立了裁判委員會。在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，裁判委員會逐漸演變成人民法院或人民法庭的審判委員會，成為新中國法院審判委員會制度的雛形。1948年1月1日頒布的《東北解放區(qū)人民法庭條例》首次在立法上使用“審判委員會”的名稱。

建國后，審委會制度為新中國的司法制度所繼受。1951年通過的《中華人民共和國法院暫行條例》第15條中明確規(guī)定了審委會制度。1954年《中華人民共和國法院組織法》頒布，其中“亦明確規(guī)定在我國各級法院內(nèi)部建立審判委員會，作為審判工作的集體領(lǐng)導(dǎo)組織”。[1]1953年3月10日，最高人民法院審判委員會第一次會議召開，宣布最高人民法院審判委員會成立，并形成了部分最高人民法院審委會的工作制度。隨后，各級人民法院紛紛響應(yīng)，陸續(xù)建立了各自的審判委員會。“文化大革命”期間，審委會制度隨同整個司法制度被摧毀。1978年十一屆三中全會后，中國司法制度開始恢復(fù)和發(fā)展。1983年9月修訂的《人民法院組織法》重新確認(rèn)審判委員會的地位。

隨著我國法學(xué)理論研究的深入和對司法制度、司法實(shí)踐的反思程度的提高，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于審委會制度的缺陷和不足的批評紛至沓來，甚至一度審委會的存廢成為討論的焦點(diǎn)問題。2013年，中共十八屆三中全會提出：“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)?！彪S著新一輪司法改革的深入，審委會改革的問題逐漸成為新的研究和改革熱點(diǎn)。

二、我國現(xiàn)行審委會制度的缺陷與批評

在近年來強(qiáng)調(diào)依法治國、司法公正特別是程序公正的大環(huán)境下，審委會決定案件的職能遭到了越來越多的批評，了解這些批評有助于我們更好的理解和研究審判委員會制度改革和發(fā)展的新動向。

（一）審委會享有案件的最終決定權(quán)違背了司法活動的基本原則

審判委員會以聽取的案件審理匯報(bào)為基礎(chǔ)對案件作出決定，這一運(yùn)作模式剝奪了當(dāng)事人在案件的實(shí)際決策過程中的參與、辯論和申請回避等訴訟權(quán)利，也違背了司法親歷性原則和審判公開原則，有害于司法公正。首先，審委會不親自審理案件，在沒有聽取當(dāng)事人直接言辭的情況下，只憑聽取案件審理報(bào)告斷案，卻對案件的處理擁有最終決定權(quán)，客觀上造成了審者不判、判者不審的局面，被學(xué)者評價為“沒有親自診斷病情，卻在開藥方”。[2]其次，與審判公開原則相沖突。審判公開是訴訟公正的重要保障。審判公開包括審判人員、審理活動及審理結(jié)果的公開。但在審委會制度運(yùn)行中，當(dāng)事人不僅無從得知決定案件的審委會委員名單，更無法獲知、參與審判委員會審理、決定案件的整個過程，當(dāng)然，當(dāng)事人本應(yīng)享有的很多訴訟權(quán)利，比如回避申請權(quán)，就更無從談起了。

（二）審委會人員構(gòu)成行政化嚴(yán)重，專業(yè)水平疲態(tài)漸顯

審委會制度行政化傾向明顯。目前，大多數(shù)法院的審委會委員由院長、副院長、業(yè)務(wù)庭庭長及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，審委會委員的資格與行政職務(wù)相關(guān)，與法律知識水平和實(shí)際業(yè)務(wù)素質(zhì)關(guān)聯(lián)不大。一方面，人員組成僵化，知識老化，缺少審委會委員的固定培訓(xùn)機(jī)制，缺乏合理的退出機(jī)制，專業(yè)精深的年輕法官無法擁有更大的舞臺；另一方面，審委會不分專業(yè)討論案件，在法律專業(yè)分工日趨復(fù)雜、精細(xì)化的背景下，即使是專業(yè)水平很高的委員也難以掌握全部的法律知識，在保證案件審判質(zhì)量的問題上，審委會未必“賢于”專注于某一類案件審判的合議庭。

（三）審委會職能畸形發(fā)展，制度設(shè)計(jì)目的無法實(shí)現(xiàn)

從我國歷次《人民法院組織法》的修改、現(xiàn)行《人民法院組織法》的表述和最高人民法院以及地方各級人民法院關(guān)于審委會工作規(guī)則的規(guī)定來看，①審委會的職能主要有三，一是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)；二是討論決定重大、疑難案件；三是討論決定其他有關(guān)審判工作的問題。在2010年1月11日公布《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實(shí)施意見》之前，關(guān)于審委會功能的表述，都是“總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)”為第一項(xiàng)，“討論決定重大、疑難案件”為第二項(xiàng)。而該司法文件的表述中“討論決定重大、疑難案件”成為了審委會最重要的“第一職能”。這種事實(shí)也得到了實(shí)踐和大量學(xué)者研究的印證。[1]從法律文本的行文、體系和歷史演變來解釋，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該是審委會制度設(shè)計(jì)之初的主要職能，但是隨著社會的變遷和審判形勢的發(fā)展，討論案件以及伴隨著討論案件的協(xié)調(diào)案件、分擔(dān)風(fēng)險、擺脫熟人社會困擾等功能逐漸成為了審委會制度最重要的制度價值，并構(gòu)成了支持審委會制度長期和繼續(xù)存在的“語境化的合理性”。[3]

制度設(shè)計(jì)的最初目的是對制度本身的規(guī)定性。但審委會“總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)”職能的衰弱，甚至可以說是空轉(zhuǎn)，有違于這一制度設(shè)計(jì)的初衷，也無法滿足審判實(shí)踐對這一功能的需要。

審委會的第三個功能是討論決定其他有關(guān)審判工作的問題。如果說審委會的第一個功能的衰弱是有目共睹的話，審委會的第三個功能的衰弱甚至很難引起學(xué)者的重視?！捌渌嘘P(guān)審判工作的問題”應(yīng)主要是指司法行政和司法輔助中與審判工作密切相關(guān)的、專業(yè)性較強(qiáng)的問題，比如訴訟保全工作中各種擔(dān)保的審核標(biāo)準(zhǔn)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的認(rèn)證資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等等問題。但是，實(shí)踐中，審委會的這一功能與法院黨組對法院工作的領(lǐng)導(dǎo)之間往往難以區(qū)分，所以很多本應(yīng)由審委會決定的事項(xiàng)，改由行政權(quán)力解決了。

司法實(shí)踐對審委會的各項(xiàng)功能是需要的，這也是審委會制度存在并不斷發(fā)展、改革的必要性所在。尤其在當(dāng)前審判實(shí)踐中各種新型案件、新型法律關(guān)系不斷涌現(xiàn)的情況下，迫切需要提升審判委員會總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的能力，以促使人民法院的最高審判組織從總體上把握審判工作規(guī)律，通過總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和解決新型法律關(guān)系的類型化法律適用問題，統(tǒng)一司法裁判尺度。同時，審委會對司法行政和司法輔助中的各類專業(yè)問題的討論和決定，也會逐漸賦予審委會新的職能定位。

（四）工作規(guī)則粗疏，法治化程度低影響制度功能

審委會是一個以會議方式進(jìn)行決策的機(jī)構(gòu)，議事規(guī)則的科學(xué)、合理對審委會決策的正確性至關(guān)重要。但是，現(xiàn)行《人民法院組織法》對審委會的議事規(guī)則僅有原則性的規(guī)定，即實(shí)行民主集中制。最高人民法院制定了《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》，但該規(guī)則對審委會如何議事議案只有最基本的程序性的規(guī)定，仍顯粗糙，并且，該工作規(guī)則只是最高人民法院的規(guī)則，只能約束最高院自身，且效力層級較低。各地人民法院審判委員會的議事規(guī)則參考了最高院的議事規(guī)則，但在具體規(guī)定上仍不改粗疏。審委會作為各級人民法院的最高審判組織，其工作規(guī)則的規(guī)定粗疏、法治化程度不足直接制約了審判委員會制度功能的實(shí)際效用，也影響了審委會決策的正當(dāng)性支撐。

三、審委會改革的新動向

第一，肯定審委會的制度功能，黨的十八屆三中全會提出要“改革審判委員會制度”，這并不是否定或要取消審委會制度，而是要給予審委會制度以新生，給予其在新的歷史時期承擔(dān)新的定位、功能的機(jī)遇。審委會制度存在的正當(dāng)性，不僅僅在于眾多學(xué)者分析的在中國實(shí)際這個“語境下”的諸多地方性的合理性，更是在于審委會制度的設(shè)計(jì)之初就賦予的審委會的三個重要的制度職能。廢除審委會制度，則司法實(shí)踐所需要完成的三個功能就失去了運(yùn)行的載體。

第二，改革審委會人員構(gòu)成。審委會委員的任職資格和選任方式必須改變。首先，在實(shí)行員額制之后，審委會委員應(yīng)全部由員額內(nèi)法官充任。從性質(zhì)上說，審委會是法院內(nèi)部的最高一級審判組織，只有員額內(nèi)的法官才應(yīng)具有任職資格。其次，審委會委員的任職應(yīng)與審判能力和在法官群體中的資歷和威望相聯(lián)系，而不應(yīng)與行政職務(wù)的高低相聯(lián)系。再次，審委會委員的選任可以采取“當(dāng)然選任”和“選舉選任”相結(jié)合的方式確定人選，并經(jīng)組織程序最終任命?！爱?dāng)然選任”是指具有員額內(nèi)法官身份的院長、副院長應(yīng)獲得當(dāng)然的任命，“選舉選任”是指剩余審委會委員的席位應(yīng)由全體員額內(nèi)法官投票選舉確定。當(dāng)然，委員的選任中，黨管干部的原則必須堅(jiān)持，《人民法院組織法》和相關(guān)的干部任用規(guī)定中規(guī)定的組織程序也必須堅(jiān)持。

同時應(yīng)建立審委會委員的退出機(jī)制和任期限制。受到懲戒、追責(zé)和因個人原因或是道德原因不適宜擔(dān)任審委會委員的，應(yīng)合法退出審委會。審委會委員應(yīng)有任期限制，能否連任取決于能否取得下次任期“當(dāng)然選任”和“選舉選任”的通過。審委會委員的任期不應(yīng)過短，以避免委員為了尋求不斷的連任而犧牲中立性和客觀性。

第三，改革審委會組織結(jié)構(gòu)，滿足審判專業(yè)化的需求。中級以上的人民法院應(yīng)在審委會的整體框架中分別設(shè)置各專業(yè)審判委員會和綜合事務(wù)審判委員會。根據(jù)審判業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不同組建不同的審判專業(yè)委員會是滿足審判專業(yè)化需求的主要方式。專業(yè)審判委員會主要負(fù)責(zé)研究疑難、復(fù)雜案件和就專業(yè)領(lǐng)域的審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作進(jìn)行初審。專業(yè)審判委員會的委員人數(shù)應(yīng)少于現(xiàn)有審委會人數(shù)，并不能超過現(xiàn)有各訴訟法規(guī)定的合議庭人數(shù)的上限，具有小而專的特點(diǎn)，從而可以實(shí)現(xiàn)更高的討論效率，并具有直接審理疑難、復(fù)雜、重大案件的可能性。綜合事務(wù)審判委員會主要負(fù)責(zé)就各專業(yè)委員會提交的審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作進(jìn)行復(fù)審和研究決定與審判工作有關(guān)的全局性事務(wù)。

第四，規(guī)范審委會的工作機(jī)制，理順審委會和合議庭的權(quán)力關(guān)系，提升審委會運(yùn)作的法治化。審委會工作規(guī)則和議事規(guī)則應(yīng)由《人民法院組織法》統(tǒng)一規(guī)定，或是采用其他方式用效力較高法律文件的方式予以統(tǒng)一規(guī)定。同時，我國的民事訴訟法和行政訴訟法均未就合議庭必須服從審委會決議這一問題作出明文規(guī)定，而刑事訴訟法對此有明文規(guī)定。審委會作為法院內(nèi)的最高審判組織，合議庭應(yīng)對審委會裁決的案件無條件服從。審委會的權(quán)力應(yīng)該在《人民法院組織法》和各訴訟法中予以統(tǒng)一規(guī)定。審委會工作規(guī)則的法治化程度，是審委會制度正當(dāng)性和合法性的基礎(chǔ)，應(yīng)該予以調(diào)整、認(rèn)可。

第五，提高審委會研究案件的親歷性。提高審委會研究案件的親歷性并不一定要采取用“大合議庭”架空審委會，使其成為一個完全的咨議監(jiān)督機(jī)構(gòu)的方式。[1]目前，不少法院采取針對疑難案件由合議庭提前要求審委會委員旁聽庭審的方式進(jìn)行。但這種方式不足以保證審委會委員研究案件的親歷性程度。因?yàn)椋月犕徟c親自審理仍舊是完全不同的程序和效果。審委會旁聽庭審的方式仍舊不能向?qū)徫瘯ㄔ簝?nèi)部最高審判組織的地位提供足夠的正當(dāng)性和合法性供給。而且，絕大多數(shù)疑難、復(fù)雜案件是在庭審中才發(fā)現(xiàn)的，審委會旁聽庭審在審判效率、程序方面都有難以解決的問題。因此，應(yīng)該在訴訟法中設(shè)置專門的審委會聽證或是庭審程序。案件提交審委會討論，應(yīng)通知當(dāng)事人，并召開由審委會委員擔(dān)任審判組織角色的聽證程序或是庭審程序，并在這一過程中保證當(dāng)事人申請回避等基本訴訟權(quán)利。但案件是否提交審委會討論乃是法院依職權(quán)處斷的程序性事務(wù)，當(dāng)事人不得提出異議。同時，審委會決定的案件，應(yīng)在裁判文書中載明作出決定的審委會委員的姓名，以符合司法公開原則，并保證當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。

[1]李曉輝.關(guān)于審判委員會制度的幾個問題[J].當(dāng)代法學(xué)，2000，（1）.

[2]魏在軍，葛新碩.行刑社會化視野中的社區(qū)矯正制度[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006，（4）.

[3]蘇力.基層法院審判委員會制度的考察及思考[J].北大法律評論，1998，（1）.

注釋

①參見《人民法院組織法》第十條、《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實(shí)施意見》第四條、《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》第二條。