“爭議性罰款”頻現(xiàn)背后

周群峰

圖/視覺中國

“店主在自家門店的玻璃櫥窗上張貼招工啟事被罰款”“炒貨店老板自稱‘最好吃被罰20萬元”“農(nóng)民賣菜賺14元，因農(nóng)殘超標(biāo)被罰10萬元” 近年來，多個(gè)爭議性行政罰款案件引發(fā)輿論熱議。

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），明確要綜合運(yùn)用各種管理手段，能夠通過教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款；不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴(kuò)大違法行為的范圍；嚴(yán)禁逐利罰款，嚴(yán)禁對已超過法定追責(zé)期限的違法行為給予罰款。

3月10日，最高人民法院行政庭庭長耿寶建表示，少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)為“管理就是處罰，嚴(yán)管就是重罰”，導(dǎo)致“頂格處罰”和“小過重罰”不時(shí)發(fā)生，引發(fā)社會質(zhì)疑。因行政處罰引發(fā)的行政案件比例一直較高，2023年為12.2％，排名第一。

“2024年，我們將嚴(yán)格貫徹實(shí)施《行政處罰法》，以及政府工作報(bào)告對建設(shè)人民滿意的法治政府的要求，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)按照處罰法定、公正公開、過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合原則實(shí)施行政處罰。一句話總結(jié)，行政處罰要符合法理，也要符合事理情理?！惫毥ㄕf。

“莫名其妙被罰款”

戴先生是湖南省長沙縣“巡夢圖文廣告”門店的負(fù)責(zé)人，因缺少平面設(shè)計(jì)師等崗位員工，去年10月，他把一張門店的招聘啟事貼在了店面的玻璃櫥窗上。今年3月8日，他收到一條“長沙城管”發(fā)來的短信，短信稱該“廣告”涉嫌違反市容環(huán)境衛(wèi)生管理有關(guān)規(guī)定。

戴先生告訴《中國新聞周刊》，收到短信的當(dāng)天，他就把招聘啟事撕了下來，但3天后，他還是被長沙縣行政執(zhí)法局泉塘行政執(zhí)法隊(duì)罰款50元?！拔也幌霝榱?0塊錢去申請行政復(fù)議，但他們這么罰款，我感到莫名其妙?！?/p>

該行政處罰決定書稱，戴先生實(shí)施了未經(jīng)批準(zhǔn)在建（構(gòu)）筑物、設(shè)施上張掛、張貼宣傳品等的行為，違反了《長沙市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》。

中南林業(yè)科技大學(xué)法學(xué)教授羅萬里接受媒體采訪時(shí)說，根據(jù)對這部地方性法規(guī)的理解，只有大型戶外廣告的設(shè)置才需要行政許可，非大型戶外廣告，只要不侵害市容市貌，不應(yīng)該需要城管部門批準(zhǔn)。

3月16日下午，長沙縣行政執(zhí)法局一位副局長與戴先生見面，代表該局向其道歉，表示此前的處罰欠妥當(dāng)。

像戴先生這樣的案例不在少數(shù)。北京煒衡（杭州）律師事務(wù)所行政法業(yè)務(wù)部主任李軍民告訴《中國新聞周刊》，他代理過這樣一個(gè)案件：方先生在杭州西湖區(qū)經(jīng)營一家炒貨店，其在經(jīng)營場所和包裝袋發(fā)布的廣告中，用了“杭州最優(yōu)秀的炒貨店”“杭州最好吃的糖炒栗子”等廣告語。

杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局認(rèn)為，該炒貨店的上述絕對化宣傳用語違反了《廣告法》的規(guī)定，責(zé)令該炒貨店停止發(fā)布使用絕對化用語的廣告，并處罰款20萬元。

根據(jù)《廣告法》規(guī)定，廣告中不得使用“國家級”“最高級”“最佳”等用語。若有違反，由市場監(jiān)督管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，對廣告主處20萬元以上100萬元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，由廣告審查機(jī)關(guān)撤銷廣告審查批準(zhǔn)文件、一年內(nèi)不受理其廣告審查申請。

方先生不服罰款金額，委托李軍民做代理人，將西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局告上了法庭。2018年5月，西湖區(qū)人民法院作出行政判決。法院認(rèn)為，原告在自己店鋪和包裝袋上發(fā)布了相關(guān)違法廣告，廣告影響力和影響范圍較小，客觀上對市場秩序的擾亂程度較輕微，對同行業(yè)商品的貶低危害較小。廣告針對的是大眾比較熟悉的日常炒貨，栗子等炒貨的口感、功效為大眾所熟悉，相較于不熟悉的商品，廣告宣傳雖會刺激消費(fèi)心理，但不會對消費(fèi)者產(chǎn)生太大誤導(dǎo)，商品是否真如商家所宣稱“最好”，消費(fèi)者自有判斷。

綜上，西湖區(qū)人民法院認(rèn)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)在處罰數(shù)額的裁量上存在明顯不當(dāng)，將罰款數(shù)額變更為10萬元。

李軍民說，該案一審宣判后，方先生提起上訴，二審開庭后法官曾有意組織對處罰數(shù)額進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)解，但方先生的心理預(yù)期是2萬元，導(dǎo)致未能調(diào)解成功。杭州市中級人民法院維持了原判。

近年來，從公開通報(bào)看，備受爭議的行政處罰案例不在少數(shù)。石家莊曾通報(bào)過一個(gè)案例：2021年1月，該市深澤縣市場監(jiān)管局橋頭鎮(zhèn)市場監(jiān)管所對兩家商店進(jìn)行日常巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)一家商店的大白菜未明碼標(biāo)價(jià)，也未實(shí)際售出，另一家商店的雞蛋未明碼標(biāo)價(jià)且已售出2盤、盈利2元，便對兩家商店各處以5000元罰款，并沒收第二家商店“違法”所得2元。

通報(bào)稱，該市場監(jiān)管所在執(zhí)法過程中存在過度執(zhí)法、以罰代管等行為。深澤縣紀(jì)委監(jiān)委給予橋頭鎮(zhèn)市場監(jiān)管所所長商某某政務(wù)警告處分，對工作人員田某、劉某某批評教育；責(zé)令縣市場監(jiān)管局糾正錯(cuò)誤并退回罰款，局黨組向縣委作出深刻檢查。

2022年8月，國務(wù)院第九次大督查第十六督查組在陜西督查時(shí)發(fā)現(xiàn)，2021年以來，榆林市市場監(jiān)管局對小微市場主體罰款超過5萬元的食品安全案件有21起，很多案值只有幾十元至幾百元，罰款比例達(dá)到100倍至200倍，個(gè)別案件超過3000倍。比如，售出4板過期4天的酸奶退貨后被罰2萬元，賣出5斤超標(biāo)芹菜被罰6.6萬元。

李軍民表示，《行政處罰法》是行政處罰的基本法，所有的行政處罰都可以適用該法，這部法律的一個(gè)重要原則就是教育與懲罰相結(jié)合，讓當(dāng)事人在接受懲罰的同時(shí)，還能起到警示教育的作用。

（視頻截圖）“巡夢圖文廣告”門店貼招聘啟事的位置以及收到“長沙城管”發(fā)來的短信。

現(xiàn)實(shí)中，卻出現(xiàn)有的執(zhí)法人員擔(dān)心罰款數(shù)額低了被問責(zé)的現(xiàn)象。李軍民記得，他代理一個(gè)行政案件時(shí)，執(zhí)法人員表示，對當(dāng)事人的處罰數(shù)額已經(jīng)是最低，如果再低，相關(guān)部門可能會問責(zé)他們?！斑@種心理說明，他們在執(zhí)法時(shí)側(cè)重于‘罰款，而沒有充分考慮到《行政處罰法》中的警示教育作用，偏離了立法初衷?！?/p>

李軍民還發(fā)現(xiàn)，從他接觸的多個(gè)行政案件來看，如果罰款數(shù)額還能接受，很多當(dāng)事人往往會認(rèn)罰。只有在罰款金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其承受能力時(shí)，他們才會通過申請行政復(fù)議、聘請律師等途徑維權(quán)。

?“首違不罰”

不過，變化也在發(fā)生。

2021年7月15日，新修訂的《行政處罰法》施行，其中新增了“首違不罰”規(guī)定：初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。

李軍民告訴《中國新聞周刊》，“首違不罰”目的是給予當(dāng)事人改正機(jī)會，是法治的明顯進(jìn)步。不過其是有嚴(yán)格的適用條件的，必須同時(shí)滿足“初次違法”“危害后果輕微”“及時(shí)改正”這3個(gè)條件。其中“及時(shí)改正”必須在行政機(jī)關(guān)立案之前，當(dāng)事人主動改正，否則就不適合“首違不罰”。

近兩年來，多地出現(xiàn)了典型的“首違不罰”案例。

2022年3月，鄭州市金水區(qū)市場監(jiān)督管理局接到舉報(bào)，稱河南某電子科技公司的網(wǎng)站上，在介紹產(chǎn)品時(shí)上傳了“C系列，紅外熱成像專業(yè)檢測的最佳選擇”的文案內(nèi)容。因該廣告語中提到的“最佳”二字，違反了《廣告法》的規(guī)定，該公司被金水區(qū)市場監(jiān)督管理局以最低限額20萬元進(jìn)行處罰。

該公司經(jīng)理彭先生認(rèn)為行政處罰過重，向法院提起訴訟，要求撤銷行政處罰決定。2022年8月，當(dāng)?shù)刈鞒鲂姓袥Q，將罰款數(shù)額變更為7萬元。宣判后，該公司提出上訴。2022年11月，該案經(jīng)二審最終判決，撤銷了被訴行政處罰決定。鄭州市金水區(qū)市場監(jiān)督管理局不服，向河南省高院提出再審申請。

2023年5月，河南省高院行政庭法官率領(lǐng)審判團(tuán)隊(duì)對該案進(jìn)行協(xié)調(diào)。在調(diào)解現(xiàn)場，彭先生解釋稱，“最佳”二字是由委托的策劃公司從產(chǎn)品廠商提供的畫冊中摘錄的，其在收到處罰通知后才注意到，并立即進(jìn)行了刪除。網(wǎng)站創(chuàng)辦以來瀏覽量極低，只是為了宣傳公司。而且，宣傳產(chǎn)品為測溫?zé)嵯駜x，主要為抗洪救災(zāi)或應(yīng)急管理時(shí)救援所用，大眾消費(fèi)群體對此類產(chǎn)品的認(rèn)知程度及購買概率較低。

彭先生關(guān)心的一個(gè)問題是，自己屬于首次違法，情節(jié)輕微，又及時(shí)改正沒有造成社會危害，能否免予行政處罰？

經(jīng)過調(diào)解，鄭州市金水區(qū)市場監(jiān)督管理局同意撤銷行政處罰，撤回再審申請。該科技公司也自愿撤回一審起訴以及二審上訴。

福建省閩侯縣農(nóng)民張某也同樣成為“首違不罰”的獲益者。

據(jù)央視報(bào)道，有一天，張某在去鎮(zhèn)上打工的路上，順路從鄰居那里收了70斤芹菜，帶到菜市場賣，他因此賺了14元的差價(jià)，沒想到這些菜被執(zhí)法人員查出農(nóng)殘超標(biāo)。2022年4月，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門責(zé)令張某改正并對其給予警告，沒收違法所得14元，處以罰款5萬元。因未繳納罰款，張某被追加罰款5萬元。后因仍未繳納罰款，他被告到法院，要求強(qiáng)制執(zhí)行。

《食品安全法》規(guī)定，違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，尚不構(gòu)成犯罪的處5萬元以上10萬元以下罰款。

張某表示，他感覺罰款過重。福州市閩侯縣人民法院副院長林孔亮也說，“行政強(qiáng)制處罰的催告書上，有兩個(gè)數(shù)字引起了我的注意，一是獲利14元，一是行政罰款共計(jì)10萬元，這是一個(gè)非常鮮明的對比?！?/p>

孔亮說，“張某并不是職業(yè)菜販，等于首次違法。（市場監(jiān)督管理局）僅僅作出從輕處罰的決定，跟本案的事實(shí)情節(jié)、社會危害性不相匹配，違反了行政法上過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，所以法院經(jīng)過審查，合議庭一致認(rèn)為這個(gè)不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。”

近年來，不少地方出臺了相關(guān)文件，對“首違不罰”進(jìn)一步作出規(guī)范。

2023年11月，廣州市出臺《民營企業(yè)首次違法合規(guī)免責(zé)清單（第一批）》，針對人力資源和社會保障局、市場監(jiān)管局、城市管理綜合執(zhí)法局等部門在日常執(zhí)法過程中出現(xiàn)的，可以不予處罰的輕微情節(jié)作出列舉。

2024年1月，新修訂的《江蘇省道路交通安全條例》正式施行。其中規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門在行政執(zhí)法活動中，對初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰，采取勸誡、引導(dǎo)參與道路交通安全公益活動等教育方式予以糾正。

如何抑制逐利性罰款？

中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授蔡樂渭告訴《中國新聞周刊》，從歷史視角看，曾經(jīng)有一些行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的績效與罰款收入掛鉤，這就導(dǎo)致了為逐利而罰款的現(xiàn)象，后來實(shí)施了“罰繳分離”制度，較好地遏制了罰款逐利的現(xiàn)象，但由于一些地方財(cái)政與執(zhí)法機(jī)關(guān)存在“罰款分成”等情況，逐利罰款的現(xiàn)象并未杜絕。

蔡樂渭表示，近些年來，由于種種原因，一些地方的財(cái)政收入大幅度下降，財(cái)政壓力驟然加大，有媒體曾經(jīng)做過統(tǒng)計(jì)，個(gè)別地方在一般財(cái)政收入下降后，加大處罰力度，罰沒收入在其總收入中占據(jù)了較大比例，有時(shí)甚至占比近半，在此情形下，就無法排除這些地方存在通過罰款彌補(bǔ)財(cái)政缺口的嫌疑。

2021年4月，《半月談》報(bào)道，北方某山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入才1億多元，但令人吃驚的是，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ`章罰款一年竟“創(chuàng)收”了3000多萬元，撐起了地方一般公共預(yù)算收入的1/3。報(bào)道稱，這個(gè)不通高速的山區(qū)縣是煤炭運(yùn)輸必經(jīng)之地，許多運(yùn)煤車輛進(jìn)出，都要經(jīng)過這個(gè)縣。當(dāng)?shù)赜懈刹勘硎?，縣里工業(yè)不發(fā)達(dá)、企業(yè)較少，“領(lǐng)導(dǎo)要錢就找交警等執(zhí)法部門”。

今年的全國兩會上，如何抑制逐利性罰款沖動的話題也受到關(guān)注。

全國政協(xié)委員、北京金臺律師事務(wù)所主任皮劍龍?jiān)谔岚钢泻粲?，將地方?zhí)法過程中罰沒所得依法上繳中央財(cái)政。

皮劍龍說，在現(xiàn)行辦案經(jīng)費(fèi)地方保障體制下，執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)主要來源于地方財(cái)政預(yù)算撥付和上級機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移支付，其中前者是基礎(chǔ)來源。而在當(dāng)前的罰沒所得管理實(shí)踐中，當(dāng)罰沒所得作為一項(xiàng)非稅收入上繳至地方財(cái)政后，地方政府往往會將罰沒所得全額返還給辦案機(jī)關(guān)作為執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)。因此，將執(zhí)法所得財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一上繳中央財(cái)政，切斷執(zhí)法機(jī)關(guān)逐利性執(zhí)法的利益鏈條，可以有效遏制逐利性執(zhí)法。

他建議，各級、各地執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)，應(yīng)由中央統(tǒng)一調(diào)撥使用。

湖北省統(tǒng)計(jì)局原副局長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授葉青告訴《中國新聞周刊》，一些地方面臨財(cái)政困難時(shí)，把罰款當(dāng)成增加收入的“捷徑”，但罰款不像稅收那樣有穩(wěn)定的來源，所以往往罰的數(shù)額比較多。而將罰款收入逐級上繳至中央財(cái)政，可以有效抑制罰款的隨意性。

蔡樂渭則認(rèn)為，這種做法在一定程度上可以使得地方不會與罰款收入產(chǎn)生直接的利害關(guān)系，從而可以抑制這種罰款沖動。但此事涉及中央與地方的復(fù)雜財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，一時(shí)恐無法成為現(xiàn)實(shí)。

李軍民也表示，將地方罰沒收入全部上繳中央的建議并不現(xiàn)實(shí)，操作起來也會遇到難度?！坝行┝P款不一定是逐利性的。同時(shí)，對執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，現(xiàn)場調(diào)查取證、做筆錄、制作法律文書、鑒定等都涉及成本問題。在這種情況下，可能導(dǎo)致執(zhí)法人員工作動力不足，甚至?xí)v容一些違法行為?！?/p>

西南政法大學(xué)教授蔡斐撰文稱，從理論上來說罰款行為自然是“當(dāng)罰則罰”，與“執(zhí)法創(chuàng)收”沒有關(guān)聯(lián)。但是，什么情形該“當(dāng)”？罰多少算“罰”？這就取決于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立健全。一旦基準(zhǔn)制度脫離法定的范圍、限度、原則，就會給罰款淪為地方創(chuàng)收工具提供可乘之機(jī)。

蔡斐稱，比如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對因違法行為導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的主要負(fù)責(zé)人，處以2萬元以上20萬元以下的罰款。那么，在2萬到20萬如此巨大的一個(gè)彈性空間內(nèi)，究竟是罰款2萬、10萬，還是20萬？需要根據(jù)立法意圖和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，尤其是實(shí)際行為，將裁量的情節(jié)和裁量的選擇形成可操作的具體制度，否則就很容易出現(xiàn)行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象。

蔡樂渭告訴《中國新聞周刊》，任何一部法律都無法對現(xiàn)實(shí)中千變?nèi)f化的情形作出事無巨細(xì)的專門規(guī)定，因此賦予行政機(jī)關(guān)以裁量權(quán)是必然的，但是也要防止行政裁量權(quán)的濫用。對于行政機(jī)關(guān)而言，在行使自由裁量權(quán)時(shí)，也應(yīng)充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟昧?，同時(shí)也要接受充分的外界監(jiān)督。

2月28日，在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長何勇表示，對于違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類案不同罰。解決這個(gè)問題，主要是靠制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。之前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》對此提出了全面要求，要求各地、各部門要按照文件抓緊制定、修改、公布行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度進(jìn)行細(xì)化量化。特別是對于罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。

另外，蔡樂渭還認(rèn)為，從相關(guān)案例看，在很多“小過重罰”的案例中，一些行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了法律規(guī)定的最低罰款，如果再下調(diào)罰款數(shù)額或不進(jìn)行行政處罰，反而會面臨是否依法行政的質(zhì)疑。

城市道路上方常見的攝像頭。圖/視覺中國

他舉例說，現(xiàn)行《食品安全法》對某些違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額是5萬元起步，假如一個(gè)菜農(nóng)只是售賣少量不合格蔬菜的行為被發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)就可能對其處以5萬元或者更高數(shù)額的罰款。

因此，蔡樂渭認(rèn)為，有必要就相關(guān)法律進(jìn)行修訂。具體而言，現(xiàn)行《行政處罰法》第三十二條中“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的”可以修訂為“其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的”，以便在整個(gè)行政處罰領(lǐng)域?yàn)閳?zhí)法者留下根據(jù)具體情形進(jìn)行裁量的必要空間。同時(shí)，相關(guān)具體領(lǐng)域的法律規(guī)范，即便需要對違法行為予以嚴(yán)厲制裁，也要考慮到現(xiàn)實(shí)生活的多樣性，規(guī)定某些應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的情形，從而避免“小過重罰”的頻繁發(fā)生。

此外，李軍民告訴《中國新聞周刊》，要遏制逐利性罰款，相關(guān)部門可以進(jìn)一步制定指導(dǎo)意見，明確哪些情形屬于逐利性罰款，進(jìn)而要求地方上做出改進(jìn)。