村干部腐敗治理的法治化

文/李杰 陳林

責任編輯 姜杰

一、嚴峻形勢要求將村干部腐敗治理納入法治化軌道

作為基層群眾性自治組織的代理人，村干部為維護群眾切身利益、保障群眾民主權(quán)利、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的快速推進，全國各地村干部腐敗問題愈演愈烈，表現(xiàn)為在工程建設(shè)、征地拆遷、財務(wù)管理、集體資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)中貪占、截留、私分、虛報冒領(lǐng)土地補償款和救災(zāi)救濟、扶貧等資金和物資等行為突出。2014年7月，中央巡視組工作報告曾痛陳，一些地方鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯，小官巨腐問題嚴重。由于這些案件發(fā)生在群眾的身邊，不僅侵害了群眾的切身利益，而且使得國家和集體財產(chǎn)遭受了重大損失，大大降低了黨和政府的威信。

村干部的腐敗問題，固然是行為人背后丑陋的靈魂和扭曲的權(quán)力觀在作崇，但從根源上看，也暴露了農(nóng)村治理中法治化缺失的軟肋。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要全面推進依法治國，“推進基層治理法治化”的目標要求。作為中國行政區(qū)域的最末端，農(nóng)村不應(yīng)該成為腐敗治理的死角?；鶎又卫矸ㄖ位?，基礎(chǔ)在基層，工作重點也在基層。只有將村干部腐敗治理工作納入國家治理法治化的軌道，在包括縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）等基層行政區(qū)域推進依法執(zhí)政，將經(jīng)濟、政治、文化、社會等各項工作全部納入法治軌道，才能為“法治中國”建設(shè)奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

二、村干部腐敗治理法律機制存在的問題

（一）國家立法亟待完善

到目前為止，我國仍缺乏一套針對腐敗治理的專門法律，使村干部腐敗治理缺乏一個宏觀的法律指導(dǎo)和可行的法律依據(jù)。如《刑法》第93條規(guī)定，村干部只有在“從事公務(wù)”過程中利用職務(wù)便利，非法收受或索取他人財物的，才能以貪污罪論處。但村干部是自治組織帶頭人，不屬于國家公職人員，實踐中往往很難區(qū)分哪些是公共事務(wù)，哪些是個體行為，特別是對于貪污、挪用村集體資金，往往因為缺乏證據(jù)證實是否屬國家公款還是集體資金，給司法機關(guān)查辦此類案件增加了困難。再如《刑法》第382條中僅將村干部從事救災(zāi)救濟款物、社會捐助公益事業(yè)款物、土地征用補償費用的管理和發(fā)放、土地的經(jīng)營管理和宅基地的管理等七種公務(wù)不當行為定性為腐敗。但是，以上行為的界定范圍過窄，不能全面堵塞新農(nóng)村建設(shè)進程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租空間。因此，當務(wù)之急應(yīng)加快村干部腐敗治理法律體系的頂層設(shè)計，進一步完善反腐敗立法。

（二）法定監(jiān)督機制受到現(xiàn)實挑戰(zhàn)

實行村民自治后，盡管國家相繼出臺了《村民委員會自治法》《村民委員會選舉法》《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》等法律法規(guī)，但這些單行法往往存在層級不一和過于分散等問題，從而降低了村干部腐敗治理的針對性和威懾力。近年來，在農(nóng)村反腐敗進程中，雖然增加了一些推進農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和加強村干部管理的相關(guān)條款，但隨著農(nóng)村形勢的變化，很多制度規(guī)定已受到現(xiàn)實挑戰(zhàn)。如《村民委員會選舉法》第13條規(guī)定：“全體村民會議由本村年滿18周歲的村民參加，參會村民超過本村年滿18周歲村民的半數(shù)，全體村民會議方為有效；戶代表會議要求參會戶代表超過本村戶數(shù)的三分之二方為有效；會議決定經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意始得通過”等等，這些條款，對于已處于“空心化”的廣大中西部農(nóng)村來說，操作起來非常困難。

在法律監(jiān)督方面也存在漏洞。如《村民委員會自治法》中規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。但從實踐上看，對村干部民主監(jiān)督的制度安排，卻常常被鉆了空子，并成為一個最薄弱、最難發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)。

（三）黨紀法規(guī)效能乏力

目前，對村干部的腐敗治理大都僅限于黨內(nèi)紀律條例、行政規(guī)章，很多方面尚未上升到法律層面，一些地方對村干部腐敗行為采取以懲代法、以組織處理代替司法追究的淡化處理方式，客觀上縱容了村干部的腐敗行為。即使一些地方出臺了針對農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的制度規(guī)定，如《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定》《農(nóng)村干部管理辦法》等，并未明確制度的執(zhí)行程序、責任主體、評價標準等，給上級量化考核和責任追究帶來困難。

（四）司法介入不足

在觀念上，由于查辦刑事案件任務(wù)繁重，公安機關(guān)大都存在著“抓大放小”的觀念，主抓大案要案，忽視小案輕案，農(nóng)村干部的犯罪并沒有引起足夠重視。在考核機制上，由于農(nóng)村基層干部級別不高，犯罪數(shù)額往往不大，基層紀檢監(jiān)察機關(guān)常常會放松對農(nóng)村干部腐敗案件的查處力度。在機構(gòu)設(shè)置上，農(nóng)村缺乏一個相對獨立而權(quán)威的腐敗治理部門。負責農(nóng)村反腐敗職能機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機關(guān)，由于主抓事后調(diào)查，輕事前防范，無法根治村干部腐敗現(xiàn)象。加上村干部在地方勢力較大，人情關(guān)系復(fù)雜，常常給司法機構(gòu)獨立辦案帶來干擾，影響了當?shù)厮痉ú块T的公正司法。

三、新時期推進村干部腐敗治理法治化的路徑選擇

針對當前村干部腐敗治理的嚴峻形勢及其法律機制存在的突出問題，圍繞法治中國要求探索一條具有中國特色的村干部腐敗治理路徑，已經(jīng)變得非常必要而緊迫。

（一）健全村干部腐敗治理法律體系

要加速制定國家《反腐敗法》。十二屆全國人大已將反腐敗立法列入規(guī)劃，該法的確立將為村干部腐敗治理提供更加直接的依據(jù)和指導(dǎo)。反腐法治體系一旦健全，將有效推動農(nóng)村反腐敗工作由治標向治本發(fā)展。

進一步完善配套法規(guī)堵塞法律漏洞。對我國《刑法》等單行法律出現(xiàn)的漏洞，應(yīng)及時對涉及村干部腐敗治理的內(nèi)容進行補充和修改，尤其是盡快將《信息公開條例》上升為《信息公開法》，加快村級權(quán)力公開的立法進程。

應(yīng)堅持基層導(dǎo)向增強法治實效。將一些經(jīng)過長期實踐證明有效的地方經(jīng)驗、黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章制度上升為國家法律。有的地方出臺了諸如《關(guān)于加強村干部規(guī)范化管理的意見》《村官違法管理條例》等法規(guī)和制度，通過實踐檢驗是比較成功的?？沙浞治者@些制度規(guī)定中的合理因素及其成熟經(jīng)驗，作為修改完善國家法的重要依據(jù)，不斷提升村干部腐敗治理法律法規(guī)的完備性、科學(xué)性，使其真正成為重要而有力的反腐工具。

（二）強化村干部腐敗治理的執(zhí)法力度

針對農(nóng)村腐敗治理司法介入不足的問題，必須從機構(gòu)設(shè)置上解決反腐敗法律的執(zhí)法主體問題。基層紀檢監(jiān)察機關(guān)是治理村干部腐敗問題的執(zhí)行機構(gòu)，其地位和職能只能加強，不能削弱。

要進一步調(diào)整紀檢監(jiān)察機關(guān)職能定位?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)著力管好農(nóng)村黨紀黨風(fēng)，讓紀檢力量充分下沉到農(nóng)村，組織、督促、協(xié)調(diào)好村干部的監(jiān)督工作。基層紀檢監(jiān)察機關(guān)把查辦案件作為紀檢監(jiān)察工作的重點，強化對農(nóng)村腐敗案件的查處力度，增強震懾力，使農(nóng)村腐敗案件能更直接地進入法定工作程序，而且也可將基層反腐敗實踐經(jīng)驗、措施等納入法律軌道。

要強化基層司法部門獨立司法地位?？茖W(xué)界定司法機關(guān)管轄范圍和村官腐敗行為范圍，增加村官賄選、職務(wù)侵占等違法違紀行為的認定與處罰規(guī)定。條件允許可探索村干部異地審判制度，打破地方保護傘和人情網(wǎng)，防止外部勢力干涉案件查辦。實施農(nóng)村涉腐案件辦案責任制，堅決防止出現(xiàn)壓案拖案、執(zhí)法執(zhí)紀不嚴、查而不辦等現(xiàn)象出現(xiàn)。

應(yīng)該健全農(nóng)村信訪舉報工作機制。對村民反映強烈的問題，廣泛發(fā)動群眾舉報。要在上級黨委政府設(shè)立群眾舉報室，專門負責農(nóng)村涉腐信息的收集、處理和反饋。大力推行網(wǎng)絡(luò)舉報專項受理制度，解決農(nóng)民身邊的腐敗問題。推行舉報獎勵制度，提高村民參與農(nóng)村反腐的積極性。

（三）加強上級黨委政府對村級工作的監(jiān)督指導(dǎo)

縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)加強對村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的工作指導(dǎo)，進一步明確其組織領(lǐng)導(dǎo)和檢查考核的責任。

要加強對民主選舉的監(jiān)督指導(dǎo)。在村委會換屆選舉時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要以依法選舉為重點，加強對村民民主選舉的引導(dǎo)；探索縣級領(lǐng)導(dǎo)巡視制度，堅決查處賄選、霸選、搶票箱等違法違紀現(xiàn)象。

要貫徹村級民主決策機制。大力推行“四議兩公開一監(jiān)督”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責對村務(wù)決策信息公開情況進行嚴格監(jiān)督檢查。對村“兩委”村務(wù)、財務(wù)公開不及時不全面的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察部門應(yīng)嚴肅問責。對涉嫌違法違紀的村干部，紀檢監(jiān)察部門要堅決予以查處。

要落實村級民主管理制度。建立健全“村財鎮(zhèn)管”模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各村財務(wù)實行賬、錢、物分開管理，廣泛實行會計管賬、出納管錢，村黨組織書記、村委會主任、村務(wù)監(jiān)督委員會共同審簽制度，防止“一支筆”隨意審批。強化財務(wù)審計，查出侵占集體資產(chǎn)和資金涉及村干部違法違紀的，需要給予黨紀政紀處分，或移交紀檢監(jiān)察機關(guān)處理；構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究法律責任。

要為民主監(jiān)督提供保障。鑒于目前的很多村務(wù)監(jiān)督委員會成員與村干部存在多種利益關(guān)系，應(yīng)本著依法、獨立、平衡的原則，成立村務(wù)監(jiān)督委員會或探索成立第三方監(jiān)督機構(gòu)，在上級黨委政府指導(dǎo)下，對村務(wù)重點環(huán)節(jié)工作進行常態(tài)化、長效化監(jiān)督，并直接對上級黨委政府負責，以防止村干部權(quán)力過于集中。

（四）大力培育農(nóng)村現(xiàn)代法治文化

要強化對村干部的法治教育。市、縣級黨校要將村干部法治培訓(xùn)納入基層干部培訓(xùn)范圍，開展常態(tài)化、專題化的法治教育，將中央、省市委的會議精神和重大舉措及時傳達給村干部，幫助村干部牢固樹立法治觀念，提升法治素養(yǎng)。

要加強農(nóng)村法治文化建設(shè)。將村干部廉政建設(shè)融入基層組織文化建設(shè)，實施“廉政文化進農(nóng)村”活動，通過全覆蓋的法治宣講及其思想引領(lǐng)，充分發(fā)揮法治文化的滲透功能，提升廣大群眾的法治觀念，營造全社會的法治氛圍。

要創(chuàng)新群眾監(jiān)督的平臺和載體。加快推進農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)反腐進程，充分運用各種新媒體技術(shù)提升反腐成效。探索建立農(nóng)村集體“三資”信息化監(jiān)管科技平臺，實現(xiàn)農(nóng)村“三資”監(jiān)管工作網(wǎng)絡(luò)化、陽光化、信息化。通過拓寬群眾監(jiān)督舉報渠道，激發(fā)村民參與反腐的熱情，形成村干部腐敗治理的強大合力。