生態(tài)治理現(xiàn)代化視野下社會(huì)組織的作用探析

余曉青, 鄭振宇

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州350007；2.福建警察學(xué)院公安管理系，福建 福州350007；3.福建江夏學(xué)院公共事務(wù)學(xué)院，福建 福州 350108)

生態(tài)治理現(xiàn)代化視野下社會(huì)組織的作用探析

余曉青1,2, 鄭振宇3

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州350007；2.福建警察學(xué)院公安管理系，福建 福州350007；3.福建江夏學(xué)院公共事務(wù)學(xué)院，福建 福州 350108)

[摘要]生態(tài)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建多元主體協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)治理體系。社會(huì)組織作為主體之一，在生態(tài)治理中扮演著組織者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者、踐行者、宣教者、“外交官”等重要角色，發(fā)揮著獨(dú)特作用，但是當(dāng)前仍然存在多元主體認(rèn)識(shí)偏差、社會(huì)組織能力建設(shè)不足、法治化建設(shè)不完善、資金缺乏等阻滯因素，影響了社會(huì)組織作用的發(fā)揮?；诖?，提出提高多元主體協(xié)同意識(shí)、加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)組織參與生態(tài)治理的法治建設(shè)、拓展資金來源渠道等實(shí)現(xiàn)路徑，以促進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)治理現(xiàn)代化；社會(huì)組織；實(shí)現(xiàn)路徑

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.03.015

一、生態(tài)治理現(xiàn)代化視野下社會(huì)組織的角色定位與功能結(jié)構(gòu)

(一)生態(tài)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

生態(tài)治理現(xiàn)代化與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化一樣，是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的重大議題，必須要基于中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系建構(gòu)的高度對(duì)其主體、地位、目標(biāo)等作出具體闡釋，其內(nèi)涵界定才能科學(xué)化?；诖?，筆者將生態(tài)治理現(xiàn)代化界定為：黨和政府在科學(xué)總結(jié)生態(tài)治理歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，創(chuàng)新生態(tài)治理理念、調(diào)整生態(tài)治理結(jié)構(gòu)、完善生態(tài)治理機(jī)制、改進(jìn)生態(tài)治理方式、推進(jìn)生態(tài)治理體系科學(xué)化和多元主體治理能力提升的過程。其中，處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系是推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要前提；培育社會(huì)組織，發(fā)揮其在生態(tài)治理中的作用，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同參與是推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素；實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明是生態(tài)治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)。生態(tài)治理現(xiàn)代化作為全方位的整體性變革，其具體內(nèi)容包括：生態(tài)治理理念的合理化，生態(tài)治理主體結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，生態(tài)法制體系的完備化，生態(tài)治理方式的多樣化，生態(tài)治理行為的有序化、精細(xì)化、國(guó)際化等。

(二)生態(tài)治理現(xiàn)代化視野下社會(huì)組織的角色定位與功能結(jié)構(gòu)

社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要載體，參與生態(tài)治理的社會(huì)組織主要是環(huán)保非政府組織(Environmental Non-governmental Organization, ENGO)。目前，我國(guó)內(nèi)地的ENGO已有6000多家[1]，如各地環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校內(nèi)部的環(huán)保社團(tuán)、世界自然基金會(huì)的中國(guó)項(xiàng)目部等。本文所指的社會(huì)組織主要是指內(nèi)地的社會(huì)組織，除了ENGO，還包括活動(dòng)范圍涉及生態(tài)建設(shè)的各類社會(huì)組織，如中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)、農(nóng)村生產(chǎn)協(xié)會(huì)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織等，這類社會(huì)組織在我國(guó)大概有41000多家[2]。當(dāng)前，面對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境問題，各類社會(huì)組織憑借其專業(yè)性、民間性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在生態(tài)治理中扮演著重要角色。

1.扮演組織者角色，推進(jìn)生態(tài)治理的網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)治理指的是多元主體按照相互達(dá)成的博弈規(guī)則進(jìn)行資源互動(dòng)，共同管理公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)公共利益的過程[3]。社會(huì)組織參與生態(tài)治理，以網(wǎng)絡(luò)治理理論為指導(dǎo)，發(fā)揮自身資源整合的功能，凝聚社會(huì)力量形成合力，從而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)化、民主化進(jìn)程。其具體體現(xiàn)在如下3個(gè)方面：(1)積極動(dòng)員公民，使其成為生態(tài)治理的基礎(chǔ)性力量。當(dāng)前，我國(guó)公民的環(huán)保意識(shí)總體比較淡薄，同時(shí)由于缺乏組織，巨大的社會(huì)力量還處于閑置狀態(tài)。社會(huì)組織能深入到社會(huì)基層民眾中，通過各種活動(dòng)，把個(gè)體化的社會(huì)力量凝聚起來形成有機(jī)整體，以組織化的方式參與到環(huán)境保護(hù)中，從而使公民成為生態(tài)文明建設(shè)重要的推動(dòng)力量和基礎(chǔ)性力量。(2)推動(dòng)企業(yè)參與生態(tài)文明建設(shè)，使其成為生態(tài)治理的關(guān)鍵性力量。出于自身利益考量，很多企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任的動(dòng)力不足，而社會(huì)組織可深入企業(yè)，積極宣傳環(huán)保理念，并從技術(shù)層面為企業(yè)提供服務(wù)，促使其調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，減少資源消耗與環(huán)境污染；同時(shí)，社會(huì)組織還可通過業(yè)界聯(lián)合促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)，帶動(dòng)公眾支持綠色產(chǎn)品，促進(jìn)企業(yè)向綠色企業(yè)轉(zhuǎn)變，最終推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。(3)協(xié)助政府建設(shè)生態(tài)文明，使其更好地發(fā)揮生態(tài)治理的主導(dǎo)作用。在政策制定方面，社會(huì)組織通過深入調(diào)查為政府決策提供參考，并借助媒體和網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，推動(dòng)政府調(diào)整環(huán)境政策，優(yōu)化環(huán)境公共資源的配置；同時(shí)，社會(huì)組織能充分發(fā)揮自身布局分散、數(shù)量眾多等特點(diǎn)，彌補(bǔ)政府環(huán)保人力資源的不足，在環(huán)保工作的薄弱地區(qū)和熱點(diǎn)地區(qū)，積極協(xié)助政府，實(shí)現(xiàn)與政府職能的互補(bǔ)。如廣州創(chuàng)綠中心的“一杯干凈水”項(xiàng)目為水資源匱乏和水質(zhì)受污染的村莊和學(xué)校尋找干凈水源，受益人數(shù)逾3萬(wàn)人[4]。

2.扮演協(xié)調(diào)者角色，推進(jìn)生態(tài)治理的有序化。在環(huán)境治理中，社會(huì)組織作為重要橋梁，能夠推動(dòng)各主體通過對(duì)話、協(xié)商達(dá)成共識(shí)，從而加強(qiáng)社會(huì)整合，化解生態(tài)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。具體包括：(1)有效整合群眾利益訴求。環(huán)保組織通過調(diào)查問卷、民主懇談會(huì)等方式，收集公眾內(nèi)部分散繁雜的訴求，整合形成系統(tǒng)化與合理化的利益訴求。(2)積極拓展公眾訴求渠道。社會(huì)組織通過搭建政府、企業(yè)、公眾三者之間的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，積極拓展公眾訴求渠道，使公眾充分表達(dá)其利益訴求，同時(shí)也消除公眾對(duì)政府環(huán)保工作的認(rèn)識(shí)偏差，最大限度地獲取他們對(duì)治污工作的支持，實(shí)現(xiàn)三方利益最大化。(3)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)以有效化解沖突。社會(huì)組織能通過有效地溝通與協(xié)調(diào)，化解彼此的矛盾沖突，維護(hù)受害者合法權(quán)益，防止偏激的“大眾行為”，從而促進(jìn)環(huán)境利益訴求的理性化、有序化。如北京政法大學(xué)的污染受害者法律援助中心為環(huán)境污染受害者提供法律咨詢和法律援助，在引導(dǎo)公眾用合理、合法的方式解決環(huán)境糾紛方面發(fā)揮了積極作用。

3.扮演監(jiān)督者角色，推進(jìn)生態(tài)治理的規(guī)范化。社會(huì)組織通過各種方式，密切關(guān)注政府與企業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的表現(xiàn)。一方面，監(jiān)督政府，避免“政府失靈”。長(zhǎng)期以來，GDP增長(zhǎng)率成為我國(guó)評(píng)價(jià)政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一，導(dǎo)致地方政府容易從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)而做出一些短期行為。社會(huì)組織借助互聯(lián)網(wǎng)等新媒介監(jiān)督政府的環(huán)境行為，督促政府落實(shí)相關(guān)環(huán)保條約及規(guī)定。如ENGO通過對(duì)金光集團(tuán)云南毀林事件、長(zhǎng)江江豚保衛(wèi)戰(zhàn)等環(huán)境事件的持續(xù)追蹤播報(bào)，吸引了眾多媒體與公眾的關(guān)注，更好地督促政府在環(huán)境監(jiān)督方面履職盡責(zé)。另一方面，監(jiān)督企業(yè)，避免“市場(chǎng)失靈”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，成本與收益的不對(duì)稱致使企業(yè)往往不會(huì)主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有的甚至不惜破壞生態(tài)環(huán)境以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。社會(huì)組織通過長(zhǎng)期跟蹤企業(yè)環(huán)保行為，及時(shí)公布企業(yè)污染環(huán)境的狀況，以此對(duì)企業(yè)形成環(huán)保壓力，迫使企業(yè)采取控制污染的措施。如2014年，中國(guó)環(huán)境新聞工作者協(xié)會(huì)開展了“向環(huán)境污染宣戰(zhàn)”的中國(guó)網(wǎng)絡(luò)媒體記者行活動(dòng)，每月明察暗訪一個(gè)污染嚴(yán)重的開發(fā)區(qū)或經(jīng)濟(jì)園區(qū)，通過現(xiàn)場(chǎng)取證直播的方式進(jìn)行監(jiān)督，有效地糾正了部分企業(yè)忽視環(huán)保的做法和違法行為。

4.扮演踐行者角色，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法治化。完善的法律制度是生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)實(shí)保障。在環(huán)保法治建設(shè)過程中，社會(huì)組織同樣發(fā)揮著不可替代的特殊作用。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，不僅具有較強(qiáng)的技術(shù)性，需要進(jìn)行大量的科學(xué)論證，而且具有綜合性、跨學(xué)科性等特點(diǎn)。社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)之一在于集聚了大量的志愿者，其中不乏各領(lǐng)域的專家人才，這使得社會(huì)組織不僅能夠?yàn)閲?guó)家生態(tài)法治建設(shè)提供具有前瞻性的理念，還可以直接扮演智囊團(tuán)的角色。很多熱心環(huán)保事業(yè)的志愿者深入實(shí)地開展調(diào)研，通過提供專題報(bào)告等形式，為法律修訂提供參考；有的社會(huì)組織積極進(jìn)行環(huán)保實(shí)踐，在工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并提供建議，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在環(huán)境公益訴訟立法進(jìn)程中開展了大量案例實(shí)踐和法律建議工作，為推動(dòng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了重要的支持；有的社會(huì)組織通過提供環(huán)境執(zhí)法和司法人員的專業(yè)培訓(xùn)來提高環(huán)境執(zhí)法水平，從而保證環(huán)境法律、政策制定與實(shí)施的科學(xué)性和可行性。

5.扮演宣教者角色，推進(jìn)公眾思維方式的綠色化。生態(tài)文明意識(shí)是生態(tài)治理的精神動(dòng)力和內(nèi)在保障，社會(huì)組織對(duì)公民生態(tài)文明意識(shí)的培養(yǎng)發(fā)揮著開發(fā)、引導(dǎo)的積極作用。社會(huì)組織能充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，通過開展環(huán)保公益活動(dòng)、出版書籍、組織培訓(xùn)等方式進(jìn)行環(huán)保宣傳教育，傳播環(huán)保理念。這些宣傳教育活動(dòng)是促進(jìn)生態(tài)文明理念樹立的最直接、最有效的形式，能潛移默化地改變公眾不良的消費(fèi)觀與生活方式，有效減少生活型污染，節(jié)約資源；同時(shí)，有利于喚醒社會(huì)成員的生態(tài)意識(shí)，動(dòng)員全社會(huì)參與環(huán)保事業(yè)，使每一個(gè)公民都成為環(huán)保的宣傳者、實(shí)踐者、推動(dòng)者。如2014年啟動(dòng)的“大學(xué)生志愿者千鄉(xiāng)萬(wàn)村環(huán)?？破招袆?dòng)”，帶動(dòng)全國(guó)各高校的大學(xué)生深入廣大農(nóng)村，推動(dòng)環(huán)保知識(shí)的普及。

6.扮演“外交官”角色，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)際化。當(dāng)前，全球環(huán)境、人口、資源等問題日益凸顯，環(huán)境安全已成為全球廣泛關(guān)注的重大問題。世界各國(guó)為了解決環(huán)境問題，積極開展環(huán)境外交，加強(qiáng)在環(huán)境領(lǐng)域的交流與合作。作為環(huán)保國(guó)際合作的主體之一，社會(huì)組織通過參加國(guó)際會(huì)議、開展項(xiàng)目合作及加入國(guó)際組織等方式，越來越多地參與到環(huán)保國(guó)際合作中。充分發(fā)揮ENGO在環(huán)保國(guó)際合作中的獨(dú)特作用，既有利于我國(guó)環(huán)境大國(guó)形象的樹立，也有利于學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在生態(tài)治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)治理現(xiàn)代化，為全球環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

二、在生態(tài)治理中影響社會(huì)組織作用發(fā)揮的阻滯因素分析

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)力量的作用。我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》首次提出，要堅(jiān)持綜合治理、公眾參與等原則，確立社會(huì)多元共治生態(tài)的思路。在法律政策支持下，社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的積極性日益增高。如2015年新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施當(dāng)天，由環(huán)保組織自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的環(huán)境公益訴訟立案，最終勝訴。這是由民間組織提起的環(huán)境公益訴訟第一案，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善具有積極意義。但在實(shí)踐中，仍有各種阻滯因素存在，影響了社會(huì)組織作用的發(fā)揮。

(一)多元主體認(rèn)識(shí)偏差，阻礙生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)化變革

當(dāng)前，政府、企業(yè)與公眾對(duì)社會(huì)組織存在一些認(rèn)識(shí)偏差，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織作用的發(fā)揮。部分政府部門對(duì)社會(huì)組織存有“怕添亂、惹麻煩”的思想，既擔(dān)心社會(huì)組織會(huì)走向政府無(wú)法控制的方向，又認(rèn)為部分社會(huì)組織過分強(qiáng)調(diào)環(huán)保，會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此存在重管理輕發(fā)展、重限制輕扶持的思想，缺乏主動(dòng)培育社會(huì)組織的熱情；同時(shí)，受傳統(tǒng)政治文化的影響，公民對(duì)政府的依賴程度較高，對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同程度偏低，給社會(huì)組織招募人才、籌集資金等帶來了阻力，影響其生存和發(fā)展。

同時(shí)，多元主體之間的目標(biāo)利益分歧，也削弱了生態(tài)文明協(xié)同治理的基礎(chǔ)。(1)中央與地方政府以及各地方政府之間存在生態(tài)利益的博弈?，F(xiàn)行政績(jī)考核指標(biāo)體系偏重經(jīng)濟(jì)成果評(píng)估，制約了基層政府環(huán)保工作的積極性，同時(shí)，各地方政府更關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)部問題，對(duì)跨界生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)合作重視不足，容易出現(xiàn)生態(tài)成本轉(zhuǎn)移的不公正現(xiàn)象。(2)政府、社會(huì)組織與企業(yè)之間目標(biāo)利益不一致。政府與社會(huì)組織致力于生態(tài)文明建設(shè)，而企業(yè)追求利潤(rùn)至上，生態(tài)文明建設(shè)在短期內(nèi)容易影響到企業(yè)的利潤(rùn)，這勢(shì)必會(huì)發(fā)生利益沖突。(3)政府和公民之間目標(biāo)利益分歧。政府在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中，部分舉措會(huì)對(duì)公民利益產(chǎn)生直接或間接的損害。如生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃、生態(tài)移民等會(huì)損害部分公民的現(xiàn)存利益。多元主體之間的認(rèn)識(shí)偏差以及目標(biāo)利益的不一致，阻礙了生態(tài)網(wǎng)絡(luò)化治理模式的形成。

(二)社會(huì)組織能力建設(shè)不足，無(wú)法滿足生態(tài)治理現(xiàn)代化的需求

在能力建設(shè)方面，社會(huì)組織仍然存在諸多不足。(1)管理能力不強(qiáng)。部分社會(huì)組織運(yùn)行“半官方化”、官僚化，活力不足、自主性低下，內(nèi)部管理活動(dòng)缺乏科學(xué)性，其作用的發(fā)揮常常依托于組織個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人魅力，不能形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的組織形式和高效的運(yùn)作模式。(2)決策能力欠缺。很多社會(huì)組織出于“問題”或者“興趣”組建，主要專注于某方面問題的解決或者興趣的傳播，很少能夠從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略角度來審視環(huán)境問題，由此增加其與政府部門對(duì)話的難度，增加了自身行動(dòng)的成本。(3)專業(yè)能力匱乏。由于缺乏專業(yè)的人才培訓(xùn)機(jī)制，很多社會(huì)組織主要工作人員素質(zhì)參差不齊、管理混亂，大多數(shù)志愿者沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)2006年調(diào)查，ENGO從業(yè)人員為22.4萬(wàn)人，其中，26.8%沒有環(huán)保相關(guān)專業(yè)背景，近50%的ENGO中僅有1～2名環(huán)保專業(yè)人員[5]。直至現(xiàn)在，這種狀況依舊無(wú)多大改觀，專業(yè)人才匱乏導(dǎo)致社會(huì)組織參與生態(tài)治理能力不足、成效不高。

(三)法治化建設(shè)不完善，限制了社會(huì)組織參與生態(tài)治理的作用空間

從一般意義上說，我國(guó)社會(huì)組織管理的制度框架已初步確立，但從整體情況來看，現(xiàn)行法律規(guī)范立法層次較低，可操作性不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的司法解釋和具體的實(shí)施細(xì)則。在社會(huì)組織參與環(huán)境治理的法律保障方面尤為明顯。(1)《憲法》規(guī)定方面。我國(guó)《憲法》缺乏對(duì)公民環(huán)境權(quán)的確認(rèn)，導(dǎo)致環(huán)境立法缺乏有力的《憲法》支撐。(2)參與制度規(guī)定方面。全國(guó)統(tǒng)一的公民參與環(huán)境保護(hù)辦法尚未出臺(tái)，雖然我國(guó)《立法法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法規(guī)對(duì)公民參與環(huán)保作出了若干規(guī)定，但對(duì)社會(huì)組織參與環(huán)保的程序、范圍等規(guī)定模糊；同時(shí)，對(duì)相關(guān)部門忽視社會(huì)組織參與權(quán)的情況，缺乏權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，這些都阻礙了社會(huì)組織在生態(tài)治理中作用的發(fā)揮。(3)權(quán)益保障方面。法律保障的缺失使得那些在行動(dòng)中遭遇不幸的志愿者無(wú)法得到有效賠償，這也充分說明了社會(huì)組織法律保護(hù)的必要性。(4)管理制度建設(shè)方面。社會(huì)組織仍然存在注冊(cè)登記管理門檻高、手續(xù)繁瑣等問題，這阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展。

除了法制規(guī)定不完善外，在法律實(shí)踐中，一些地方政府不能嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家法律規(guī)定，如有些地方政府在項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告征求群眾意見時(shí)弄虛作假、環(huán)境信息公開不及時(shí)，使得公眾在環(huán)境方面的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等無(wú)法得到有效保障。另外，雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，但考慮到濫訴的問題，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的案件極少被立案，且立案的也很少勝訴，即使勝訴了，判決的執(zhí)行也十分困難，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀尷尬。相關(guān)法治建設(shè)的不完善，嚴(yán)重影響了我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的實(shí)踐運(yùn)行。

(四)資金缺乏，使社會(huì)組織參與生態(tài)治理后繼乏力

經(jīng)費(fèi)問題也是阻礙我國(guó)社會(huì)組織參與生態(tài)治理的主要問題之一。我國(guó)內(nèi)地社會(huì)組織融資結(jié)構(gòu)總體不合理，資金主要來源于穩(wěn)定性不強(qiáng)的捐贈(zèng)，業(yè)務(wù)收入、投資收益等自創(chuàng)性收入比例偏低，2008年和2009年自創(chuàng)性收入僅占融資總量的12.03%和21.46%[6]。而就捐贈(zèng)收入而言，由于全社會(huì)的公益意識(shí)還比較淡薄，企業(yè)贊助意愿不高，各種捐助基金對(duì)環(huán)保組織的扶持項(xiàng)目也較少，且有些社會(huì)組織本身財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、不透明，公信力不強(qiáng)，由此導(dǎo)致我國(guó)內(nèi)地社會(huì)組織接受捐贈(zèng)總體比例偏低，平均不超過總收入的30%，遠(yuǎn)低于香港地區(qū)的83.2%[7]。

就政府支持而言，政府部門財(cái)政撥款較少。目前，政府扶持社會(huì)組織發(fā)展的一大舉措為購(gòu)買公共服務(wù)，雖然政府對(duì)注冊(cè)年限、評(píng)估等級(jí)沒有嚴(yán)格限制，但是規(guī)定了“具有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，完善的內(nèi)部管理制度”等要求，很多剛成立的社會(huì)組織很難達(dá)到，從而無(wú)法在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。同時(shí)，依照相關(guān)規(guī)定，民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)必須注冊(cè)3年后才能申請(qǐng)免稅資格，而且還要求有固定辦公場(chǎng)所等，很多社會(huì)組織因?yàn)闊o(wú)法滿足這些條件只能和其他企業(yè)一樣繳納諸多稅款。資金的不足嚴(yán)重制約了社會(huì)組織在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用，也影響其自身的可持續(xù)發(fā)展。

三、生態(tài)治理現(xiàn)代化視角下社會(huì)組織作用的實(shí)現(xiàn)路徑

黨的十八屆五中全會(huì)提出，要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。當(dāng)前，加強(qiáng)環(huán)境治理要充分發(fā)揮公眾和社會(huì)組織的作用，走出一條具有中國(guó)國(guó)情和時(shí)代特色，多元主體“內(nèi)外互動(dòng)”的共治路徑，實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)治理的現(xiàn)代化。

(一)提高多元主體協(xié)同意識(shí)，推進(jìn)生態(tài)治理的網(wǎng)絡(luò)化

面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)治理現(xiàn)狀，各主體都應(yīng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)各自的責(zé)任，建立多元主體協(xié)同治理的新模式。

1.就政府而言，應(yīng)著重從以下3個(gè)方面著手：(1)轉(zhuǎn)變觀念。在生態(tài)文明建設(shè)方面切實(shí)踐行“小政府、大社會(huì)”的現(xiàn)代行政管理理念，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的信任，用平等合作取代單向監(jiān)管。(2)轉(zhuǎn)變職能。根據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求，轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府，將適合由社會(huì)組織實(shí)施的環(huán)境職能交給社會(huì)組織承擔(dān)，積極將其納入到?jīng)Q策機(jī)制中，著重發(fā)揮社會(huì)組織在糾紛解決，環(huán)境群體性事件處理以及生態(tài)城市、生態(tài)社區(qū)、生態(tài)村建設(shè)中的作用，完善政府與社會(huì)組織、企業(yè)之間的協(xié)作共治機(jī)制。(3)樹立整體治理觀?？v向上，處理好中央政府與地方政府生態(tài)環(huán)境治理的事權(quán)和財(cái)權(quán)；橫向上，理順部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建地方政府之間跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政治理的現(xiàn)代化。

2.就公眾而言，政府與社會(huì)組織要積極開展各種活動(dòng)，啟發(fā)并培養(yǎng)公民的環(huán)境法治意識(shí)，發(fā)展生態(tài)文化，使生態(tài)文明成為社會(huì)主流價(jià)值觀，推動(dòng)全社會(huì)崇尚綠色消費(fèi)。同時(shí)，引領(lǐng)公眾廣泛參與環(huán)保活動(dòng)，做生態(tài)文明建設(shè)的踐行者，為全面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)打好社會(huì)基礎(chǔ)。另外，積極引導(dǎo)企業(yè)在努力治污的同時(shí)，主動(dòng)向全社會(huì)公開環(huán)境信息，接受社會(huì)監(jiān)督，積極承擔(dān)對(duì)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任。

3.就社會(huì)組織自身而言，所有社會(huì)組織均應(yīng)樹立生態(tài)文明意識(shí)，將生態(tài)文明建設(shè)貫徹到組織的所有思維和行動(dòng)中，進(jìn)行準(zhǔn)確的自我定位，克服對(duì)政府“等靠要”的思想，積極獲取資源，不斷擴(kuò)大自身的影響力。同時(shí)，消除偏頗的環(huán)境觀，避免極端主義，走溫和、建設(shè)性的路線。同時(shí)，要堅(jiān)持自身原則與使命，防止獨(dú)斷專行和腐敗，提高社會(huì)公信力，并基于自身特定的使命感和廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)政府、企業(yè)和公民間無(wú)縫隙合作機(jī)制的形成。

(二)加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化

社會(huì)組織生態(tài)治理能力是社會(huì)組織形成與實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理戰(zhàn)略、目標(biāo)過程中體現(xiàn)出來的能力與素質(zhì)。當(dāng)前，要促進(jìn)社會(huì)組織生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)從以下3個(gè)方面著手。

1.提高管理決策的能力。社會(huì)組織要明確本組織的使命、宗旨，加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治”的現(xiàn)代管理體制，建立健全財(cái)務(wù)管理制度、信息披露制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自身管理的規(guī)范化，以更好地在生態(tài)治理方面發(fā)揮作用。同時(shí)，進(jìn)一步建立健全民主決策機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織理事會(huì)的集體決策職能，實(shí)施與政府合作的戰(zhàn)略，把政府環(huán)保需求納入到組織規(guī)劃，使組織具有大局觀、全局觀，提高決策的科學(xué)性。

2.增強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)能力。一方面，加強(qiáng)社會(huì)組織專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。要建立完善的人事、財(cái)政等內(nèi)部管理與激勵(lì)機(jī)制，吸引更多的環(huán)保人才；健全統(tǒng)一的培訓(xùn)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)專職者和兼職者的培訓(xùn)，有條件的社會(huì)組織可派遣年輕員工到國(guó)外進(jìn)修，提高組織整體的專業(yè)化水平。另一方面，提高社會(huì)組織專業(yè)技術(shù)水平。加大引進(jìn)環(huán)保設(shè)備，掌握和發(fā)展自己的核心技術(shù)，這是社會(huì)組織在與政府、企業(yè)合作中發(fā)揮主體作用的關(guān)鍵。如“綠色浙江”的成名之作“錢塘江水地圖公眾互動(dòng)型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”就是其核心競(jìng)爭(zhēng)力，成為浙江生態(tài)文明建設(shè)的重要助力。

3.提高組織活動(dòng)能力。一方面，提高溝通協(xié)調(diào)能力。社會(huì)組織要充分運(yùn)用微博、微信等新興媒體，向社會(huì)宣傳自己的環(huán)保公益宗旨和作為，構(gòu)建良好的公共形象，提高社會(huì)影響力；同時(shí)，要與媒體建立良好的合作關(guān)系，借助媒體報(bào)道為環(huán)境保護(hù)尋找支點(diǎn)，引起決策層重視，促進(jìn)生態(tài)治理的變革。另一方面，提高活動(dòng)組織能力。社會(huì)組織要充分利用新興科技手段改進(jìn)參與環(huán)保事業(yè)的方式，在堅(jiān)持宣傳教育、組織環(huán)保志愿者行動(dòng)等傳統(tǒng)活動(dòng)模式之外，積極借鑒如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境資訊協(xié)會(huì)開展的環(huán)境公益信托、生態(tài)工作假期等模式，開拓生態(tài)治理的新形式與新領(lǐng)域；同時(shí)，進(jìn)一步提高知名環(huán)保組織的外交能力，吸納更多的國(guó)際資源，在實(shí)施人道主義援助、生態(tài)保護(hù)等全球事務(wù)中發(fā)揮作用，成為政府和企業(yè)的得力助手。

(三)推進(jìn)社會(huì)組織參與生態(tài)治理的法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理制度體系的現(xiàn)代化

要更好地發(fā)揮社會(huì)組織在環(huán)保事業(yè)中的作用，就要進(jìn)一步健全法律法規(guī)，從根本上解決社會(huì)組織發(fā)展的制度保障難題。

1.完善《憲法》與相關(guān)立法，確保社會(huì)組織參與生態(tài)治理的合法性?？梢钥紤]環(huán)境權(quán)入憲問題，在實(shí)體法上創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)，包含環(huán)境生存權(quán)和環(huán)境利用權(quán)，同時(shí)完善相關(guān)立法，從法律上明確市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民作為參與或承接主體參與生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的法律地位，為社會(huì)組織、公民真正成為生態(tài)文明建設(shè)的主體提供保障。

2.完善配套法律，提升社會(huì)組織參與生態(tài)治理的可操作性和執(zhí)行力。在參與程序方面，考慮制定“重大行政決策程序規(guī)定”“公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)施辦法”等，修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，明確公眾和社會(huì)組織參與的渠道和范圍、具體步驟和方式，完善合法的信息獲取和溝通途徑，為社會(huì)組織參與環(huán)保活動(dòng)提供具體的、可操作的程序性規(guī)定，從而提高公眾和社會(huì)組織的參與度。在具體的權(quán)益保障方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)志愿者的法律保護(hù)。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家在公民參與社會(huì)服務(wù)活動(dòng)方面，有明確的《公民服務(wù)法》或《勞動(dòng)法》作為法律保障，而我國(guó)這方面較為欠缺，這也是政府立法上應(yīng)當(dāng)著重予以考慮的部分。在完善公益訴訟保障方面，可在政策上為社會(huì)組織提供支持，包括改進(jìn)訴訟費(fèi)用預(yù)付方式、合理分擔(dān)訴訟費(fèi)用和舉證責(zé)任、支持建立環(huán)境公益訴訟支持基金等，盡可能解決社會(huì)組織的后顧之憂。另外，加快制定“全國(guó)性社會(huì)組織直接登記暫行辦法”，深化社會(huì)組織登記制度改革，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，從而更好地激發(fā)和釋放社會(huì)組織的活力。

(四)拓展資金來源渠道，推進(jìn)社會(huì)組織參與生態(tài)治理的可持續(xù)化

社會(huì)組織要積極建立多元化籌資渠道。首先，加強(qiáng)自身管理。通過有效的公關(guān)宣傳策略，發(fā)展與各類捐贈(zèng)對(duì)象之間的合作伙伴關(guān)系，以吸引更多投資，并逐步提高社會(huì)公信力。其次，嘗試新型籌資方式。如與企業(yè)或其他社會(huì)組織聯(lián)合籌資，也可借助現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)籌資，爭(zhēng)取國(guó)外援助等。當(dāng)然，最關(guān)鍵的還是要提高自主創(chuàng)收的能力，通過為社會(huì)提供有償服務(wù)來獲取收入，提高組織生存能力。

對(duì)政府來說，可從以下4個(gè)方面著手：(1)優(yōu)化稅收制度。對(duì)那些管理規(guī)范、作用積極的社會(huì)組織可以考慮直接給予稅收資助，對(duì)用于組織本身發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)收實(shí)行稅收減免政策，以促進(jìn)社會(huì)組織的不斷發(fā)展。(2)進(jìn)一步完善購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。各級(jí)政府要逐步擴(kuò)大用于購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政資金規(guī)模，將更多的環(huán)保服務(wù)發(fā)包給具有較好資質(zhì)的社會(huì)組織。(3)完善“公益組織孵化器”機(jī)制。試點(diǎn)設(shè)立環(huán)保組織孵化器，在能力建設(shè)、小額補(bǔ)貼等方面，對(duì)受孵環(huán)保組織提供支持，政府可以設(shè)立“種子基金”，以資助環(huán)保項(xiàng)目的方式發(fā)放給受孵環(huán)保組織，也可以將孵化器交由成熟的環(huán)保組織來運(yùn)營(yíng)，由其“孵化”小型環(huán)保組織，逐步建立環(huán)保組織的自我“繁殖”機(jī)制[8]。(4)大力引導(dǎo)民間資本參與綠色項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)組織投資環(huán)保領(lǐng)域，如投資高新技術(shù)的環(huán)保企業(yè)，并設(shè)立環(huán)保基金或發(fā)行生態(tài)債券，通過積極開拓資金來源渠道，更好地發(fā)揮政府和社會(huì)組織各自的職能優(yōu)勢(shì)，逐步增強(qiáng)社會(huì)組織參與生態(tài)治理的可持續(xù)性。

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(責(zé)任編輯： 林安紅)

Roles of social organizations from the perspective of ecological management modernization

YU Xiao-qing1.2, ZHENG Zhen-yu3

(1.SchoolofMarxism,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China;2.Dept.ofPublicSecurityManagement,FujianPoliceCollege,Fuzhou,Fujian350007,China;3.CollegeofPublicAffairs,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

Abstract：Ecological management modernization is the intrinsic element of the modernization of national governance system and governance capacity. The network governance system of multi-subject collaboration should be constructed for realizing the modernization of ecological governance. As an element of the main body, the social organizations play the important and unique roles in the ecological management such as organizer, coordinator, supervisor, advocate, educator and "diplomat" etc. But there are still many hindering factors such as deviation in cognition of multiple subjects, lack of social organization ability construction, incompleteness of legalization and lack of funds, which affect the roles of social organizations. In view of the circumstances, the realization paths including improving the cooperative consciousness of multiple subjects, strengthening the ability construction of social organizations, promoting the legalization construction of social organizations to participate in ecological management, and expanding the source of funds are proposed to realize the modernization of ecological management.

Key words：modernization of ecological management; social organization; realization path

[收稿日期]2016-01-19

[基金項(xiàng)目]福建省軟科學(xué)項(xiàng)目(2016R0022)；福建省教育廳人文社科項(xiàng)目(JAS14332)。

[作者簡(jiǎn)介]余曉青(1978-)，女，講師，博士研究生。研究方向：馬克思主義中國(guó)化。

[中圖分類號(hào)]C916.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2016)03-0081-06