從法國(guó)行政主體理論完善我國(guó)行政主體理論

張曉麗

（河南理工大學(xué)萬(wàn)方科技學(xué)院，河南 鄭州 451400）

我國(guó)首次引入行政主體的概念，是根據(jù)王明揚(yáng)教授的《法國(guó)行政法》所確立的，《法國(guó)行政法》將行政主體定義為“實(shí)施行政職能的組織，即享有實(shí)行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體?！庇纱丝匆?jiàn)，我國(guó)行政法上的行政主體需具備三方面的特征：（1）權(quán)：職權(quán)性，該特征要求行政主體自身具有行政權(quán)并且執(zhí)行該行政權(quán)，簡(jiǎn)言之，其具有行政權(quán)力并行使該權(quán)力；（2）名：名義性，該特征要求行政機(jī)關(guān)能以自己的名義從事行政活動(dòng)；（3）責(zé)：責(zé)任性，即行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)后能夠獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任。從這個(gè)角度看，行政主體的概念借鑒了民法上法人的概念，根據(jù)我國(guó)《民法通則》第36條規(guī)定：“法人是有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！?/p>

行政主體概念的引入為我國(guó)行政法學(xué)者研究行政主體開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)新時(shí)代，也為學(xué)者更好的研究行政法奠定了基礎(chǔ)。但是，隨著學(xué)者對(duì)行政主體的認(rèn)識(shí)逐漸加深，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的行政訴訟法出現(xiàn)的訴訟主體，我國(guó)對(duì)行政主體研究的缺陷也日益凸顯，即傳統(tǒng)上認(rèn)識(shí)的行政主體理論和司法實(shí)踐中的訴訟主體的確立存在矛盾之處，我國(guó)引入行政主體概念時(shí)，為了解決實(shí)務(wù)中對(duì)行政主體的認(rèn)定采用了這種法人認(rèn)定的方式，但是在行政訴訟中為了更好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟主體和行政主體的統(tǒng)一，不但未引入國(guó)外的分權(quán)思想，反而把行政主體的范圍與行政訴訟主體的被告范圍進(jìn)行互相影響，結(jié)合行政訴訟的被告確定行政主體范圍，即行政主體和行政訴訟被告是統(tǒng)一的，強(qiáng)行的把兩者作出統(tǒng)一，反而違背了行政主體原有的意義。為了對(duì)我國(guó)行政主體的概念重新定位，筆者從法國(guó)行政法的行政主體理論出發(fā)，通過(guò)對(duì)比研究，以期為我國(guó)行政主體的完善提出建議。

1 法國(guó)行政主體的現(xiàn)狀

行政主體概念由法國(guó)行政法最早提出，法國(guó)學(xué)者一般將行政主體稱為法人或公法法人，王名揚(yáng)教授曾在《法國(guó)行政法》中指出法國(guó)的“行政主體只能是公法人”。對(duì)于行政主體公法人的身份認(rèn)定，使得行政主體與私法人、自然人以及無(wú)法人資格的公共行政機(jī)構(gòu)等都有所區(qū)別。行政機(jī)關(guān)只有在實(shí)施行政職能時(shí)才能成為法國(guó)行政法上的主體，從而成為法國(guó)行政法的調(diào)整對(duì)象。從特征看，行政主體是實(shí)施行政權(quán)能的組織，行政主體需要具有實(shí)施行政權(quán)的能力，并且承擔(dān)由于實(shí)施行政權(quán)力而產(chǎn)生法律后果的主體。該概念包含兩層含義：（1）“權(quán)”法國(guó)行政主體是一個(gè)實(shí)施行政職務(wù)的主體；（2）“責(zé)”法國(guó)行政主體是一個(gè)負(fù)擔(dān)行政法律權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體。

1.1 法國(guó)行政主體的種類

法國(guó)行政主體包含三類：國(guó)家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人，筆者對(duì)以下三種主體類型作出闡述。

1.1.1 國(guó)家

根據(jù)法國(guó)憲法三權(quán)分立的原則，行政權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家是當(dāng)然的行政主體，并且國(guó)家是法國(guó)行政法中主要的一類主體。正如法國(guó)學(xué)者所說(shuō)，“像法國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)制的國(guó)家，大量的行政管理任務(wù)一向被視為國(guó)家利益，因而由國(guó)家承擔(dān)”，可見(jiàn)，國(guó)家在行政主體

1.1.2 地方團(tuán)體

根據(jù)法國(guó)現(xiàn)行憲法（即1958年憲法）的規(guī)定，法蘭西共和國(guó)的地方團(tuán)體包括市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地，這些地方團(tuán)體依法由選舉產(chǎn)生的議會(huì)自主進(jìn)行管理，即國(guó)家將部分行政自治權(quán)分給了地方，因此除了國(guó)家這個(gè)行政主體外，又產(chǎn)生了地方團(tuán)體這一行政主體，這一行政主體是以地域?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行組織管理。

根據(jù)法國(guó)憲法的規(guī)定，地方團(tuán)體的權(quán)力由憲法規(guī)定并受到法律保障，具有獨(dú)立的權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)，具有法人資格和財(cái)政自主權(quán)，有權(quán)在行政法院和審計(jì)法院的監(jiān)督之下進(jìn)行獨(dú)立的公共服務(wù)和財(cái)產(chǎn)管理。從這一角度可以看出，法國(guó)的地方團(tuán)體擁有自己的議會(huì)與政府，不僅具有行政法上的地位，同時(shí)也是地方自治單位，所以還具有憲法上的政治地位，地方團(tuán)體能夠獨(dú)立地承受權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，具有行政主體資格。因此，法國(guó)的地方團(tuán)體主要是分權(quán)的產(chǎn)物，也是中央和地方分權(quán)的重要單位。

1.1.3 公務(wù)法人

法國(guó)的行政主體除了國(guó)家和地方團(tuán)體外，法國(guó)還有一類行政主體即公務(wù)法人，公務(wù)法人是指法律規(guī)定某種公務(wù)脫離一般行政組織，具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)和法律人格，能夠享權(quán)利、負(fù)義務(wù)的行政主體。即公務(wù)法人是“經(jīng)營(yíng)管理特定公用事業(yè)為宗旨的”公法法人，公務(wù)法人可以行使公權(quán)力特權(quán)，擁有可獨(dú)立支配的資產(chǎn)。

公務(wù)法人與地方團(tuán)體不同，區(qū)別在于：地方團(tuán)體是一種以地域?yàn)榛A(chǔ)而產(chǎn)生的自治性單位，而公務(wù)法人是一種以管理公共事業(yè)為宗旨的單位，所以其地域性并不突出。公務(wù)法人與國(guó)家行政機(jī)關(guān)是不同的，最主要的區(qū)別表現(xiàn)在：公務(wù)法人具有獨(dú)立的法律人格，而行政機(jī)關(guān)不具備獨(dú)立法律人格。因此，公務(wù)法人是另一類獨(dú)立的行政主體。

1.2 啟示

結(jié)合法國(guó)的行政主體類型，可以看出：地方之所以自治是以地方分權(quán)為前提的，地方分權(quán)就是對(duì)地方自治的肯定。通過(guò)地方的自治，可以看出，法國(guó)的行政主體并不包括法國(guó)的地方行政機(jī)關(guān)，地方行政機(jī)關(guān)并不具有獨(dú)立的法律人格，只是代表地方團(tuán)體行使行政權(quán)，所以行政機(jī)關(guān)不是行政主體。而行政主體的認(rèn)定基于分權(quán)，行政主體必須是法人才具有該資格。

地方團(tuán)體和國(guó)家行政權(quán)之間主要有三種關(guān)系：第一種關(guān)系體現(xiàn)分權(quán)，中央和地方各自分工,在各自權(quán)限和事務(wù)范圍內(nèi)，享有充分自治權(quán)；第二種關(guān)系體現(xiàn)制衡，地方有足夠的政治實(shí)力，可以反制中央的隨意干預(yù)，更有憲法的保障，中央不能擅自單方面減少地方政府的自主權(quán)限；第三種關(guān)系體現(xiàn)合作，中央政府需要地方政府的配合，所以在某些事項(xiàng)上由中央政府和地方政府聯(lián)合作業(yè)。

2 我國(guó)行政主體的現(xiàn)狀及完善

我國(guó)對(duì)行政主體的認(rèn)定，不同學(xué)者的定義也不同，筆者采用姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中對(duì)行政主體的定義：行政主體指能以自己名義行使國(guó)家行政職權(quán)或社會(huì)公權(quán)力，作出影響公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的行政行為，并能由其本身對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任，在行政訴訟中通常能作為被告應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及社會(huì)公權(quán)力組織。從這個(gè)概念出發(fā)，行政主體特征：（1）權(quán)，能依法享有并行政職權(quán)；（2）名，能以自己的名義獨(dú)立行使行政職權(quán)；（3）責(zé)，由其本身對(duì)外就行使職權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)這一概念和特征，著者把我國(guó)的行政主體分為：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及社會(huì)公權(quán)力組織這三類。結(jié)合我國(guó)的行政組織法的規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的體系包括中央行政機(jī)關(guān)體系和地方行政機(jī)關(guān)體系兩大類，中央行政機(jī)關(guān)體系包括國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院所屬的的部委，地方行政機(jī)關(guān)體系包括地方各級(jí)政府及政府工作部門。但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定以及權(quán)力分配來(lái)看，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織作為行政主體，已經(jīng)與法國(guó)的法人概念做了區(qū)分，同時(shí)我國(guó)社會(huì)公權(quán)力組織要成為行政主體僅停留在理論探討范疇，我國(guó)已有的法律并未確立其真正的法律地位。

那么根據(jù)法國(guó)的分權(quán)理論，結(jié)合法國(guó)行政法上對(duì)行政主體的認(rèn)定來(lái)分析，國(guó)家順理成章地應(yīng)該作為行政主體，而地方公共團(tuán)體與我國(guó)的地方政府基本一致，但是在對(duì)行政主體認(rèn)定時(shí)，并未對(duì)政府工作部門的地位確立下來(lái)，法國(guó)的地方政府公共部門只是地方政府的執(zhí)行部門，最終權(quán)力依然來(lái)源于政府的授權(quán)，同時(shí)，法國(guó)的行政主體多了一個(gè)公務(wù)法人的概念。我國(guó)對(duì)行政主體認(rèn)定時(shí)，并未把國(guó)家作為一個(gè)行政主體，并且在最終確定行政主體時(shí)，為了保持行政訴訟法與行政主體的統(tǒng)一，在認(rèn)定行政主體時(shí)借鑒行政訴訟法的規(guī)定，把代表政府工作的政府工作部門也認(rèn)定為行政主體，而這一認(rèn)定，使得我們?cè)谝敕▏?guó)行政主體的概念之后，并未從實(shí)質(zhì)上確立下來(lái)行政主體的理論。

通過(guò)對(duì)兩國(guó)行政主體理論的分析，筆者認(rèn)為我國(guó)在行政主體制度的引入過(guò)程中出現(xiàn)了偏差。我國(guó)對(duì)行政主體理論的移植，實(shí)質(zhì)上只是移植了“行政主體”的概念和形式，把民事主體和法人的相關(guān)理論模式引入到了行政法中，并且對(duì)法國(guó)的行政主體的理論進(jìn)行了內(nèi)容的改造，從而我國(guó)形成具有民法特色的“機(jī)關(guān)主體模式”。

結(jié)合法國(guó)行政法對(duì)行政主體的認(rèn)定，我國(guó)對(duì)于行政法的認(rèn)定在公務(wù)法人這一部分有待于再完善，法國(guó)行政主體中的公務(wù)法人的“經(jīng)營(yíng)管理特定公用事業(yè)為宗旨”，與我國(guó)的社會(huì)公權(quán)力組織實(shí)質(zhì)上有相似之處，但是，我國(guó)并無(wú)公務(wù)法人的認(rèn)定，因此，在姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中，對(duì)社會(huì)公權(quán)力組織的地位已經(jīng)提到：社會(huì)公權(quán)力組織屬于行政主體?？墒?，我國(guó)大多數(shù)學(xué)者對(duì)行政主體的認(rèn)定，以及我國(guó)現(xiàn)有法條對(duì)行政主體的規(guī)定中，還未關(guān)于社會(huì)公權(quán)力組織的地位問(wèn)題。因此，結(jié)合法國(guó)行政法的行政主體理論，我國(guó)對(duì)社會(huì)公權(quán)力組織的行政主體認(rèn)定有待于再完善。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法[M].5版.北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2014.

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