深化教師管理制度改革，優(yōu)化教師資源配置

韓民

問題二：為何要實施“教師退出機制”？

我國中小學教師肩上的擔子已經(jīng)很沉重了。作為局中人的我們，迫切希望了解實施教師退出機制的背景和必要性，弄清楚這項政策背后的邏輯，這樣才能打消心中的一些不滿和疑慮。

——來自一線教師的聲音

教師是立教之本、興教之源、強教之基。深化教師管理制度改革，優(yōu)化教師資源配置，是當前教師隊伍建設面臨的重大戰(zhàn)略命題。就此，筆者談幾點自己的認識和想法。

深化教師管理制度改革，是新時代教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

黨的二十大報告和《中國教育現(xiàn)代化2035》都提出了到2035年“建設教育強國”的戰(zhàn)略目標。建設教育強國的關鍵在于全面提升教育質(zhì)量，實現(xiàn)教育的高質(zhì)量發(fā)展。教師作為教育教學的實施者，是教育發(fā)展的第一資源。聯(lián)合國教科文組織認為，教師作為“知識生產(chǎn)者”，在教育教學過程中的反思、研究和創(chuàng)新，發(fā)揮著不可替代的重要作用，是塑造未來教育的關鍵主體。沒有高素質(zhì)的教師，就沒有對課程和教學的重構(gòu)。正是基于對教師隊伍建設重要性的深刻認識，我國始終把建設高水平的教師隊伍、全面提升教師的能力和素質(zhì)，擺在教育發(fā)展的突出戰(zhàn)略位置。

2018年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提到深化教師管理綜合改革，切實理順體制機制。改革的主要內(nèi)容包括創(chuàng)新和規(guī)范中小學教師編制配備，優(yōu)化義務教育教師資源配置，實行教師“縣管校聘”、區(qū)域內(nèi)教師輪崗、教師聘期制、中小學教師準入和招聘制度，完善中小學教師職稱和考核評價制度，等等。

新背景下優(yōu)化教師資源配置的新要求

進入新時代以來，我國的教育環(huán)境發(fā)生了巨大變化，原有的教師資源配置方式面臨著新的挑戰(zhàn)。

我國中小學學齡人口急劇下降，學校數(shù)量減少。以小學為例，2018年至2022年，全國小學減少15000多所。小學招生數(shù)以每年數(shù)十萬人的規(guī)模減少，2022年小學招生數(shù)下降至1701萬，比2019年減少168萬人。自2016年以來，全國出生人口數(shù)持續(xù)下降，2023年全國出生人口數(shù)為902萬，比2016年的1786萬下降了近50%。這意味著數(shù)年后小學入學人數(shù)將出現(xiàn)斷崖式下降。而小學專任教師近年總體處于持續(xù)增長的態(tài)勢。因此，近年小學生師比持續(xù)下降，2022年為16.19：1。以上情況表明，教師總量不足的狀況已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，教師數(shù)量已趨于總量飽和狀態(tài)，隨著學生數(shù)量、學校數(shù)量的持續(xù)下降，教師隊伍可能出現(xiàn)總量過剩。此外，隨著城鎮(zhèn)化的進展以及城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展政策的實施，鄉(xiāng)村學生流向城鎮(zhèn)，學校布局調(diào)整力度增大，優(yōu)化教師資源配置的必要性增大。在此背景下，對教師個人而言，崗位被調(diào)整的可能性增大；對教育主管部門而言，長期以來以增加教師數(shù)量供給為主要政策目標的師資配置方式也將面臨轉(zhuǎn)型和調(diào)整。

深入推進“區(qū)（縣）管校聘”及教師交流輪崗改革

深化教師管理制度改革，優(yōu)化教師資源配置的一項重要內(nèi)容是實行教師“區(qū)（縣）管校聘”和校際交流輪崗。推進改革的初衷是通過加大教師統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度，促進教師的合理流動，特別是優(yōu)秀教師向教育資源薄弱地區(qū)、薄弱學校的流動，推進義務教育的均衡發(fā)展，通過優(yōu)化教師資源配置，緩解教師的結(jié)構(gòu)性短缺。

2014年，教育部等部門發(fā)布《關于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，提出該項改革的階段性目標和任務以后，全國絕大多數(shù)省份先后出臺了省級政策文件。從媒體報道情況看，近年各地對此項改革的探索有所進展。一些調(diào)查研究表明，教師“區(qū)（縣）管校聘”和交流輪崗取得了一定效果。但與此同時，推進改革也存在認識與動力不足、政策杠桿乏力、制度建設滯后等問題，要實現(xiàn)區(qū)（縣）域教師交流輪崗的常態(tài)化和制度化，改革還有待持續(xù)深化。當前，有必要對各地改革進展狀況組織全面的政策評估，充分了解改革的實際狀況與實施效果，總結(jié)成功的經(jīng)驗，梳理存在的問題，以更有針對性地深化改革。

教師退出機制須進一步完善

教師管理制度改革取得顯著進展的另一事項是教師退出機制。近年來，各地陸續(xù)出臺了一系列教師退出機制政策，包括崗位調(diào)整、待崗、轉(zhuǎn)崗、離崗退養(yǎng)、解聘等多種方式。其中，崗位調(diào)整主要是針對不適應崗位要求的教師；待崗培訓處理則是針對教學態(tài)度不端正、教學能力不足的教師實行暫時離崗，經(jīng)培訓后重新上崗；離崗退養(yǎng)政策則是針對患有重大疾病需要休養(yǎng)的教師；而解聘是將出現(xiàn)師德等問題的違規(guī)教師清退出教師隊伍。

一些地區(qū)的改革探索表明，實施教師退出機制對于優(yōu)化教師資源配置具有積極意義：一是通過引入競聘上崗、聘期制等競爭性用人機制，激勵教師積極工作、持續(xù)學習，不斷提升自身專業(yè)能力和素質(zhì)；二是優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)，比如通過對臨近退休年齡的大齡教師實行離崗退養(yǎng)制度，優(yōu)化教師隊伍的年齡結(jié)構(gòu)；三是對長期在編不在崗的教師進行清理；四是對超編冗余教師進行轉(zhuǎn)崗，促進區(qū)域內(nèi)學校之間的教師資源流動，緩解部分學校、崗位的人員短缺，提升現(xiàn)有教師資源的整體配置效率。

一些地區(qū)在教師退出機制的改革探索中積累了可資借鑒的經(jīng)驗，比如山東平陰縣實施的“柔性退出機制”，還有些地區(qū)探索建立離崗、轉(zhuǎn)崗資源庫，以及建立轉(zhuǎn)崗教師培訓制度，等等。

當然，教師退出機制作為教師管理制度改革的新探索，還有諸多方面需要在實踐過程中繼續(xù)完善。

其一，由于教師退出機制是建立在教師考核與績效評價的基礎上，因此需不斷完善教師聘任、考核和績效評價制度。在學校聘任、考核教師的過程中，要加強教育主管部門的監(jiān)督和教職工代表的參與，防止學校領導基于個人好惡的聘任與績效考核等不當行為對學校人事管理和教育生態(tài)造成損害。考慮到教師作為“知識生產(chǎn)者”所具有的專業(yè)性、復雜性和創(chuàng)新性，其專業(yè)發(fā)展需要包容、人性化的環(huán)境，對教師的聘用、考核及評價，需要在政策要求和教師自主性、外部評價和教師內(nèi)在發(fā)展需求、短期績效與持續(xù)發(fā)展之間構(gòu)建一種更加平衡的關系。還要充分考量聘期制、績效考核可能給教師帶來的心理負擔和負面影響，考慮競爭性用人機制可能導致的教師間的過度競爭，對教師間的合作帶來的負面影響等。聯(lián)合國教科文組織在近年的一項報告中指出，大規(guī)模考試的興起、教師評估、學校督導以及更高的教學標準都將給教師帶來沉重壓力， 由強制要求和問責技術形成的新管理方式往往會降低教師的自主性。

其二，要進一步理順“區(qū)（縣）管”和“校聘”的關系，明確區(qū)（縣）的教師資源統(tǒng)籌配置權(quán)、對學校聘用的監(jiān)督權(quán)與學校用人自主權(quán)的邊界，克服制度層面的矛盾沖突。

其三，在實施教師退出機制的過程中，要充分保障教師的合法權(quán)益，關注教師的心理健康，為那些落聘教師、轉(zhuǎn)崗教師提供必要的幫助，包括強化對教師的教育和培訓。在教師教育和崗位培訓中加強對其綜合能力、學習能力、跨學科教學能力的培養(yǎng)，以增強其對教育教學崗位的適應能力和應變能力。對于新上崗的教師，要加強崗前培訓、崗位培訓的針對性和有效性。

綜上，教師的“區(qū)（縣）管校聘”、輪崗流動和退出機制改革，對于建設高素質(zhì)、專業(yè)化、創(chuàng)新型教師隊伍具有重要的戰(zhàn)略意義，但同時又是一項復雜性、政策性極強的系統(tǒng)工程，需要在深化的過程中不斷完善。