科研單位專用材料費使用管理專項審計業(yè)務(wù)分析與思考

鞠 薇 呂春生

(作者單位：1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財會服務(wù)中心；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心)

《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50 號）[1]文件的出臺，從國家層面提出明確要求，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，進一步推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以深化改革更好激發(fā)廣大科研人員積極性。在大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展科學技術(shù)的背景下，科研單位研發(fā)投入不斷增長，其中專用材料是科研單位開展科研工作的必要條件，在科研單位的成本或費用中占較大比重。因此，從審計的角度來看，專用材料管理情況是審計重點內(nèi)容之一，也是各類檢查、巡視的重點內(nèi)容之一。開展專用材料費使用管理專項審計，評價其使用管理的效果和效益，有利于進一步落實過緊日子的要求，切實提高資金使用效益，防范化解重大風險，優(yōu)化科研資源配置。

一、專用材料費使用管理專項審計的內(nèi)涵和基本要求

（一）專用材料費使用管理專項審計的內(nèi)涵

準確理解專用材料費使用管理專項審計的內(nèi)涵是做好該項審計業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。專項審計是審計機關(guān)針對國家和地區(qū)出臺的重大政策和重要制度落實情況、國家和地區(qū)的財政資金使用情況，以及各專業(yè)性項目開展情況的一種政策跟蹤落實與專項資金審計相結(jié)合的審計工作。隨著我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，專項審計在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中具有十分重要的作用。特別是2021 年新修訂的《審計法》[2]，明確了隨著審計實踐的不斷豐富發(fā)展，重大公共工程項目審計、政策措施落實情況審計、國有資源審計等多種行之有效的審計規(guī)定上升為法律，確保審計監(jiān)督在法治軌道上運行。專用材料費使用管理專項審計是結(jié)合科研單位實際開展的以專用材料費管理為切入點、細致解剖、最終達到規(guī)范管理目的審計工作，既是對科技“放管服”政策落實情況的跟蹤，也是對專項資金使用管理的規(guī)范，對問題多發(fā)頻發(fā)的行業(yè)領(lǐng)域采取小切口、穿透式覆蓋，做到全面審計與突出重點有機結(jié)合，更好地發(fā)揮審計在應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾中的作用。

（二）專用材料費使用管理專項審計的基本要求

根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈2019 年政府收支分類科目〉的通知》（財預(yù)〔2018〕108 號）[3]，部門預(yù)算支出經(jīng)濟分類科目中，專用材料費科目說明：是反映單位購買日常專用材料的支出。具體包括藥品及醫(yī)療耗材，農(nóng)用材料，獸醫(yī)用品，實驗室用品，專業(yè)服裝，消耗性體育用品，專用工具和儀器，藝術(shù)部門專用材料和用品，廣播電視臺發(fā)射臺發(fā)射機的電力、材料等方面的支出。

從廣義上理解專用材料費使用管理，不僅要關(guān)注資金使用情況，還應(yīng)關(guān)注與專用材料業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的其他管理環(huán)節(jié)，如采購環(huán)節(jié)要關(guān)注采購計劃管理、供貨商選擇、合同管理、質(zhì)量管理、存貨管理等；預(yù)算管理要關(guān)注資金來源、項目管理要求等。諸多管理環(huán)節(jié)需要多個業(yè)務(wù)部門積極配合，專項審計時需要提供包括財務(wù)資料在內(nèi)的各類資料，因此從業(yè)務(wù)廣義角度統(tǒng)一認識、準確理解專用材料使用管理，有利于達成共識、解除被審計單位疑惑，更好地發(fā)揮審計在規(guī)范單位管理、防范風險方面的作用。

二、專用材料費使用管理業(yè)務(wù)存在的主要問題

從審計實踐來看，與專用材料費使用管理相關(guān)的問題主要集中在以虛假業(yè)務(wù)套取資金、采購計劃不科學、供貨商選擇不規(guī)范、合同管理不規(guī)范、驗收流于形式、物資領(lǐng)用缺乏有效管理、核算不規(guī)范等方面。具體表現(xiàn)如下：

一是以虛假業(yè)務(wù)套取資金，將資金脫離單位監(jiān)管，形成“小金庫”。由于專用材料采購是單位經(jīng)常性業(yè)務(wù)，但專用材料自身有專業(yè)性、零散性和突發(fā)性等特點，實際采購主體多為科研團隊，極少數(shù)科研單位將其統(tǒng)一管理。因此，科研團隊如果管理松散，未有效控制采購流程，財務(wù)報銷未有效審核，則會有少部分人鉆空子，編造虛假采購業(yè)務(wù)或與供貨商聯(lián)手以多報少采的方式套取資金。

二是采購計劃不科學，缺少統(tǒng)一管理?？萍肌胺殴芊钡拇蟊尘跋?，科研單位在單位層面不斷放權(quán)，在“人財物”等多方面科研團隊的話語權(quán)不斷提升。專用材料采購由于專業(yè)性較強，更是由科研團隊說了算。操作流程基本上是科研團隊提需求、尋找并確定供貨商、簽合同付款到整體驗收。單位層面缺少統(tǒng)一審核把關(guān)的環(huán)節(jié)，采購缺乏計劃性，隨意性較大，科研團隊之間缺乏溝通，也會出現(xiàn)重復(fù)采購、資源浪費的問題。

三是供貨商選擇不規(guī)范。個別采購行為存在應(yīng)招標未招標、虛假招標的問題。也有部分科研團隊在詢價比價時，走形式、走過場，并未真正開展詢價活動，詢價活動多以簽字代替，很難審核真假。詢價的供貨商存在多為關(guān)聯(lián)方或利益相關(guān)方的問題。采購實際操作和采購制度要求脫節(jié)，流于形式。上述做法也容易脫離控制，形成采購方面的個人廉政風險。

四是合同管理不規(guī)范。先采購后簽訂合同，采購內(nèi)容不細，驗收地點、實施地點不明確；部分單位不重視合同管理，合同簽訂日期、簽字人、蓋章、合同金額、合同標的甲方乙方等必要要素都不完全，合同的履約情況等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)更是缺乏有效管控。有的單位科研團隊、財務(wù)、綜合部門基本上是“鐵路警察各管一攤”，僅從本部門的職責范圍審核把關(guān)，未統(tǒng)一歸口管理，合同的多個環(huán)節(jié)難以形成閉環(huán)，未形成真正的制約機制，合同管理存在較大廉政風險。

五是驗收流于形式。從主觀上，有些經(jīng)辦人員甚至科研人員不重視驗收，單純?yōu)榱藞箐N走手續(xù)、辦流程，僅在驗收單上疊加多人簽字，相互背書，不重視簽字的重要作用和意義。雖有多人簽字，但并未真正參與驗收，而是同事間的信任或礙于情面，幫忙直接簽字來湊人數(shù)。驗收手續(xù)看似齊全，實則經(jīng)不起推敲，存在虛假驗收的風險。有的科研團隊為了省事，直接以材料采購清單代替收貨單或驗收單，并不能證明實際收到材料的情況。

六是物資領(lǐng)用缺乏有效管理。專用材料量大、品種多，確實管理起來有些困難。單位雖然有專用材料按照存貨管理的要求，但實際執(zhí)行情況不容樂觀，大部分整入整出，出入庫的臺賬形同虛設(shè)，不能全面真實地反映實際庫存情況，也無法為專用材料管理提供數(shù)據(jù)參考。

七是核算不規(guī)范[4]。財務(wù)人員在記賬時，也是簡單地將專用材料采購支出費用化，并未嚴格按照存貨的要求登記管理。有的采購支出甚至是虛假支出，財務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)，無法起到制約和監(jiān)督的作用。

三、加強專用材料費使用管理專項審計的思路

針對上述問題，要開展專用材料使用管理專項審計，運用好復(fù)核、對比分析、現(xiàn)場查看等常規(guī)方法的同時，加大數(shù)據(jù)分析力度，緊盯重點環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)，精準發(fā)力，有針對性地開展審計業(yè)務(wù)，同時也要從防范舞弊和廉政風險的角度，保持審計的敏感性，拓展審計的深度和廣度，揭示更深層次的問題。

將采購業(yè)務(wù)流和資金流作為審計基本內(nèi)容。以內(nèi)部控制管理采購業(yè)務(wù)流程和資金流向為基本內(nèi)容，梳理單位專用材料采購業(yè)務(wù)流程，按每個具體環(huán)節(jié)進行穿行測試。同時，深入分析單位業(yè)務(wù)特征，準確完整掌握業(yè)務(wù)特點。再通過“錢袋子”“賬本子”來分析資金流向，結(jié)合業(yè)務(wù)流程、橫向數(shù)據(jù)、縱向數(shù)據(jù)等選取幾個金額大、重要的采購事項進行多角度對比。也可以選取幾個資金量大或采購頻繁的科研團隊的專用材料采購業(yè)務(wù)進行分析比對。

將業(yè)務(wù)真實性作為審計重點內(nèi)容。通過比對采購制度，以及采購需求申報、合同、驗收手續(xù)、物資保管臺賬、財務(wù)報銷手續(xù)等資料，并進行必要的訪談了解情況，從時間、內(nèi)容一致性、邏輯等多維度分析采購業(yè)務(wù)的真實性，揭示虛假業(yè)務(wù)套取資金的行為。盯住業(yè)務(wù)開展的重點環(huán)節(jié)，分析容易出現(xiàn)人為操作空間的漏洞，以此為重點，開展制度要求和實際執(zhí)行情況的穿行性測試。

將合同合規(guī)性、領(lǐng)料復(fù)核作為必審事項。以合同為基礎(chǔ)，除審查合同內(nèi)容、條款完備性、合法合規(guī)性外，對于大額合同，要追溯選擇供應(yīng)商過程，再延伸到合同驗收、結(jié)算、材料領(lǐng)用等環(huán)節(jié)，檢查分析是否存在合同條款缺失、虛假采購等問題。必要時，要查看供應(yīng)商選擇的過程材料，查詢參與詢價比價的供應(yīng)商的資質(zhì)，需要具體詳細甄別是否存在關(guān)聯(lián)交易、利益關(guān)聯(lián)方串標等問題。

將實物審核、盤點作為深入手段。從購買價格入手，相同品類專用材料價格進行橫向、縱向和行業(yè)市場價格比較，通過數(shù)據(jù)分析來推斷價格方面是否合理。從已購買專用材料的臺賬等資料入手，對材料領(lǐng)料情況進行復(fù)核，查看消耗情況，通過現(xiàn)場盤點、訪談等進行分析，檢查消耗情況的真實性，防范以領(lǐng)代耗、損失浪費。同時，需要根據(jù)審計具體情況，重點關(guān)注購買頻率高、次數(shù)多、量多單價低的材料。

以研究的思維，提升審計質(zhì)量。審計本身是政策性和系統(tǒng)性很強的工作，2021 年中央審計委員會辦公室、審計署發(fā)布的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》[5]提出“積極開展研究型審計”，對審計提出了更高的要求。筆者認為研究型審計是在審計工作中以研究的視角，綜合進行分析、調(diào)研、求證，以保證審計質(zhì)量，形成層次更高更有價值的成果。因此也應(yīng)該將研究型審計思維融入專用材料使用管理專項審計，除了關(guān)注微觀實務(wù)之外，還要研究國家重大政策任務(wù)落實對專用材料采購的影響，堅持既要有針對性，又要有大局觀。善于以小見大發(fā)現(xiàn)問題，善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，善于剖析問題背后的成因，進而提出有層次、有專業(yè)性、有針對性的審計建議。例如，研究型審計善于沿著“政治—政策—項目—資金”這條線發(fā)現(xiàn)問題，并沿著“資金—項目—政策—政治”這條線逆向分析問題的影響和后果。對專用材料采購方面，可以沿著第一條線，把項目當課題研究，把問題當課題研究，把建議當課題研究。發(fā)現(xiàn)問題或現(xiàn)象背后的本質(zhì)，深挖問題帶來的影響和后果，使審計發(fā)現(xiàn)的問題成為鮮活案例，更能引起被審計單位和科研單位的重視，更好地開展審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作。

四、做好專用材料費使用管理的思考

黨的二十大報告指出，2021 年全社會研發(fā)經(jīng)費支出增加到2.8 萬億元，居世界第二位，并確立了到2035 年實現(xiàn)高水平科技自立自強、進入創(chuàng)新型國家前列的目標。要實現(xiàn)這一目標，科技創(chuàng)新的研發(fā)支出必將進一步增加，專用材料采購數(shù)量也必將進一步增加。近年來更有一些科研專家、學者等因為專用材料采購方面的舞弊行為而受到法律制裁，有些是故意為之，有些卻是對財經(jīng)法規(guī)理解不到位甚至不了解造成的，因此分析專用材料費使用管理存在的問題更加緊迫。在理解和明確了專用材料對于科研單位、科研團隊的重要性之后，筆者擬從以下幾點提出科研單位加強專用材料的使用管理的建議，希望能夠引起科研單位的重視，讓其在防范財經(jīng)風險的同時，更好地為科研工作夯實基礎(chǔ)、提升服務(wù)、保護科研人員。

一是實行歸口管理。專用材料采購雖然是單位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的一小部分，但是從廣義的概念來講，涉及多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和資金走向。因此，需要從制度設(shè)計上明確歸口管理部門，讓其切實負起管理責任，不再出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

二是強化制度約束。單位層面需要積極探索合同管理、采購、驗收等多環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，通過制度約束來管控，才能更好地加強管理，堵塞漏洞，減少人為操作的風險。

三是制定采購計劃。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。專用材料的采購要有計劃性，以項目開展情況或采購金額大小來制定采購計劃代替科研團隊無計劃零星采購。在申報項目預(yù)算時就按項目的需求設(shè)計測算采購意向概算；在每年年初按照項目執(zhí)行進度明確更詳細的采購計劃，更好地規(guī)范采購行為。

四是建立供貨商品類庫。搜尋不同產(chǎn)品、耗材的信用好、質(zhì)量優(yōu)、價格相對穩(wěn)定、合適的供貨商名單，建立適合單位內(nèi)部管理使用的品類名單庫，在名單庫內(nèi)擇優(yōu)選擇供貨商。

五是嚴格專用材料出入庫管理。應(yīng)對現(xiàn)存的專用材料進行嚴格的出入庫管理，按采購驗收情況據(jù)實入庫，根據(jù)實際使用需要領(lǐng)用，建立庫存情況臺賬并規(guī)范登記和不定期盤點，讓專用材料庫發(fā)揮應(yīng)有的作用。