河南省引黃灌區(qū)節(jié)水農(nóng)業(yè)推進(jìn)中的利益沖突與協(xié)調(diào)策略

李貴芳　王瀟　閆夢(mèng)圓　馬棟棟

摘 要：加快推進(jìn)黃河流域節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)是促進(jìn)流域水資源高質(zhì)量可持續(xù)利用的關(guān)鍵。河南省引黃灌區(qū)具有悠久的灌溉歷史，但是目前節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)不僅面臨農(nóng)業(yè)用水占比高、用水效率低、灌溉工程老化等歷史難題，還受到用水集體和個(gè)人、水管單位、環(huán)保部門等相關(guān)方利益沖突的影響?；谕獠啃岳碚摵屠嫦嚓P(guān)者理論，揭示了節(jié)水農(nóng)業(yè)推進(jìn)過(guò)程中，各利益相關(guān)方的行為和利益沖突，進(jìn)而從制定動(dòng)態(tài)靈活的農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)，促進(jìn)灌區(qū)之間的溝通聯(lián)動(dòng)，實(shí)施參與式水資源管理政策，提高農(nóng)戶的政策制定參與度等方面為協(xié)調(diào)利益沖突提出政策建議，以期為推進(jìn)黃河下游引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)業(yè)用水高效利用提供科學(xué)參考。

關(guān)鍵詞：引黃灌區(qū)；節(jié)水農(nóng)業(yè)；利益相關(guān)方；協(xié)調(diào)發(fā)展

據(jù)《黃河水資源公報(bào)》，黃河流域農(nóng)業(yè)用水歷年占比高達(dá)70%，并且呈穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。2023年4月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》，明確指出黃河流域水資源利用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持精打細(xì)算?？梢?jiàn)，對(duì)黃河下游引黃灌區(qū)而言，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)仍是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和水資源精細(xì)化管理的關(guān)鍵。

一、河南省引黃灌區(qū)水資源利用概況

河南省引黃灌區(qū)位于黃淮海平原（34°22′N～36°10′N、113°24′E～116°09′E），西起沁河入黃口，南至商丘虞城，東界山東，北接河北，包括鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、開(kāi)封、許昌、周口、安陽(yáng)、濮陽(yáng)等地市（見(jiàn)圖1），共28個(gè)灌區(qū)。灌區(qū)總面積約為4 379km2，設(shè)計(jì)灌溉面積16 477.26km2，占全省耕地面積的24.3%。按照受益面積大小，灌區(qū)可分為大、中、小3種類型，即200km2及以上的為大型灌區(qū)；6.67km2～200km2為中型灌區(qū)；6.67km2以下為小型灌區(qū)（趙敏娟等，2022）。河南省引黃灌區(qū)中大型灌區(qū)包括人民勝利渠、趙口灌區(qū)、三劉寨灌區(qū)、大功灌區(qū)、三義寨灌區(qū)、渠村灌區(qū)、南小堤和彭樓灌區(qū)，其他均為中型灌區(qū)。

河南省大規(guī)模引黃灌溉始于1952年人民勝利渠開(kāi)灌，至今已有70年的灌溉歷史（王孟楨等，2022）。但是，近年來(lái)隨著灌區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和人口的快速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)用水占比過(guò)高、灌溉用水效率低下、水資源供需失衡等問(wèn)題已經(jīng)成為制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙（張金萍等，2020；李貴芳等，2024）。根據(jù)河南省水資源公報(bào)，河南省內(nèi)黃河流域地區(qū)的水資源供給主要由降水、地表水和地下水3個(gè)方面決定，2007—2021年，河南省內(nèi)黃河流域地區(qū)水資源總量歷年平均值為54.62億m?，呈先上升后下降再上升的趨勢(shì)，先后在2011年和2021年出現(xiàn)峰值。具體來(lái)說(shuō)，降水量受氣候影響，變化幅度較大，2010年、2011年和2021年降水量較多，特別是2021年，由于受到“7·20”特大暴雨災(zāi)害的影響，河南省黃河流域地區(qū)水資源總量達(dá)到近15年最高值。地表水資源量和地下水資源量的平均值分別為39.17億m?和34.29億m?，均呈先上升后下降再上升的趨勢(shì)，先后在2011年和2021年出現(xiàn)峰值，其他年份在30億m?左右，供水情況穩(wěn)定。省內(nèi)黃河流域地區(qū)農(nóng)業(yè)用水量整體呈下降趨勢(shì)，歷年平均值為28.57億m?，占用水總量的比例高達(dá)56.35%。但是，河南省引黃灌區(qū)中的大型灌區(qū)渠系水利用系數(shù)只有0.4左右，中型灌區(qū)在0.5左右，灌溉水利用系數(shù)在0.37～0.54，根據(jù)《大中型灌區(qū)節(jié)水改造》《節(jié)水灌溉工程規(guī)范》等規(guī)定及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，河南省引黃灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)處于較低或中等水平，較世界先進(jìn)水平0.70～0.80有較大差距（張寧寧等，2019；辛虹等，2022）。此外，就河南引黃灌區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用和供需情況而言，灌區(qū)歷年水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)65%，超過(guò)國(guó)際上公認(rèn)的水資源開(kāi)發(fā)利用率安全警戒線40%的規(guī)定（Zhang et al.，2021），說(shuō)明灌區(qū)水資源處于過(guò)度開(kāi)發(fā)的狀態(tài)。另外，灌區(qū)供水模數(shù)（萬(wàn)m?/km）小于需水模數(shù)（萬(wàn)m?/km），說(shuō)明灌區(qū)水資源供不應(yīng)求，用水矛盾突出（亢瓊瓊，2020）?？梢?jiàn)，河南省引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水任重道遠(yuǎn)。

二、河南省引黃灌區(qū)節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)面臨的多方利益沖突

發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)會(huì)對(duì)不同利益主體帶來(lái)一定的外部性，該部分將重點(diǎn)分析政府、用水集體和個(gè)人、水管單位、環(huán)保部門等利益相關(guān)方的行為特征和利益沖突，具體見(jiàn)圖2。

首先，政府是河南省引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)的政策制定和推動(dòng)者，可以通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)改革政策和節(jié)水設(shè)施補(bǔ)貼政策來(lái)影響節(jié)水農(nóng)業(yè)開(kāi)展。當(dāng)不同利益主體之間存在利益沖突、交易成本過(guò)高時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)給予一定的資金補(bǔ)償。

其次，用水集體和個(gè)人。發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)戶而言既具有正外部性，又具有負(fù)外部性。其中，正外部性主要是指當(dāng)農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)水平提升，農(nóng)業(yè)用水量減少時(shí)，農(nóng)戶會(huì)將有限的灌溉用水用于種植單位用水效益更高的作物，增加經(jīng)濟(jì)作物種植面積，優(yōu)化地區(qū)的作物種植結(jié)構(gòu)。此外，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)必然要對(duì)灌區(qū)的灌溉渠系進(jìn)行升級(jí)和改造，渠系襯砌不僅會(huì)使得農(nóng)戶灌溉更加便利，減少灌溉勞動(dòng)時(shí)間的投入，還會(huì)減少輸水損失，提高渠系利用系數(shù)，減少水費(fèi)支出。負(fù)外部性主要是指節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展可能會(huì)使農(nóng)戶面臨灌溉用水危機(jī)，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降。雖然通過(guò)引進(jìn)高效節(jié)水灌溉技術(shù)能夠降低農(nóng)戶損失，但如果這部分的成本需要農(nóng)戶支付，那么對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)也是損失。而且，由于農(nóng)田灌溉保證率低于其他部門的用水保證率，如果政府實(shí)施優(yōu)先保障工業(yè)等其他部門用水的政策，勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)戶用水減少，農(nóng)戶面臨收益減少的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，對(duì)水管單位而言，其負(fù)外部性可能體現(xiàn)為：水管單位尤其是灌區(qū)水管所，往往是“自收自支”的管理形式，主要收入來(lái)源于灌溉水費(fèi)。發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)使得農(nóng)業(yè)用水減少，水費(fèi)收入隨之減少，這對(duì)水管部門來(lái)說(shuō)是直接的利益損失。節(jié)水農(nóng)業(yè)對(duì)水管單位產(chǎn)生的正外部性可能體現(xiàn)為：渠系維修、運(yùn)行與維護(hù)屬于水管單位負(fù)責(zé)，如果政府投資水利設(shè)施，可減少水管部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

對(duì)生態(tài)環(huán)境而言，產(chǎn)生的負(fù)外部性可能有：通過(guò)渠系襯砌節(jié)水工程措施置換農(nóng)業(yè)用水，使得下滲水減少，導(dǎo)致河道兩旁地下水補(bǔ)給量減少，地下水水位下降，植被枯死；渠系襯砌過(guò)程中，砍伐部分農(nóng)田防護(hù)林，使其失去了風(fēng)沙防護(hù)林的生態(tài)作用；當(dāng)農(nóng)戶地表水減少時(shí)，可能會(huì)增加地下水的開(kāi)采量，給區(qū)域帶來(lái)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

三、平衡利益沖突的政策選擇

（一）制定動(dòng)態(tài)靈活的農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)

發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的目標(biāo)不是使利益相關(guān)方中的某一方獲得最高的收益，而是以最優(yōu)的方案提高公眾滿意度，推動(dòng)灌區(qū)節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展取得顯著成效。農(nóng)業(yè)節(jié)水意味著農(nóng)業(yè)水資源會(huì)在不同部門之間進(jìn)行再分配，而再分配一般要遵循公平、效率和可持續(xù)的原則，其中，公平強(qiáng)調(diào)的是在發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的過(guò)程中要充分考慮到不同灌區(qū)條件的差異和農(nóng)民的訴求，使節(jié)水方案能夠最大限度地保證不同地區(qū)用水主體的權(quán)益；而效率則更加注重農(nóng)業(yè)節(jié)水政策的實(shí)施成效，以最大限度地節(jié)水為目標(biāo)；可持續(xù)發(fā)展要求在農(nóng)業(yè)節(jié)水過(guò)程中充分考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將農(nóng)業(yè)節(jié)水的生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性降到最低。所以，在實(shí)施節(jié)水農(nóng)業(yè)政策的過(guò)程中，要結(jié)合不同灌區(qū)和用水主體的訴求，制定“效率優(yōu)先”“公平優(yōu)先”“效率兼顧公平”“可持續(xù)發(fā)展”等農(nóng)業(yè)節(jié)水原則。具體來(lái)說(shuō)，在不同的灌區(qū)先開(kāi)展調(diào)研，了解灌區(qū)內(nèi)部利益相關(guān)方的態(tài)度和灌區(qū)外部其他利益相關(guān)方的想法，對(duì)現(xiàn)有方案進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。避免在政策實(shí)施過(guò)程中使利益主體之間產(chǎn)生沖突和矛盾?？梢酝ㄟ^(guò)構(gòu)建不同利益主體之間的交易市場(chǎng)或者利益補(bǔ)償機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展，比如將農(nóng)業(yè)節(jié)水轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，那么工業(yè)部門應(yīng)該按照農(nóng)戶的受償意愿進(jìn)行付費(fèi)，進(jìn)而平衡水資源轉(zhuǎn)移過(guò)程中的利益分配情況。

（二）促進(jìn)灌區(qū)之間的溝通聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

一方面要發(fā)揮水管部門和政府相關(guān)部門的作用，除對(duì)灌區(qū)的水利工程和計(jì)量設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造外，還要制定灌區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展政策，打破大型灌區(qū)和中型灌區(qū)之間、分屬不同縣（區(qū)）的灌區(qū)之間的發(fā)展阻礙，加速生產(chǎn)要素的流動(dòng)，促進(jìn)勞動(dòng)力、機(jī)械以及先進(jìn)灌溉技術(shù)的傳播和使用，充分發(fā)揮技術(shù)的空間溢出效應(yīng)；另一方面，要優(yōu)化水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置并明確其職責(zé)，如目前一個(gè)縣（區(qū)）內(nèi)的灌區(qū)由縣級(jí)部門管理，跨縣（區(qū)）的灌區(qū)則由上級(jí)單位管理，這就導(dǎo)致不同水管單位之間聯(lián)系較少，水資源管理政策存在差異，不利于灌區(qū)整體節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建議成立灌區(qū)綜合水管部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以提高水資源管理效率。

（三）實(shí)施參與式水資源管理政策，提高農(nóng)戶的政策制定參與度

第一，農(nóng)戶生產(chǎn)管理水平的提升是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的關(guān)鍵。一方面，重視農(nóng)業(yè)知識(shí)和灌溉技能的宣傳和培訓(xùn)，對(duì)積極采取節(jié)水措施的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼和優(yōu)惠，促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施落地；另一方面，發(fā)展農(nóng)戶參與式灌溉管理，讓農(nóng)戶對(duì)關(guān)系其切身利益的水資源進(jìn)行管理，增強(qiáng)其自覺(jué)節(jié)水意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)水資源的高效利用。

第二，多措并舉加強(qiáng)宣傳，提升農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)。讓農(nóng)戶清楚地了解水資源的稀缺性和珍貴性，農(nóng)業(yè)節(jié)水不僅有助于提升灌溉資源的利用效率，還可以使灌區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得到提升，最終會(huì)使自身受益。

第三，在制定農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償政策時(shí)，要提高透明度和農(nóng)戶參與度。相關(guān)研究表明很多農(nóng)戶不愿意接受政府補(bǔ)貼的補(bǔ)償方式是因?yàn)檎咄该鞫容^低，層層下發(fā)的方式使得部分農(nóng)戶實(shí)際得到的補(bǔ)償?shù)陀趹?yīng)得的補(bǔ)償（李貴芳等，2019）。所以，在制定和完善政策的過(guò)程中，應(yīng)增加農(nóng)戶參與程度，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。

四、結(jié)語(yǔ)

黃河水資源作為河南省最大的過(guò)境水資源，是河南省未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，也是河南省實(shí)現(xiàn)中原崛起的比較優(yōu)勢(shì)所在。河南省引黃灌區(qū)在推進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)的過(guò)程中，不僅要注重對(duì)灌區(qū)灌溉工程、灌溉技術(shù)和灌溉設(shè)備的更新和改造，還要通過(guò)制定動(dòng)態(tài)靈活的農(nóng)業(yè)節(jié)水政策、促進(jìn)灌區(qū)之間的互補(bǔ)互通、實(shí)施參與式水資源管理政策等措施以平衡節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中相關(guān)方的利益，推動(dòng)節(jié)水農(nóng)業(yè)政策順利實(shí)施并達(dá)到預(yù)期效果。

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[責(zé)任編輯：王 麗]

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（23CJY054）；河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（232400410106）；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2022-ZZJH-279）；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2024-ZZJH-153）；河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)信和·黃廷方青年學(xué)者資助計(jì)劃

作者簡(jiǎn)介：李貴芳（1990—），女，河南湯陰人，副教授，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。

通信作者：馬棟棟（1987—），男，河南太康人，副教授，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。