新時代鄉(xiāng)村治理的實踐審視與路徑優(yōu)化

陳經(jīng)富

（福建古田干部學(xué)院哲學(xué)與歷史社會學(xué)教研部）

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)?！痹跉v史性地完成了第一個百年奮斗目標(biāo)之后，我們黨和國家開啟了第二個百年奮斗目標(biāo)新征程。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，我們立足近幾十年來的發(fā)展成果和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，提出了高質(zhì)量發(fā)展的重大命題。

在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式之下，高質(zhì)量發(fā)展不僅僅是城市發(fā)展的重要議題，鄉(xiāng)村的發(fā)展也步入“追求高質(zhì)量”“圍繞高質(zhì)量”“打造高質(zhì)量”的新階段。在勝利解決了農(nóng)村絕對貧困問題之后，我們在農(nóng)村地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在某種意義上可以說是鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的另一種表達(dá)。著眼于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化總目標(biāo)，我們黨明確提出要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨傄蟾哔|(zhì)量推進(jìn)新時代“三農(nóng)”工作。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求內(nèi)涵是全方位的：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展、農(nóng)民生活要富裕、農(nóng)村環(huán)境要優(yōu)美、農(nóng)村風(fēng)氣要文明，非常關(guān)鍵的是鄉(xiāng)村社會要有序?；谶@樣一種發(fā)展目標(biāo)，下大力氣確保鄉(xiāng)村得到有效治理，確保鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定有序，讓鄉(xiāng)村社會中的物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)環(huán)境的最優(yōu)價值追求得以落地就顯得尤為重要。近年來，步入轉(zhuǎn)型期的中國，社會環(huán)境經(jīng)歷著深刻改變，鄉(xiāng)村社會的開放性、流動性日益明顯，群體思想觀念、價值追求日益多元化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理面臨著諸多新問題和新挑戰(zhàn)，這些都內(nèi)在要求我們黨和國家針對鄉(xiāng)村社會治理問題進(jìn)行變革和創(chuàng)新。這些年，針對不斷變化的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)狀，黨中央進(jìn)行了治理理論的一系列創(chuàng)新。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，緊緊抓住了鄉(xiāng)村秩序問題的根本并為我們指出了鄉(xiāng)村治理的根本遵循；2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，意味著我國的鄉(xiāng)村治理步入專業(yè)化、法治化時代；黨的二十大報告圍繞基層治理再次提出“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”，為當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理指明了更清晰、具體的方向。高質(zhì)量發(fā)展視域下，理論如何轉(zhuǎn)化為實踐？實踐層面如何實現(xiàn)“治理有效”？我們已實施多年并正在實施的鄉(xiāng)村治理存在哪些問題、面臨哪些挑戰(zhàn)、如何進(jìn)一步優(yōu)化治理策略等，都是需要我們深入研究的問題。

本文立足高質(zhì)量發(fā)展視角審視我國鄉(xiāng)村治理的實踐過程，以期發(fā)現(xiàn)問題、找尋原因，并在此基礎(chǔ)上探索新時代鄉(xiāng)村有效治理的新路徑。

二、實踐審視：高質(zhì)量發(fā)展視域下的鄉(xiāng)村治理考察

高質(zhì)量發(fā)展是質(zhì)的有效提升和量的合理增長的有機(jī)統(tǒng)一。在新思想新理論指引下，高質(zhì)量發(fā)展有著豐富的理論意涵。放到鄉(xiāng)村場域的治理來看，主要表現(xiàn)為擁有高素質(zhì)的治理人才隊伍，且治理人才的才華得到充分發(fā)揮；步入信息化智慧化的新時代，在繁雜的鄉(xiāng)村治理過程中借助科技的力量為治理賦能，治理的便利性有效性高；鄉(xiāng)村社會糾紛得到多元有效化解，社會和諧安定；治理體系的構(gòu)建積極完備，以制度管理保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的路子暢通，治理效能得到充分彰顯。以此意涵檢視當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理實踐，可以發(fā)現(xiàn)以下短板。

（一）治理人才數(shù)量不夠充足

人才是當(dāng)代鄉(xiāng)村治理第一資源，包括治理在內(nèi)的鄉(xiāng)村場域的各種活動，最核心最關(guān)鍵的要素就是人。但是，隨著我國社會流動的加快和城市“虹吸效應(yīng)”的持續(xù)作用，大量鄉(xiāng)村人口流向城市，特別是具有較強(qiáng)發(fā)展和治理能力的鄉(xiāng)村精英外流，造成了鄉(xiāng)村地區(qū)普遍的空心化現(xiàn)象。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021 年鄉(xiāng)村人口總數(shù)為50 979 萬人，全年農(nóng)民工總量達(dá)29 251 萬人。其中，在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工有17 172 萬人，本地農(nóng)民工規(guī)模12 079 萬人。這意味著有58.7%的農(nóng)民工在故鄉(xiāng)以外的地方工作和生活?？陀^地說，留守農(nóng)村的老人、兒童在鄉(xiāng)村治理能力上與年輕人、成人相比有較大差距。鄉(xiāng)村精英力量的缺失給鄉(xiāng)村治理帶來巨大挑戰(zhàn)。因為缺少有知識、有文化、有精力的青壯年參與，鄉(xiāng)村社會治理在效能上頗受影響。現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理人才隊伍難以適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的要求，治理效能大打折扣。

（二）治理技術(shù)手段有待提高

黨的十九屆四中全會公報在構(gòu)建社會治理體系方面，首次增加了“科技支撐”的內(nèi)容，說明“科技”在社會治理中占有舉足輕重的地位，必須加以重視。從城鄉(xiāng)全局看，城鎮(zhèn)地區(qū)確實在社會治理中較好地做到了依靠科技力量提高治理效能。但是在鄉(xiāng)村地區(qū)，因為投入有限，大數(shù)據(jù)、云平臺等智慧治理的關(guān)鍵技術(shù)尚未得到很好運用。在全國鄉(xiāng)村地區(qū)普遍開展的“雪亮工程”，也僅僅是在部分關(guān)鍵路口安裝了一些攝像頭，只起到了圖像采集的作用，而且大多是獨立主機(jī)，并沒有實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，不能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的智慧治理作用。

（三）治理方法比較單一

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會關(guān)系建立在血緣、宗族、村落之上，具有相對的封閉性和穩(wěn)定性。在此環(huán)境中生發(fā)出來的鄉(xiāng)村社會關(guān)系也相對簡單，高度同質(zhì)化的村民利益訴求單一，族群內(nèi)部和族群之間偶有發(fā)生的利益沖突也能采取“家族治理”的方式得到解決。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的開放程度不斷提升，一方面大批村民進(jìn)城務(wù)工，經(jīng)過城市文化洗禮和改造后的現(xiàn)代農(nóng)民價值觀念、利益訴求發(fā)生極大改變；另一方面受現(xiàn)代媒體（如廣播電視、微信、抖音）影響，留守村民的思想觀念、價值追求也在發(fā)生變化。逐漸形成的多元化利益訴求，使糾紛多樣化成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展的必然，以往單一的治理方式難以全面解決新時代多元矛盾糾紛。

（四）治理體系不夠完善

習(xí)近平總書記指出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效途徑。審視我國鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)實，可以發(fā)現(xiàn)仍有許多亟待加強(qiáng)的地方。一是村民自治作用發(fā)揮不夠。盡管法律明文規(guī)定為保障村民實行自治設(shè)立村民委員會，但從現(xiàn)實情況看，村（鎮(zhèn)）干部代為行使村民自治權(quán)利的現(xiàn)象仍然存在，而村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的意愿和能力明顯不足。二是法治觀念有待加強(qiáng)。以“無訟”為主要特征的傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會，法治觀念、法治思維并不占據(jù)主流地位，這是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的獨特底色。新中國成立以來，法治觀念漸入人心，人們逐漸形成了依法辦事的行為習(xí)慣。但是，一些農(nóng)民的法治意識依舊比較薄弱，法治觀念有待加強(qiáng)。三是德治力量有式微的傾向。改革開放釋放出的社會流動能量使農(nóng)民快速流動，同時，他們的思想觀念也受到異地文化的洗禮和再造，鄉(xiāng)村社會德治能力弱化。在新的德治土壤尚未完全育成的當(dāng)下，鄉(xiāng)村德治要展現(xiàn)出強(qiáng)大效能，仍有很長的路要走。

三、破解之道：新時代提升鄉(xiāng)村治理效能的優(yōu)化路徑

著眼高質(zhì)量發(fā)展視域下的高質(zhì)量治理，我們要認(rèn)真落實國家關(guān)于鄉(xiāng)村治理方面的有關(guān)部署，從審視出來的具體問題入手，貫徹落實好習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的重要論述，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（一）多渠道充實治理人才隊伍

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，迫切需要一批農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人才、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才、鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才、鄉(xiāng)村治理人才、農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才。實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，人才是關(guān)鍵?；卩l(xiāng)村場域獨特的地理、歷史、社會環(huán)境，鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設(shè)應(yīng)實事求是、接地氣。一要避免口號留人。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，基層政府、相關(guān)部門相繼出臺了一些辦法招引年輕高學(xué)歷人才返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)，但人才到鄉(xiāng)之后用武之地的給予、配套激勵政策的跟進(jìn)、日常的情感慰藉和人文關(guān)懷卻做得不到位，以致出現(xiàn)“人來了留不住”的現(xiàn)象。要切實從政策落實、人文關(guān)懷等方面為“進(jìn)鄉(xiāng)”人才營造良好社會氛圍，留住人才造福鄉(xiāng)村。二要特別注重本土人才的培養(yǎng)。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。本土農(nóng)民生于斯長于斯，對家鄉(xiāng)故土有著天然的眷戀和濃厚的情感，而且對本土本村知根知底，處理事情有著不可替代的“主體性”優(yōu)勢。因此，要為本村有公心、有意愿、有能力的人提供盡可能多的解決公共問題的鍛煉機(jī)會和探討公共事務(wù)的參與機(jī)會，努力培養(yǎng)出一批實操能力較強(qiáng)的鄉(xiāng)村治理人才。三要盤活鄉(xiāng)村現(xiàn)有能人力量。每個村莊都有一批德高望重的老人，包括離退休老干部、老教師、種糧大戶、返鄉(xiāng)人員等，這些人員有視野、有情懷、有人脈、有經(jīng)驗，是鄉(xiāng)村治理中解決問題能力極強(qiáng)的群體，可以通過制度激勵、榮譽(yù)給予、氛圍營造等辦法把他們的積極性激發(fā)調(diào)動起來參與治理。

（二）強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理科技支撐

黨的二十大報告提出，要“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺”。面對結(jié)構(gòu)日漸復(fù)雜、流動速度加快的當(dāng)代社會，靠過去那種主要依靠人力管理的方法已經(jīng)不能滿足治理需要。一要牢固樹立數(shù)字治理理念。信息技術(shù)的快速發(fā)展給我們的生活帶來種種便利，在過去幾年的基層治理中發(fā)揮了極為重要的作用。通過信息技術(shù)，我們可以很好地進(jìn)行流動人口識別和管理、電信詐騙反詐協(xié)助、社會輿情收集分析等。二要增加鄉(xiāng)村數(shù)字治理投入。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用必然要依靠硬件設(shè)施的鋪設(shè)和軟件程序的配備。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村地區(qū)信息化建設(shè)還較為薄弱，相關(guān)資金投入仍有較大缺口。一方面，相關(guān)部門在推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化工作時，也要統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村區(qū)域，在規(guī)劃信息化建設(shè)和投資預(yù)算時把鄉(xiāng)村區(qū)域囊括進(jìn)去；另一方面，要將鄉(xiāng)村地區(qū)的信息采集端口接入縣、鄉(xiāng)甚至市一級系統(tǒng)，以“市域”為單位形成市級數(shù)據(jù)庫，運用大數(shù)據(jù)算法提高數(shù)據(jù)分析效能。三要重點提高鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力。一方面，有關(guān)部門要統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村數(shù)字治理人才的配備培訓(xùn)；另一方面，鄉(xiāng)村治理人員要有全新的使命意識，加強(qiáng)學(xué)習(xí)訓(xùn)練，擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任，熟練掌握數(shù)字治理設(shè)備運用技能。

（三）優(yōu)化矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制

針對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會矛盾新特點，應(yīng)采取多管齊下、多元化解的有效辦法。一是預(yù)防矛盾的端口前移。社會矛盾有其產(chǎn)生、發(fā)展、化解的過程，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)對社會機(jī)體的沖擊和破壞是最小的。鄉(xiāng)村治理主體必須牢固樹立“矛盾意識”，形成前瞻思維，增強(qiáng)風(fēng)險評估預(yù)判能力，在發(fā)現(xiàn)苗頭性問題時，及時采取情、理、法、利等辦法化解。二是多元主體形成合力，高效化解矛盾。治理主體多元化是當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的一個重要特征，包括黨組織、政府、市場、社會組織、村民等在內(nèi)的各主體力量應(yīng)該結(jié)合自身特長和專業(yè)優(yōu)勢謀劃矛盾化解辦法、機(jī)制。如黨組織充分發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)作用；政府部門結(jié)合職能提供盡可能豐富、便利的公共服務(wù)，滿足群眾需求，減少群眾抱怨；社會組織發(fā)揮好居間調(diào)和作用，引導(dǎo)矛盾朝著理性、規(guī)范方向調(diào)解。三是加強(qiáng)對已調(diào)解的矛盾進(jìn)行跟蹤回訪。說到底，鄉(xiāng)村社會還是“人情社會”，村民的思想、行動受各種“情”的影響很大，甚至?xí)绊憣Α捌跫s”的執(zhí)行力，出現(xiàn)已調(diào)解的矛盾再發(fā)生的情況。這就要求治理主體在矛盾化解之后一段時期內(nèi)，建立“源頭預(yù)防、中間調(diào)解、事后跟蹤”的閉環(huán)機(jī)制，持續(xù)做好跟蹤回訪工作，切實減少矛盾糾紛、高效化解糾紛，確保矛盾不再復(fù)燃。

（四）構(gòu)建完備的鄉(xiāng)村治理體系

新的歷史條件下，把自治、法治、德治結(jié)合形成有機(jī)統(tǒng)一的治理體系是有效、高效的，也是通往鄉(xiāng)村善治的必經(jīng)之路。一是要以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，創(chuàng)新村民自治的有效形式，讓農(nóng)民自己“說事、議事、主事”?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會是村民自治組織，在法律框架內(nèi)賦予了村民高度的自治權(quán)限。在幾十年的自我管理中，全國各地探索出很多行之有效的自治模式和經(jīng)驗。如福建省龍巖市永定區(qū)湖坑鎮(zhèn)南江村“說事大廳”的典型做法，給村民自治實踐以深刻啟示。二是大力推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。大力進(jìn)行法治宣傳，營造濃厚的法治氛圍；完善設(shè)施設(shè)置，讓法律知識在鄉(xiāng)村隨處可見，讓法律運用在村民遇事時唾手可得；通過嚴(yán)格的司法實踐讓村民感受法制權(quán)威和違法成本，形成崇尚法律、敬畏法律的思維習(xí)慣。三是傳承創(chuàng)新鄉(xiāng)村德治。盡管今天的中國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)由傳統(tǒng)的“熟人社會”演變?yōu)椤鞍胧烊松鐣保鐣冞w過程中鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)基因未被完全改變，這就為德治的有效開展存留了土壤。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會運行中形成的規(guī)矩、風(fēng)俗、習(xí)慣以及這個場域內(nèi)大家一致公認(rèn)的具有本體性價值的精神追求，對于規(guī)范今天鄉(xiāng)村場域中的村民行為仍有較強(qiáng)的生命力。把三種治理方式結(jié)合起來，針對不同的情況采取不同的治理方式或者若干種方式并用，就能發(fā)揮出強(qiáng)大的治理效能。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石。在邁向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們將取得非凡成就，但也會遇到一些風(fēng)險和難題，這就需要我們堅定信念、悟透精神，在科學(xué)理論的指引下將發(fā)展過程中暴露出的問題解決好、不協(xié)調(diào)的因素處理好。黨中央擘畫的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村圖景是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保卫碓谄渲邪l(fā)揮著極為重要的保障作用。新時代的鄉(xiāng)村治理，既要直面新時代遇到的新問題，也要充分考慮已延續(xù)數(shù)千年的中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，用優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化涵養(yǎng)教化鄉(xiāng)村場域的人和事，用新辦法解決新時代出現(xiàn)的新問題，把新時代的中國鄉(xiāng)村治理好。