“新異之政治現(xiàn)象”：清季軍機(jī)大臣副署制度與權(quán)力博弈

[摘要]軍機(jī)大臣副署制度于光緒三十四年十一月正式實(shí)施，關(guān)于副署的目的與含義，清廷無(wú)明確說(shuō)明。這為副署責(zé)任問(wèn)題留下了很大的解釋空間。資政院開(kāi)院后，因國(guó)會(huì)召開(kāi)時(shí)間、咨議機(jī)構(gòu)權(quán)限等問(wèn)題，與軍機(jī)大臣展開(kāi)了一系列角逐。雖然雙方博弈的本質(zhì)是爭(zhēng)奪權(quán)力，但從法理角度考慮，他們不得不借力于制度，副署責(zé)任因此成為他們辯駁的主要依據(jù)。資政院認(rèn)為副署是效仿“西法”，并依此質(zhì)疑軍機(jī)大臣“侵權(quán)”“失職”；軍機(jī)處則堅(jiān)持副署是恢復(fù)“舊制”，因此斥責(zé)資政院“擅議”。雙方的博弈無(wú)疑惡化了清季政局，但客觀(guān)上亦推進(jìn)了制度建設(shè)的進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞]清季；副署制度；軍機(jī)大臣；資政院

[中圖分類(lèi)號(hào)]K25 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A" [文章編號(hào)]0583-0214（2024）04-0045-14

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“清末的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷與統(tǒng)治危機(jī)研究”（22JJD770030）。

宣統(tǒng)二年（1910年）底，梁?jiǎn)⒊凇秶?guó)風(fēng)報(bào)》上發(fā)表《朱諭與立憲政體》一文，譏諷攝政王未經(jīng)副署發(fā)布朱諭，是“新異之政治現(xiàn)象”。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，朱諭與立憲政體不合，“立憲國(guó)詔敕，必以大臣副署為成立之條件”，未經(jīng)副署之詔敕，是“君主違法違憲之舉”。在此，梁?jiǎn)⒊曑姍C(jī)大臣副署為制度常態(tài)，而將攝政王以君主名義發(fā)布的朱諭，視為“君主以自然人之資格”發(fā)布的“私牘”，不承認(rèn)其法律效力［滄江：《朱諭與立憲政體》，《國(guó)風(fēng)報(bào)》1910年第1卷第33期，第22～23頁(yè)。］。其實(shí)，軍機(jī)大臣副署制度自光緒三十四年（1908年）底開(kāi)始實(shí)施，至此不過(guò)兩年，又何嘗不是一種“新異之政治現(xiàn)象”？正因?yàn)樾庐?，時(shí)人才會(huì)辯駁此制到底是“西法”還是“舊制”；也正因?yàn)橹贫鹊男庐?、不成熟及不完善，才使資政院與軍機(jī)處的博弈有了更多的制度闡釋空間。再進(jìn)一步講，被時(shí)人目為“準(zhǔn)代議機(jī)構(gòu)”的資政院與“準(zhǔn)政府”軍機(jī)處的博弈，又何嘗不是新制度引發(fā)的“新異之政治現(xiàn)象”呢？

從形式上說(shuō)，副署制度在中國(guó)的源流，可追溯至唐、宋。唐代有“不經(jīng)鳳閣鸞臺(tái)，何名為敕”之說(shuō)［劉昫等撰：《舊唐書(shū)》卷八十七《劉袆之傳》，北京：中華書(shū)局1975年版，第2848頁(yè)。］。清代乾隆時(shí)期亦有“凡傳諭、保人，無(wú)不署名”之制［《奏為預(yù)備立憲請(qǐng)飭議復(fù)行軍機(jī)處署名稽查舊制事》（光緒三十三年六月十八日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-5619-017。］。副署制度在西方的源流，則是英國(guó)的內(nèi)閣大臣副署［陳之邁：《中國(guó)政府》第2冊(cè)，上海：商務(wù)印書(shū)館1947年版，第112～113頁(yè)。］。從本質(zhì)上看，中國(guó)的宰相副署與英國(guó)的內(nèi)閣大臣副署有根本差異。唐宋詔敕由宰相署名，多半為了“證明詔敕之真，防宦官之濫傳中旨”［滄江：《軍機(jī)大臣署名與立憲國(guó)之國(guó)務(wù)大臣副署》，湯志鈞、湯仁澤主編：《梁?jiǎn)⒊返?集，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第215頁(yè)。另外，《論大臣規(guī)避副署不足以逃責(zé)任》一文亦有論及此事（見(jiàn)《時(shí)報(bào)》1911年8月14日，第1版）。］。在西方內(nèi)閣制國(guó)家，副署是責(zé)任專(zhuān)屬之意，即元首發(fā)布命令時(shí)，內(nèi)閣總理或主管大臣必需連同署名，參與副署者對(duì)元首發(fā)布的政令負(fù)責(zé)；如果副署后的行政行為違法，則追究副署者的法律責(zé)任，元首不負(fù)責(zé)任［陳之邁：《中國(guó)政府》，第112～113頁(yè)；李偉民：《法學(xué)辭源》，哈爾濱：黑龍江人民出版社2002年版，第2901頁(yè)。］。清季“預(yù)備立憲”時(shí)代，在各種因素共同促進(jìn)下［關(guān)于實(shí)施副署制度前的討論，參見(jiàn)章博：《清季軍機(jī)大臣副署制度的構(gòu)建》（《清史研究》2021年第4期）。李欣榮在《臣掌君權(quán)：載灃攝政禮節(jié)紛爭(zhēng)與宣統(tǒng)朝權(quán)勢(shì)新局》（《清史研究》2021年第５期）一文中對(duì)鈐章署名一事亦有討論。］，清廷尚未建立責(zé)任內(nèi)閣即開(kāi)始實(shí)施軍機(jī)大臣副署制度。從軍機(jī)大臣副署制度的構(gòu)建和頒布過(guò)程看，該制度可謂“先天不良”。施政者沒(méi)有明確厘清副署制度到底是“西法”還是“舊制”，沒(méi)有說(shuō)明該制度究竟是為了使軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)，還是為了保證諭旨來(lái)自攝政王，維護(hù)攝政王的權(quán)威，防止他人擅權(quán)。這是后來(lái)圍繞副署發(fā)生糾紛的制度根源。

關(guān)于副署制度的研究，雖然清末梁?jiǎn)⒊炎谋容^過(guò)軍機(jī)大臣署名與立憲國(guó)國(guó)務(wù)大臣副署之區(qū)別［滄江：《軍機(jī)大臣署名與立憲國(guó)之國(guó)務(wù)大臣副署》，湯志鈞、湯仁澤主編：《梁?jiǎn)⒊返?集，第215頁(yè)。］，民國(guó)時(shí)期亦有學(xué)人對(duì)此有所提及［李劍農(nóng)：《中國(guó)近百年政治史》，北京：中華書(shū)局2015年版，第272頁(yè)。］，近年也有學(xué)者涉獵于此［如張銳《清季恢復(fù)樞臣副署制度及其影響》（《學(xué)術(shù)研究》2010年第4期）、章博《清季軍機(jī)大臣副署制度的構(gòu)建》（《清史研究》2021年第4期）、李文杰《君相關(guān)系的終曲——清季內(nèi)閣與軍機(jī)處改革》（《清史研究》2018年第1期）。］，但從整體上說(shuō)，副署制度問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)淹沒(méi)在內(nèi)閣、軍機(jī)處等相關(guān)研究之中，未受到足夠重視?，F(xiàn)有研究著重于梳理副署制度的討論、規(guī)劃與頒布過(guò)程，對(duì)于各方以副署制度為中心的博弈和政治實(shí)踐活動(dòng)，尚未有深入研究。宣統(tǒng)年間，資政院和軍機(jī)大臣的一系列博弈，其本質(zhì)雖然是爭(zhēng)奪權(quán)力，但從法理角度考慮，他們不得不借力于制度。因此，副署責(zé)任成為他們辯駁的主要依據(jù)。資政院認(rèn)為副署是效仿“西法”，并依此質(zhì)疑軍機(jī)大臣“侵權(quán)”“失職”；軍機(jī)處則堅(jiān)持副署是恢復(fù)“舊制”，因此斥責(zé)資政院“擅議”。雙方博弈的結(jié)果是兩敗俱傷，這無(wú)疑惡化了清季政局，但客觀(guān)上也推進(jìn)了制度建設(shè)的進(jìn)程。

一 “西法”與“舊制”：關(guān)于副署制度的分歧

軍機(jī)大臣署名到底應(yīng)否負(fù)責(zé)，很大程度上取決于該制度究竟是效仿“西法”還是恢復(fù)“舊制”。關(guān)于副署制度是“西法”還是“舊制”的問(wèn)題，資政院議員和軍機(jī)大臣有根本分歧。無(wú)論雙方的真實(shí)認(rèn)知究竟何為，但基于自身的立場(chǎng)和利益，資政院議員多宣稱(chēng)軍機(jī)大臣副署制度理應(yīng)屬于“西法”，軍機(jī)大臣則始終堅(jiān)持該制不過(guò)是恢復(fù)乾隆年間的“舊制”而已。

１.仿效“西法”之說(shuō)

副署制度源自“西法”說(shuō)在此時(shí)較為盛行，甚至?xí)r人亦對(duì)某些“牽附舊制”的說(shuō)法不以為然［許恪儒整理：《許寶蘅日記》第1冊(cè)，光緒三十四年十一月十二日（1908年12月5日），北京：中華書(shū)局2010年版，第224頁(yè)。］。畢竟，清末新政始于五大臣出洋考察憲政，上諭中的“仿行憲政”，雖說(shuō)是“采鄰國(guó)之良規(guī)”［《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》（光緒三十二年九月十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-9284-044。］，但根源仍是西法，是“旁參列邦”的結(jié)果［《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》（光緒三十二年七月十四日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，北京：中華書(shū)局1979年版，第385頁(yè)。］。較早建議在中國(guó)實(shí)施副署制度的唐景崇，在奏折中提出的大臣“聯(lián)副”“副署”，明顯也是“效西法”之意［《奏為敬陳預(yù)籌立憲政策大要事》（光緒三十二年閏四月十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-9281-013。］。考察政治大臣端方、戴鴻慈提出由總理大臣、左右副大臣及該部尚書(shū)副署政令，也是效法西方之意［《奏請(qǐng)改定全國(guó)官制為立憲之預(yù)備事》（光緒三十二年七月初六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-9281-031。］。奕劻等在進(jìn)呈的內(nèi)閣官制草案中，強(qiáng)調(diào)參與副署的總理大臣、副總理大臣等“不可以不負(fù)責(zé)任”，其理由之一也是“依據(jù)各國(guó)憲法之通義”［《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》（光緒三十二年九月十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-9284-044。］。

報(bào)刊輿論對(duì)此也頗為贊同。署名“還”的作者曾在《申報(bào)》發(fā)文稱(chēng)：大臣負(fù)責(zé)任的證明，是在詔敕上署名，即副署；大臣之責(zé)任，自副署而生［還：《論責(zé)任內(nèi)閣不能成立之由》，《申報(bào)》，1907年9月28日，第3版。 ］?！侗毖蠊賵?bào)》亦刊載楊玉綬的文論《論國(guó)務(wù)大臣副署之理》，稱(chēng)“國(guó)務(wù)大臣于憲法上處輔弼君主之地位”，輔弼之行為，重在副署，凡無(wú)副署之君命，憲法不許其有效力［楊玉綬：《論國(guó)務(wù)大臣副署之理》，《北洋官報(bào)》1907年第1312冊(cè)，第13頁(yè)。］。

由上可知，關(guān)于副署制度的“效西法”說(shuō)，自考察憲政大臣到主持?jǐn)M訂官制大臣，乃至清廷的諭令，都基本相承相沿。同時(shí)，副署的主要目標(biāo)是負(fù)責(zé)任，在當(dāng)時(shí)的倡導(dǎo)者和制度設(shè)計(jì)中也是一種共識(shí)［章博：《清季軍機(jī)大臣副署制度的構(gòu)建》，《清史研究》2021年第4期。］。既有此源頭，那么人們對(duì)副署制度有所期待，也是自然之事。他們認(rèn)為，既然朝廷已采納趙炳麟之奏請(qǐng)［指趙炳麟光緒三十四年十一月所上《三請(qǐng)清政源疏》一折（趙炳麟著，黃南津等點(diǎn)校：《趙柏巖集》上冊(cè)，南寧：廣西人民出版社2001年版，第472～473頁(yè)）。］，仿照各國(guó)副署之制，令軍機(jī)大臣在諭旨下簽名，那就是從此將負(fù)責(zé)任的表示。也許攝政王載灃某種程度上也受到類(lèi)似理念的影響，據(jù)說(shuō)他曾諭交某樞臣：以近來(lái)各項(xiàng)諭旨既有軍機(jī)署名，即應(yīng)由軍機(jī)共擔(dān)責(zé)任；嗣后各大臣均須于署名時(shí)詳細(xì)斟酌，如有大不合之處，“可回奏陳明，以昭慎重”［《大臣副署之精神》，《大公報(bào)》，1909年6月2日，第2版。］。

那么，副署制度實(shí)施后，軍機(jī)大臣是否負(fù)起責(zé)任了呢？實(shí)際情況并不令人滿(mǎn)意。有輿論批評(píng)道：軍機(jī)大臣署名之制，從形式上看，“大臣非不負(fù)有責(zé)任”；但從事實(shí)檢驗(yàn)，軍機(jī)大臣多為“委蛇伴食”，辦事模棱兩可，遇到爭(zhēng)執(zhí)不下之事，或請(qǐng)旨，或恭候圣裁，不能負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任［雨：《論組織責(zé)任內(nèi)閣之不可緩》，《申報(bào)》，1910年3月14日，第3版。］。他們還就國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)敢皇绿岢鼍唧w批評(píng)：“國(guó)會(huì)代表請(qǐng)?jiān)?，先謁各軍機(jī)，多半贊成，未幾諭旨仍主九年?！辈恢烁笔鹬T大臣，何以贊成于前，而反對(duì)于后耶？如此副署，不過(guò)畫(huà)諾而已。他們還由此生發(fā)出對(duì)責(zé)任內(nèi)閣的失望：如果任由軍機(jī)大臣副署而不負(fù)責(zé)任的狀況繼續(xù)，軍機(jī)大臣將形成無(wú)事不推諉于監(jiān)國(guó)的習(xí)慣。那么即使將來(lái)責(zé)任內(nèi)閣成立，軍機(jī)大臣恐怕也不肯“批鱗逆爪，自蠲棄其利祿之私”，如此怎能稱(chēng)為“責(zé)任政府”？［《讀袁督論中央集權(quán)折有感》，《申報(bào)》，1910年6月11日，第3、4版。］梁?jiǎn)⒊沧呐u(píng)道，此種大臣副署，“與其謂之效西法，毋寧謂之復(fù)古法”［滄江：《軍機(jī)大臣署名與立憲國(guó)之國(guó)務(wù)大臣副署》，湯志鈞、湯仁澤主編：《梁?jiǎn)⒊返?集，第215頁(yè)。］，與歐、日立憲國(guó)的大臣副署之制相去甚遠(yuǎn)［梁?jiǎn)⒊骸稇椪\說(shuō)》，《飲冰室合集》（文集之23），北京：中華書(shū)局2015年版，第37頁(yè)。］。

國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)复韯t不僅表達(dá)對(duì)軍機(jī)大臣的不滿(mǎn)，更督促軍機(jī)大臣負(fù)起責(zé)任來(lái)。他們要求軍機(jī)大臣：如不贊成上諭，可以拒絕署名。直隸請(qǐng)?jiān)复?、全?guó)請(qǐng)?jiān)割I(lǐng)袖之一的孫洪伊，曾請(qǐng)?zhí)岫綖跽滢D(zhuǎn)告軍機(jī)大臣奕劻：上諭既由軍機(jī)副署，自應(yīng)同負(fù)責(zé)任。若慶邸贊成速開(kāi)國(guó)會(huì)，那么將來(lái)朝廷交議時(shí)，可積極力爭(zhēng)；即使不愿力爭(zhēng)，亦應(yīng)拒絕署名［《國(guó)會(huì)代表與慶邸》，《時(shí)報(bào)》，1910年10月19日，第3版。］。請(qǐng)?jiān)复磉€曾質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣那桐：“去冬今夏，某等兩謁相國(guó)，皆極表贊成之意，而兩次上諭發(fā)表，均不允所請(qǐng)，不聞相國(guó)有諍語(yǔ)，而署名于軍機(jī)之列?！彼麄円粠樵傅匾竽峭?，如果贊同國(guó)會(huì)速開(kāi)，就應(yīng)該力爭(zhēng)；如果朝廷不允，則應(yīng)拒絕署名，或以辭職相要挾［《國(guó)會(huì)代表與那相》，《時(shí)報(bào)》，1910年10月20日，第3版。］。

為進(jìn)一步督促軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)，民選議員易宗夔更是在資政院會(huì)議上提出“質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣副署責(zé)任”案［李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店2011年版，第54頁(yè)。］。他認(rèn)為，既已采用副署制度，就“斷非署名敕尾而已”，署名之軍機(jī)大臣必須如各國(guó)內(nèi)閣大臣一樣，對(duì)政務(wù)負(fù)完全責(zé)任。因此，他撰寫(xiě)了說(shuō)帖，質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣對(duì)于各部、各省行政是否負(fù)完全責(zé)任［易宗夔：《為遵章質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣副署制度及憲政編查館法權(quán)事說(shuō)帖》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-01-1106-045；易宗夔：《為提出各國(guó)衙門(mén)行政事件質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣是否全負(fù)責(zé)任并議決憲政編查館改制事說(shuō)帖》（宣統(tǒng)二年九月十九日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7474-088。］。易宗夔的看法代表了當(dāng)時(shí)多數(shù)議員的意見(jiàn)，輿論對(duì)易宗夔的質(zhì)問(wèn)說(shuō)帖也大加贊賞，稱(chēng)其為“最有力之責(zé)問(wèn)”［嘉言：《論今日之軍機(jī)處與將來(lái)之責(zé)任內(nèi)閣》，《申報(bào)》，1910年11月4日，第2版。］。資政院將易宗夔的說(shuō)帖咨呈憲政編查館和軍機(jī)處，要求其以文書(shū)或口說(shuō)答覆［資政院：《為刷印議員易宗夔提出質(zhì)問(wèn)說(shuō)帖擬請(qǐng)酌定日期以文書(shū)或口說(shuō)答復(fù)事致軍機(jī)處咨文》（宣統(tǒng)二年九月十九日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7473-019。］。

資政院議員提出質(zhì)問(wèn)說(shuō)帖的同時(shí)，還決定以副署制度為突破口，要求軍機(jī)大臣到資政院現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)議員對(duì)于國(guó)會(huì)年限問(wèn)題的質(zhì)疑。他們認(rèn)為，既然已采用副署體制，則軍機(jī)大臣就有答覆之責(zé)任[B15]［ 《資政院議員研究國(guó)會(huì)問(wèn)題》，《申報(bào)》，1910年10月30日，第3版。］；國(guó)會(huì)事宜既然已交會(huì)議政務(wù)處討論，則國(guó)會(huì)年限就是王大臣會(huì)議之結(jié)果。如軍機(jī)大臣仍然不負(fù)責(zé)任，諉過(guò)君上，則應(yīng)質(zhì)問(wèn)其副署之故［《資政院各省議員研究會(huì)紀(jì)事》，《申報(bào)》，1910年11月５日，第4版。］。雷奮甚至要求議長(zhǎng)“親挽”軍機(jī)大臣來(lái)院明白答復(fù)[B15]。在資政院的強(qiáng)烈要求下，軍機(jī)大臣毓朗于宣統(tǒng)二年九月二十九日出席了資政院會(huì)議。在議場(chǎng)上，議員文龢指出，既然吁請(qǐng)速開(kāi)國(guó)會(huì)的奏折已交政務(wù)處王大臣公同閱看，那么此事之樞紐，“實(shí)系于軍機(jī)大臣、政務(wù)處王大臣之一言”②［ 李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第109、110頁(yè)。］。也就是說(shuō)，軍機(jī)處和政務(wù)處的意見(jiàn)將對(duì)是否速開(kāi)國(guó)會(huì)有決定性的作用。邵羲則再次強(qiáng)調(diào)副署之責(zé)任：東西各國(guó)通例，凡君主的命令，都由國(guó)務(wù)大臣副署。其副署之原因，一方面是代表君主負(fù)行政上之責(zé)任，一方面是對(duì)于國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)任?！敖裰袊?guó)所有上諭，已由軍機(jī)大臣副署”，雖然國(guó)會(huì)未開(kāi)，但資政院已經(jīng)成立，那么副署之事，是否與各國(guó)副署用意相同，“上代君主負(fù)責(zé)任，下對(duì)于資政院負(fù)責(zé)任？”議員們表面上是質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣署名是否負(fù)責(zé)，實(shí)際上在不少人的心中，早已將資政院視作了國(guó)會(huì)，將軍機(jī)大臣視作了國(guó)務(wù)大臣，因此他們才會(huì)要求毓朗，若上諭不同意明年即開(kāi)國(guó)會(huì)，則軍機(jī)大臣不應(yīng)署名②。

２.恢復(fù)“舊制”之說(shuō)

面對(duì)輿論和議員的質(zhì)疑，憲政編查館避其鋒芒，回復(fù)稱(chēng)：軍機(jī)大臣副署一事，應(yīng)由軍機(jī)處另文答復(fù)［《憲政編查館答復(fù)資政院質(zhì)問(wèn)憲政館權(quán)限及軍機(jī)大臣采用副署制度等事件由》，《浙江官報(bào)》1911年第3卷第14期，第57～58頁(yè)。］。軍機(jī)處則回復(fù)：根據(jù)朝廷的新官制，內(nèi)閣并未設(shè)立，因此軍機(jī)大臣并非立憲各國(guó)的內(nèi)閣國(guó)務(wù)大臣，其權(quán)限自然也不同于國(guó)務(wù)大臣。光緒三十四年開(kāi)始實(shí)施的軍機(jī)署名之制，其本質(zhì)是恢復(fù)乾隆年間的舊制，而不是西方和日本的內(nèi)閣副署之意。初衷與根本既不相同，自然也談不上負(fù)責(zé)與否。將來(lái)責(zé)任內(nèi)閣成立，大臣是否負(fù)責(zé)的問(wèn)題自可根本解決［《軍機(jī)處答復(fù)資政院質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣對(duì)于各部各省行政是否負(fù)完全責(zé)任由》，《浙江官報(bào)》1911年第3卷第15期，第56頁(yè)；《軍機(jī)處關(guān)副署責(zé)任之答覆》，《順天時(shí)報(bào)》，1910年11月24日，第7版。］。其實(shí)那桐在面對(duì)請(qǐng)?jiān)复淼馁|(zhì)問(wèn)時(shí)，亦表示過(guò)從政體上來(lái)說(shuō)，軍機(jī)大臣雖副署，但并無(wú)完全責(zé)任［《國(guó)會(huì)代表謁見(jiàn)那徐兩相情形》，《申報(bào)》，1910年10月21日，第4版。］。軍機(jī)處及軍機(jī)大臣的回復(fù)自然不能令人滿(mǎn)意，輿論由此更加質(zhì)疑軍機(jī)大臣副署的意義何在。他們認(rèn)為，署名既無(wú)責(zé)任可言，則國(guó)家又何必實(shí)行副署之制，招人詬?。寇姍C(jī)大臣的答覆，不過(guò)是想找借口逃避責(zé)任。孰不知，國(guó)家制度，“一事必有一事之用意”，非可兒戲，“署名如無(wú)責(zé)任，則義將安取？”［《時(shí)評(píng)》，《申報(bào)》，1910年11月30日，第6版。］

然而，軍機(jī)處的回復(fù)也并非無(wú)因。實(shí)際上，晚清以來(lái)的各種變革，無(wú)論是從心理接受度還是從政治策略的角度，均有向傳統(tǒng)政治制度尋找變法資源的做法。如康有為在《官制議》中所稱(chēng)：歐、日各國(guó)總理大臣之制，與我國(guó)漢代丞相之制類(lèi)似［姜義華等編：《康有為全集》第7集，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第244～245頁(yè)。］。再如唐景崇在“預(yù)籌立憲”奏折中指出：忽創(chuàng)立憲之說(shuō)，守舊者必然大驚失色，以為將“用彝變夏”，為減少不必要的阻力，可以仿照日本之例，在頒布憲法前，遍諭全體國(guó)人，聲明此舉并非破壞舊章，輕更祖制［《奏為敬陳預(yù)籌立憲政策大要事》（光緒三十二年閏四月十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-9281-013。］。清廷在諭令載澤等編纂官制時(shí)，一方面要求他們采納“列邦規(guī)制之善”，另一方面又要求他們一定要“酌古”，要參照“本朝法度”［《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》（光緒三十二年七月十四日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，北京：中華書(shū)局1979年版，第385頁(yè)。］。有說(shuō)帖甚至稱(chēng)：各國(guó)內(nèi)閣大臣副署諭旨，實(shí)仿于中國(guó)。漢制詔多由丞相下御吏，唐詔命則中書(shū)令等皆同署名，宋金元皆仍之……這與各國(guó)內(nèi)閣大臣代君主負(fù)責(zé)任之意相同。即使清代的寄信諭旨，先書(shū)軍機(jī)大臣字寄，也是“隱用”前代宰相署敕之法［《厘定內(nèi)閣官制緣由考證說(shuō)帖》，《大清光緒新法令》，宣統(tǒng)年間排印本，第3414頁(yè)。］。奕劻等在進(jìn)呈官制草案時(shí)亦稱(chēng)，總理大臣之制，雍正、乾隆年間“固嘗有之”，因此，新官制不過(guò)是“復(fù)圣朝之舊制”［《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》（光緒三十二年九月十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-9284-044。］?？v使主張將國(guó)務(wù)大臣副署作為立憲重要標(biāo)志之一的沈鈞儒，在論及國(guó)務(wù)大臣副署時(shí)，亦稱(chēng)該制度頗合我國(guó)古義［沈鈞儒：《論預(yù)備立憲要旨》（1908年4月），周天度編：《沈鈞儒文集》，北京：人民出版社1994年版，第32～37頁(yè)。］。對(duì)立憲政治多有貢獻(xiàn)的馬相伯也認(rèn)為，大臣副署制度，雖是近代西方國(guó)家的大發(fā)明，而我國(guó)古制，實(shí)往往略含此意。如漢制有災(zāi)異，則策免三公，即大臣引責(zé)之意；唐制不經(jīng)鳳閣鸞臺(tái)，不得為敕，即大臣副署之意［《政聞社總務(wù)員馬良等上資政院總裁論資政院組織權(quán)限說(shuō)帖》，《政論》1908年第1卷第3期，第35頁(yè)。］。更遑論最初多次上折反對(duì)責(zé)任內(nèi)閣與副署制度［《奏為立憲預(yù)防流弊事》（光緒三十二年八月二十一日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-30-0112-005；《奏為密陳新編官制流弊太多事》（光緒三十二年八月二十五日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-02-0109-005；《奏為國(guó)勢(shì)孤危朝廷有轉(zhuǎn)移風(fēng)氣之權(quán)宜等密陳管見(jiàn)事》（光緒三十四年十二月二十四日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-13-0421-034。］，后來(lái)不得已要求實(shí)行軍機(jī)署名之制的趙炳麟了。光緒三十三、三十四年，趙炳麟先后三次奏請(qǐng)實(shí)行軍機(jī)署名之制，理由都是“規(guī)復(fù)署名舊制”［《奏為預(yù)備立憲請(qǐng)飭議復(fù)行軍機(jī)處署名稽查舊制事》（光緒三十三年六月十八日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-5619-017；《奏為前陳清政源折請(qǐng)飭交政治館會(huì)議事》（光緒三十三年六月二十三日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-5619-022；《三請(qǐng)清政源疏》，趙炳麟著，黃南津等點(diǎn)校：《趙柏巖集》上冊(cè)，第472～473頁(yè)。］。他認(rèn)為，西方各國(guó)責(zé)任政府的大臣署名制度，與清乾隆三十三年（1768年）開(kāi)始實(shí)施的軍機(jī)大臣署名之制類(lèi)似。鑒于當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)，趙炳麟建議盡快恢復(fù)舊制，嗣后無(wú)論明諭、密諭，皆署擬旨大臣銜名，以備考核［《奏為預(yù)備立憲請(qǐng)飭議復(fù)行軍機(jī)處署名稽查舊制事》（光緒三十三年六月十八日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-5619-017。］。在該奏折中，趙炳麟還稱(chēng)，乾隆年間的軍機(jī)大臣署名之制，其目的是為了避免唐代墨敕斜封、明室口傳中旨之流弊。如今攝政王代行君主統(tǒng)治大權(quán)，朝廷諭旨須由攝政王署銜，同時(shí)亦應(yīng)由軍機(jī)大臣署名。他認(rèn)為，此做法不僅合于祖制，更重要的是可以杜絕流弊、統(tǒng)一政權(quán)，如此則“天下之信用克堅(jiān)，海內(nèi)之凱覦自息”［《三請(qǐng)規(guī)復(fù)署名舊制》，《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷2，北京：中華書(shū)局1987年影印版，第35～36頁(yè)。］。對(duì)于趙炳麟的建議，時(shí)人中不乏批評(píng)者，如許寶蘅曾私下說(shuō)：乾隆時(shí)期的軍機(jī)大臣承旨署名之制，其初衷即與“西法”中的總理大臣署名有別，趙炳麟此說(shuō)不過(guò)是“貌襲而皮傅”［《許寶蘅日記》第1冊(cè)，光緒三十四年十一月十二日（1908年12月5日），第223～224頁(yè)。］。然而，在載灃剛剛履任監(jiān)國(guó)，正欲鞏固其攝政大權(quán)之機(jī)，趙炳麟的建議可謂適逢其時(shí)。因此該折上奏后不久，即奉旨著內(nèi)閣各部院衙門(mén)會(huì)議具奏［《奏請(qǐng)規(guī)復(fù)署名舊制》，《北洋官報(bào)》1908年第1920冊(cè)，第9頁(yè)。］。不久，內(nèi)閣會(huì)議政務(wù)處上奏《遵議攝政王禮節(jié)總目十六條》，其中強(qiáng)調(diào)：凡軍國(guó)政事及黜陟賞罰，悉由監(jiān)國(guó)攝政王裁定，相關(guān)的詔旨由攝政王鈐章，軍機(jī)大臣署名；凡有必須請(qǐng)皇太后懿旨的重大事件，由監(jiān)國(guó)攝政王面請(qǐng)施行，他人不得擅請(qǐng)擅傳；攝政王面奉之懿旨，一并由攝政王署銜鈐章，軍機(jī)大臣署名［《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷3，光緒三十四年十一月二十日，第44～45頁(yè)。］。

如果說(shuō)趙炳麟的初衷是為了約束軍機(jī)大臣、幫助攝政王鞏固大權(quán)的話(huà)，那么先后出使日本考察憲政的達(dá)壽和李家駒，或許更多是出于策略上的考慮，才將副署制度稱(chēng)為中西不謀而合的良政。光緒三十四年，達(dá)壽向朝廷匯報(bào)考察日本憲政情形時(shí)稱(chēng)：我國(guó)自古封還詔書(shū)及署名紙尾之事，屢見(jiàn)不鮮，史家皆傳為美談，可見(jiàn)中西制度，不謀而同。因此，“今日若設(shè)內(nèi)閣”，不過(guò)是恢復(fù)中書(shū)省之舊制而已［《考察憲政大臣達(dá)壽奏考察日本憲政情形具陳管見(jiàn)折》，《政治官報(bào)》1908年第292期，第17頁(yè)。］。接替達(dá)壽考察日本憲政的李家駒，雖然非常清楚副署與責(zé)任密不可分，是“責(zé)任之所關(guān)”“憲政之所系”，并建議朝廷盡快劃定署名范圍，以便權(quán)責(zé)分明，但同時(shí)亦策略性地宣稱(chēng)：“敕尾署銜，閣臺(tái)所職，封駁詔書(shū)掌于門(mén)下”，既是憲政精神，也符合輔弼之古義［李家駒：《奏為考察日本立憲官制錄繕成書(shū)敬陳管見(jiàn)等事》（宣統(tǒng)元年四月二十日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7472-009。］。由此可見(jiàn)，無(wú)論提倡副署制度者的初衷是“效西法”還是“復(fù)古法”，其話(huà)術(shù)都離不開(kāi)“舊制”，這些都為軍機(jī)大臣副署制度是我國(guó)舊制之說(shuō)提供了依據(jù)。

綜上可知，資政院及其同情者多認(rèn)為，軍機(jī)大臣副署制度從根本上講是“效西法”，具有憲政性質(zhì)；軍機(jī)大臣署名與西方內(nèi)閣制國(guó)家的國(guó)務(wù)大臣署名類(lèi)似，因此副署就必須負(fù)責(zé)任。軍機(jī)處則表示，軍機(jī)大臣署名是“復(fù)古法”，是恢復(fù)乾隆年間的舊制；從根本上來(lái)說(shuō)，軍機(jī)處非責(zé)任內(nèi)閣，軍機(jī)大臣非內(nèi)閣國(guó)務(wù)大臣，因此負(fù)責(zé)與否，無(wú)從論及。

二 “侵權(quán)”與“失職”：受質(zhì)疑的軍機(jī)大臣

資政院議員既然認(rèn)定軍機(jī)大臣副署制度是“西法”，副署就必須負(fù)責(zé)任，那么當(dāng)他們認(rèn)為軍機(jī)大臣未負(fù)起相應(yīng)責(zé)任時(shí)，自然會(huì)質(zhì)疑其“失職”。宣統(tǒng)二年連續(xù)發(fā)生的湖南公債案、廣西限制外籍學(xué)生案及云南鹽斤加價(jià)案，均為資政院質(zhì)疑軍機(jī)大臣副署而不負(fù)責(zé)任提供了很好的理由。關(guān)于這一系列案件，既往研究一般稱(chēng)之為“彈劾軍機(jī)案”［代表性的論著有張朋園《立憲派與辛亥革命》（長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)2007年版）、侯宜杰《二十世紀(jì)初中國(guó)政治改革風(fēng)潮——清末立憲運(yùn)動(dòng)史》（北京：人民出版社1993年版）、聶鑫《資政院彈劾軍機(jī)案的憲法學(xué)解讀》（《法學(xué)研究》2013年第6期）等論述。］。實(shí)際上，資政院議員雖然在討論時(shí)經(jīng)常用到“彈劾軍機(jī)”一語(yǔ)，但在咨呈軍機(jī)處的正式文書(shū)和上奏朝廷的章奏中，幾乎沒(méi)有用到“彈劾”一詞。這一有趣的事實(shí)提醒我們，資政院議員其實(shí)明白自身的權(quán)力限制。因此，他們雖然在議場(chǎng)討論激烈，但每每正式上呈的文書(shū)卻略嫌底氣不足。他們深知，根據(jù)章程，資政院只有質(zhì)疑軍機(jī)大臣失職之責(zé)，而沒(méi)有彈劾軍機(jī)大臣之權(quán)。因此，從事件本質(zhì)上說(shuō)，他們不過(guò)是以副署制度為依據(jù)，挑戰(zhàn)軍機(jī)大臣的權(quán)威，為資政院爭(zhēng)取更高的地位和更多的權(quán)力而已。

1.資政院議員質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣“侵權(quán)違法”

如前所述，資政院與軍機(jī)大臣在國(guó)會(huì)年限問(wèn)題上已有過(guò)一輪沖突。當(dāng)時(shí)雙方已基本表明了自己的態(tài)度與立場(chǎng)。資政院認(rèn)為，副署即須負(fù)責(zé)；軍機(jī)處則表示，軍機(jī)署名是乾隆年間的舊制，負(fù)責(zé)問(wèn)題無(wú)從談起。湖南公債問(wèn)題加劇了雙方的沖突。該案原本是湖南巡撫楊文鼎與本省諮議局的沖突，但在資政院核辦和朝廷裁決的過(guò)程中，資政院認(rèn)為自身的意見(jiàn)被漠視，資政院的地位沒(méi)有受到應(yīng)有的尊重。資政院認(rèn)為湖南巡撫侵權(quán)違法，應(yīng)該給予一定的處分；朝廷的裁決則認(rèn)為，湖南巡撫的行為不過(guò)是“疏漏”，而且之前既經(jīng)度支部議定，并奉旨允準(zhǔn)［《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷43，第776頁(yè)。］，因此不必再改變前旨。

資政院議員不能忍受自身的意見(jiàn)竟受到如此漠視。他們認(rèn)為，既然資政院議決之事毫無(wú)效力，何必再設(shè)資政院？但是，無(wú)論對(duì)上諭如何不滿(mǎn)，也不能公然指斥上諭，因?yàn)椤安惶幏殖鲎允ゲ?，非人民所得置喙”。副署制度則為他們對(duì)付政府提供了制度依據(jù)，他們可以據(jù)此將抨擊目標(biāo)指向軍機(jī)大臣。因此，當(dāng)議員汪龍光在議場(chǎng)指出，“副署之軍機(jī)大臣處于可以力諍之地位，而不力諍”，頗令人失望時(shí)④［⑤ 李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第157、156、160頁(yè)。］，議員易宗夔趁機(jī)提出：此事既有軍機(jī)大臣副署，軍機(jī)大臣宜負(fù)責(zé)任，我們須請(qǐng)軍機(jī)大臣出席說(shuō)明理由④。議員們甚至認(rèn)為，軍機(jī)大臣是有意侵資政院之權(quán)，違資政院之法，是欲借此議案作為嘗試，“且看資政院之權(quán)可以侵不可以侵，資政院之法可以違不可以違”⑤。

輿論支持資政院議員，認(rèn)為軍機(jī)大臣在湘撫楊文鼎飾辭奏請(qǐng)之時(shí)，毫未查察，遽交部議，其疏忽之咎已在所難辭。后經(jīng)湖南諮議局之力爭(zhēng)，資政院核辦，認(rèn)為湘撫違法侵權(quán)，軍機(jī)大臣猶曲為回護(hù)，僅以疏漏二字了之。不知軍機(jī)大臣署名之時(shí)，何曾念及朝廷法律之神圣不可侵犯？至于某軍機(jī)所謂“軍機(jī)大臣之副署，只對(duì)于君主負(fù)責(zé)任，非對(duì)于資政院負(fù)責(zé)任”，輿論批評(píng)道：大臣對(duì)于君主應(yīng)負(fù)之責(zé)任，本不自今日始，亦何待副署而始明？所謂的副署，是對(duì)于國(guó)民負(fù)責(zé)任。根據(jù)朝廷的諭令，資政院為采取輿論之地，可以參預(yù)立法，是議院之基礎(chǔ)，具有議院精神。因此，資政院雖非國(guó)會(huì)，實(shí)含國(guó)會(huì)之性質(zhì)。正如立憲國(guó)內(nèi)閣對(duì)于國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，軍機(jī)處亦應(yīng)對(duì)資政院負(fù)責(zé)，資政院與中央政府處于相對(duì)等之地位。軍機(jī)大臣若不認(rèn)副署之責(zé)任，那么此虛懸無(wú)著之責(zé)任將由誰(shuí)負(fù)？難道使朝廷負(fù)之？君主神圣不可侵犯，某軍機(jī)難道欲使君主“當(dāng)輿論之沖，受萬(wàn)民之指摘？”而且資政院章程明確規(guī)定資政院議員對(duì)于軍機(jī)大臣及各部行政大臣有所疑問(wèn)，可以口頭或文書(shū)提出質(zhì)問(wèn)。因此，軍機(jī)大臣無(wú)論對(duì)資政院負(fù)責(zé)與否，都應(yīng)接受質(zhì)問(wèn)，并出席資政院會(huì)議，承擔(dān)答覆義務(wù)。如果不接受質(zhì)問(wèn)，甚至遷怒于議長(zhǎng)，宣言解散資政院，就是蹂躪立法機(jī)關(guān)，是以立憲之名，行專(zhuān)制政府之實(shí)［《論樞臣不受資政院質(zhì)問(wèn)之違法》，《申報(bào)》，1910年11月18日，第2版。］。

雖然輿論將資政院類(lèi)比為國(guó)會(huì)，將軍機(jī)處類(lèi)比為立憲國(guó)內(nèi)閣，認(rèn)為軍機(jī)大臣應(yīng)對(duì)資政院負(fù)責(zé)，資政院與中央政府處于相對(duì)等之地位，但資政院議員對(duì)自身的權(quán)限有更清醒的認(rèn)知。由吳賜齡起草的質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣說(shuō)帖，只是質(zhì)疑軍機(jī)大臣的做法違反了法律，是以命令變更法律［這里所謂的命令，指此前頒布的、由軍機(jī)大臣署名的、認(rèn)為湘撫之過(guò)失不過(guò)是“疏漏”的上諭，法律則指資政院、諮議局章程[參見(jiàn)：《資政院質(zhì)問(wèn)一束》，《時(shí)報(bào)》，1910年11月21日，第3版；《資政院質(zhì)問(wèn)書(shū)匯記》（續(xù)），《新聞報(bào)》，1910年11月24日，第6版]。］。對(duì)于吳賜齡的質(zhì)問(wèn)，軍機(jī)大臣首先從制度和法律層面回復(fù)：目前憲法未頒，法令界限尚未劃清。言下之意，在憲法頒布之前，資政院尚不具備議院之權(quán)，資政院和軍機(jī)處的權(quán)限沒(méi)有明確的法律界定。其次，他們認(rèn)為初七日的諭旨對(duì)于諮議局章程，“但有保護(hù)，并無(wú)變更”。最后，軍機(jī)大臣嚴(yán)正地指出，“賞罰黜陟乃君上大權(quán)”，是否處置及如何處置督撫大員，不是資政院所能置喙的，“貴院既不敢擅議于先，該議員等更何從質(zhì)問(wèn)于后？”［汪榮寶：《汪榮寶日記》，宣統(tǒng)二年十月十四日（1910年11月15日），天津：天津古籍出版社1991年影印本，第689頁(yè)。此處為軍機(jī)處回復(fù)之大意。據(jù)汪榮寶日記，負(fù)責(zé)草擬回復(fù)事宜的華璧臣到憲政編查館與汪榮寶商酌，因此汪榮寶代為起草了軍機(jī)處對(duì)吳賜齡質(zhì)問(wèn)說(shuō)帖的回復(fù)。］

湖南公債案的本質(zhì)是諮議局與巡撫、資政院與軍機(jī)處的權(quán)力之爭(zhēng)，但從制度層面講，這也是資政院和軍機(jī)處圍繞署名責(zé)任問(wèn)題的一場(chǎng)較量。在這次較量中，雙方矛盾進(jìn)一步激化。資政院質(zhì)疑軍機(jī)大臣違法、失職；軍機(jī)處則聲稱(chēng)，賞罰黜陟，權(quán)在君上，議員不能擅議，更無(wú)權(quán)質(zhì)問(wèn)。

2.資政院議員攻擊軍機(jī)大臣：“徒有參謀國(guó)務(wù)之名”“毫無(wú)輔弼行政之實(shí)”

一波未平，一波又起，湖南公債案尚未解決，又發(fā)生了廣西限制外籍學(xué)生案和云南鹽斤加價(jià)案。廣西限制外籍學(xué)生案內(nèi)容大要為：廣西籌辦高等警察學(xué)堂，初次招生，廣西巡撫認(rèn)為可根據(jù)實(shí)際情況招收外省學(xué)生；廣西諮議局則認(rèn)為，高等警察學(xué)堂現(xiàn)在的學(xué)生是將來(lái)辦本省警務(wù)的人，若加入外籍的學(xué)生，對(duì)本省的情形不甚熟悉，將來(lái)辦事有諸多不便，因此主張外籍學(xué)生不得超過(guò)本省學(xué)生名額的十分之二，并向其征收學(xué)費(fèi)作為附學(xué)⑦［ 溥倫等：《奏為核議廣西限制外籍學(xué)生案請(qǐng)旨裁奪事》（宣統(tǒng)二年十月十九日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7474-022。］。資政院討論后認(rèn)為，廣西諮議局的辦法符合民政部章程，因此向朝廷請(qǐng)旨，令廣西巡撫仍照民政部奏定章程辦理。如收外籍學(xué)生，亦須查照諮議局原案，酌定名額，征收學(xué)費(fèi)，作為附學(xué)辦法辦理⑥［ 《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷43，第784頁(yè)。。至于云南鹽斤加價(jià)案，則是云貴總督認(rèn)定鹽課為國(guó)家稅，鹽斤加價(jià)屬?lài)?guó)家行政事件，非諮議局所能置議；諮議局則認(rèn)為，加馬腳銀為增加本省人民負(fù)擔(dān)事件，因此必須交諮議局議決［溥倫、沈家本：《奏為核議云南鹽斤加價(jià)一案決議請(qǐng)旨裁奪事》（宣統(tǒng)二年十月十九日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7510-017。］。資政院支持廣西諮議局的意見(jiàn)，并具奏朝廷：“請(qǐng)飭該督照章提出議案，交諮議局議決公布。其未經(jīng)議決公布以前，所有提加馬腳銀兩辦法，應(yīng)即停止施行，以符定章而免爭(zhēng)議。”⑥

平心而論，與湖南公債案不同，廣西限制外籍學(xué)生案和云南鹽斤加價(jià)案均是“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”的案件。在廣西案中，廣西諮議局引用的是民政部奏定的《各省學(xué)堂章程》第四條：高等巡警學(xué)堂學(xué)生以本省舉貢生員及曾在中學(xué)堂以上畢業(yè)者考選⑦。而廣西巡撫援引的是學(xué)部的規(guī)定。光緒三十四年二月，學(xué)部通飭各省，遵照河南省的辦法，將各省客籍學(xué)堂作廢，客籍學(xué)生入該省公立學(xué)堂肄業(yè)［李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第175頁(yè)。］。云南案則涉及國(guó)家行政與地方行政的劃分問(wèn)題。從根本上說(shuō)，學(xué)部與民政部的規(guī)定互相矛盾，國(guó)家行政與地方行政如何劃分，這在當(dāng)時(shí)均是國(guó)家層面尚未解決的問(wèn)題，因此督撫與諮議局之間的沖突存在必然性。也正因如此，該兩案在資政院討論時(shí)，議員內(nèi)部均有不同意見(jiàn)，并且這兩個(gè)案件最初在資政院內(nèi)部引起的反應(yīng)也不大。后來(lái)這兩個(gè)案件之所以成為“顯案”，主要是朝廷處理問(wèn)題的程序引起了資政院議員的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。

資政院將廣西限制外籍學(xué)生案和云南鹽斤加價(jià)案向朝廷具奏后，朝廷沒(méi)有直接裁奪，而是交給民政部和鹽政大臣分別察覆具奏［《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷43，第784～785頁(yè)。］。這在資政院引起了軒然大波。議員們認(rèn)為，依照立憲國(guó)三權(quán)分立的原則，即使內(nèi)閣也沒(méi)有察核立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，更何況鹽政處與民政部？資政院既為上、下議院之基礎(chǔ)，就算是獨(dú)立的立法機(jī)關(guān)，因此朝廷無(wú)論裁可與否，都應(yīng)將結(jié)果交回資政院?，F(xiàn)在朝廷將立法機(jī)關(guān)所議決的案件交給行政衙門(mén)去察核，將資政院三分之二以上議員議決的案件交給一、二行政大臣察核，就是在侵奪資政院的權(quán)限。這兩個(gè)案件既然都由軍機(jī)大臣擬旨，軍機(jī)大臣副署，軍機(jī)大臣就應(yīng)該負(fù)責(zé)，因?yàn)楦笔鹬贫认碌能姍C(jī)處相當(dāng)于立憲國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣，軍機(jī)大臣相當(dāng)于內(nèi)閣大臣③［⑥⑦⑧⑨ 李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第243、242～245、266、268、269、270頁(yè)。］。因此，資政院可以依據(jù)院章第二十一條，上奏彈劾軍機(jī)大臣侵權(quán)違法③。

由籍忠寅等起草的彈劾奏稿大意為：資政院章程由該院會(huì)同軍機(jī)大臣奏準(zhǔn)頒行，因此對(duì)于該章程之內(nèi)容，軍機(jī)大臣不能不知；諭旨由軍機(jī)大臣署名，軍機(jī)大臣不能不見(jiàn)。滇、桂兩案為資政院議決后請(qǐng)旨裁奪之件，而軍機(jī)大臣不能獻(xiàn)替，此為失職；明知資政院章程而不能依據(jù)，此為侵權(quán)［《資政院決議彈劾軍機(jī)紀(jì)事》，《申報(bào)》，1910年12月4日，第4版。］。但該奏稿還未及上呈，朝廷又分別對(duì)滇、桂兩案頒布諭旨：“資政院前奏覆議云南鹽觔加價(jià)一折，著依議”，“資政院前奏覆廣西限制外籍學(xué)生一折，著依議”［中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，宣統(tǒng)二年十月二十四日，桂林：廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第419頁(yè)。］。

朝廷的上述諭旨打亂了資政院的既定計(jì)劃，他們不得不取消了原彈劾奏稿的內(nèi)容。至于彈劾之議題，因?yàn)槭玛P(guān)制度建設(shè)，他們認(rèn)為無(wú)論從法律角度，還是從政治角度著眼，均不能取消。從法律角度著眼者認(rèn)為，依據(jù)院章第二十一條，資政院只有請(qǐng)旨裁奪之權(quán)，而與資政院相對(duì)等者，又是乾隆以來(lái)舊制相沿之軍機(jī)大臣，并非責(zé)任內(nèi)閣，因此資政院的彈劾很難有外國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)于政府的效力。然而資政院并不是不能有所作為。軍機(jī)處與各部為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，資政院為國(guó)家立法機(jī)關(guān)，資政院對(duì)國(guó)家有重要且神圣之贊襄責(zé)任，因此必須盡到實(shí)際的責(zé)任，方不失朝廷設(shè)立資政院之本意。但從實(shí)際有益的角度著想，若彈劾軍機(jī)大臣，“就是彈劾上去，恐皇上也沒(méi)有辦法”。所以不如奏請(qǐng)朝廷立即組織內(nèi)閣，而在內(nèi)閣未成立以前，請(qǐng)明定軍機(jī)大臣責(zé)任⑥。主張從政治角度著眼者，不完全贊同前者的意見(jiàn)，他們認(rèn)為不能只從法律方面看待問(wèn)題，而“須以政治的眼光觀(guān)察”，因?yàn)檎性谟字呻A段，若是依法律辦理，恐怕政府還沒(méi)到這個(gè)程度，所以需要以政治眼光、政治手段去改良中國(guó)政治。他們認(rèn)為，彈劾軍機(jī)是促成內(nèi)閣的手段之一。彈劾軍機(jī)的目標(biāo)不在軍機(jī)，而在內(nèi)閣⑦。但從邏輯上說(shuō)，為何要設(shè)責(zé)任內(nèi)閣？是因?yàn)檐姍C(jī)處不行。軍機(jī)處如何不行？因?yàn)檐姍C(jī)處不負(fù)責(zé)任。所以彈劾案的議題，還得從軍機(jī)大臣不負(fù)責(zé)任說(shuō)起⑧。多數(shù)議員贊成以不負(fù)責(zé)任作為議題⑨。

宣統(tǒng)二年十一月十七日，資政院上奏“據(jù)實(shí)瀝陳大臣責(zé)任不明難資輔弼”一折。該奏折首先將資政院與軍機(jī)處放在相對(duì)等之地位，強(qiáng)調(diào)“臣院職權(quán)，惟在議決”，意即資政院是立法機(jī)關(guān)；“軍機(jī)大臣既有贊治幾務(wù)之明文，又有副署詔旨之定制，目為政府，理固宜然”[B11]［[B12] 溥倫、沈家本：《奏為據(jù)實(shí)瀝陳大臣責(zé)任不明難資輔弼事》（宣統(tǒng)二年十一月十七日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-02-0112-006。］，意即軍機(jī)處代表政府。其次，奏折指責(zé)軍機(jī)大臣副署而不負(fù)責(zé)任，不僅不向資政院宣示大政方針，而且在面對(duì)資政院的質(zhì)問(wèn)時(shí)，公然表示不負(fù)責(zé)任。再次，奏折歷陳軍機(jī)大臣輔弼之無(wú)狀，批評(píng)軍機(jī)大臣受祿恐后，受責(zé)恐先，“平時(shí)以泄沓為風(fēng)氣，臨事以脫卸為法門(mén)”，“徒有參謀國(guó)務(wù)之名，毫無(wú)輔弼行政之實(shí)”[B11]。最后，要求朝廷“迅即組織內(nèi)閣”，并于內(nèi)閣未成立前，將軍機(jī)大臣必須擔(dān)負(fù)之責(zé)任，詔告天下[B12]。

資政院彈劾軍機(jī)折上奏當(dāng)日，軍機(jī)大臣亦上折請(qǐng)辭，稱(chēng)“才力竭蹶，無(wú)補(bǔ)時(shí)艱，懇恩開(kāi)去軍機(jī)大臣要差”［中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，宣統(tǒng)二年十一月十七日，第475頁(yè)。］，實(shí)則為抵制資政院彈劾事。資政院與軍機(jī)大臣的沖突陷入如此激烈之境地，對(duì)攝政王載灃的執(zhí)政能力是一場(chǎng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。雖有消息稱(chēng)他訓(xùn)諭樞臣時(shí)表示：汝等是否盡心輔弼，朝廷自有深知，何必求人之見(jiàn)諒。資政院之具奏系依據(jù)先朝欽定憲法大綱，其所陳請(qǐng)亦系議院之天職，不便深責(zé)［《攝政王固未嘗以樞臣辭職為然》，《申報(bào)》，1910年12月28日，第3版。］。但就實(shí)際措施而言，攝政王明顯有拉攏軍機(jī)大臣、打壓資政院之意。在收到資政院和軍機(jī)大臣奏折的當(dāng)日，載灃頒布兩道朱諭，其一為慰留軍機(jī)大臣，稱(chēng)“該大臣等盡心輔弼，朝廷自能洞鑒”，“所請(qǐng)開(kāi)去軍機(jī)大臣之處，著不準(zhǔn)行”③［⑩ 中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，宣統(tǒng)二年十一月十七日，第475頁(yè)。］。其二則是嚴(yán)厲斥責(zé)資政院，稱(chēng)“設(shè)官制？?jī)疲杭镑碲彀偎局畽?quán)為朝廷大權(quán)，載在先朝欽定憲法大綱”，因此“軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)任與不負(fù)責(zé)任暨設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)，所請(qǐng)著毋庸議”③?；蜓詳z政王慰留軍機(jī)、斥呵資政院，是憲政初創(chuàng)時(shí)期君主為調(diào)和議會(huì)與政府的一種不得已之“權(quán)道”⑨［ 《論煥發(fā)朱諭調(diào)停政府資政院之沖突》，《順天時(shí)報(bào)》，1910年12月21日，第2版。］。但在輿論和議員們看來(lái)，這兩道朱諭是一種倒退，是從仿行憲政回到了專(zhuān)制時(shí)代。閩、川、鄂、晉等省諮議局紛紛致電資政院，表示朱諭與立憲原理相反，“失朝廷立憲真意”，將動(dòng)搖國(guó)會(huì)基礎(chǔ)，要求資政院力爭(zhēng)，請(qǐng)朝廷收回成命［《彈劾軍機(jī)案無(wú)效之影響》，《國(guó)風(fēng)報(bào)》1910年第1卷第33期，第89頁(yè)。］。坊間甚至有傳言稱(chēng)，此后凡關(guān)于資政院之奏件，監(jiān)國(guó)擬皆改為朱諭，勿庸軍機(jī)大臣署名［《資政院事件有改朱諭之耗》，《大公報(bào)》，1910年12月22日，第5版。］。朱諭引發(fā)的制度倒退擔(dān)憂(yōu)，可見(jiàn)一斑。

議員們也多認(rèn)為，對(duì)攝政王如此“信樞疑院”之行為，如不采取相應(yīng)措施，足以壞資政院之基礎(chǔ)［《雷議員對(duì)于朱諭之急電》，《大公報(bào)》，1910年12月22日，第5版。］。于是，資政院在宣統(tǒng)二年十一月三十日再次上折，批評(píng)樞臣失職，不能勝任輔弼之責(zé)。強(qiáng)調(diào)東西各國(guó)君主立憲之所以異于專(zhuān)制政體者，在專(zhuān)制政體以君主與人民相對(duì)待，君主負(fù)政治上之責(zé)任。立憲政體以?xún)?nèi)閣與國(guó)會(huì)相對(duì)等，內(nèi)閣負(fù)政治上之責(zé)任，君主則超然而治。如此雖國(guó)會(huì)、內(nèi)閣常有政見(jiàn)之沖突，但結(jié)果無(wú)非內(nèi)閣辭職或國(guó)會(huì)解散，不至動(dòng)搖國(guó)本，這也是立憲政體優(yōu)于專(zhuān)制政體最重要之處?，F(xiàn)在我國(guó)雖確定為君主立憲政體，但軍機(jī)大臣并不負(fù)責(zé)任。處此國(guó)事艱難之時(shí)，在內(nèi)閣未成立以前，朝野上下托命于如此不負(fù)責(zé)任之大臣，至險(xiǎn)極危，而“臣院亦以無(wú)對(duì)待機(jī)關(guān)之故，雖有議訣之具文，難責(zé)執(zhí)行之實(shí)效，恐臣院將成虛設(shè)，憲政亦屬空談”［溥倫、沈家本：《奏為瀝陳軍機(jī)大臣失職不勝輔弼之任事》（宣統(tǒng)二年十一月三十日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-01-1107-035。］。該折上奏后被朝廷留中。

廣西限制外籍學(xué)生案和云南鹽斤加價(jià)案，原本并非要案，卻因資政院與軍機(jī)處的認(rèn)知差異，最終演化為轟轟烈烈的彈劾軍機(jī)案。在這場(chǎng)較量中，資政院明確提出了制度訴求：他們要求朝廷將資政院與軍機(jī)處放在相對(duì)等之地位，要求迅即組織責(zé)任內(nèi)閣；在內(nèi)閣未成立前，明示軍機(jī)大臣應(yīng)負(fù)之責(zé)任。與此同時(shí)，資政院更加激烈地批評(píng)軍機(jī)大臣，指責(zé)他們受？?jī)疲嚎趾?，?dān)責(zé)恐先，上負(fù)皇恩，下愧黎民，并歷數(shù)其輔政之失。在此嚴(yán)責(zé)下，軍機(jī)大臣以退為進(jìn)，上折請(qǐng)辭。至此，資政院與軍機(jī)處的沖突達(dá)至頂峰。攝政王載灃也無(wú)法再安坐幕后，他出面頒發(fā)朱諭，慰留軍機(jī)大臣，斥責(zé)資政院，稱(chēng)軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)與否，朝廷自有權(quán)衡，非該院所得擅預(yù)。事情發(fā)展至此，已經(jīng)脫離了新政模式下機(jī)構(gòu)之間沖突與交鋒的正常軌道，而回歸到中國(guó)傳統(tǒng)的政治斗爭(zhēng)模式，政治與人事糾紛的大幕漸次拉開(kāi)，正如時(shí)人所謂：“政府之與資政院，其軋轢似達(dá)極點(diǎn)?！雹?/p>

三 “妄呈橫議”：資政院議員遭斥責(zé)與參劾

在資政院議員幾次三番地質(zhì)詢(xún)、參奏軍機(jī)大臣的同時(shí)，軍機(jī)大臣、朝廷、部分御史和官員們對(duì)議員們的不滿(mǎn)也逐步爆發(fā)。早在吳賜齡提出質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣侵犯資政院權(quán)利、違反諮議局章程及以命令變更法律時(shí)，軍機(jī)處即斥責(zé)資政院越權(quán)擅議，認(rèn)為“賞罰黜陟”為君上大權(quán)，資政院既不能“擅議”，更無(wú)權(quán)質(zhì)問(wèn)。攝政王載灃在收到資政院參奏軍機(jī)大臣“難資輔弼”的奏折后，也極為不滿(mǎn)，他頒布朱諭嚴(yán)厲斥責(zé)資政院，強(qiáng)調(diào)“設(shè)官制？?jī)疲杭镑碲彀偎尽睘槌⒋髾?quán)，因此軍機(jī)大臣是否負(fù)責(zé)任，以及何時(shí)設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣等事宜，“朝廷自有權(quán)衡”，非資政院總裁等所能“擅預(yù)”⑩。

部分御史和官員對(duì)資政院議員迅速竄升的地位以及他們結(jié)納官員、掌控輿論等行為早有不滿(mǎn)，因此也借機(jī)接二連三彈劾議員，抨擊資政院。愈是在資政院活躍的議員，如易宗夔、羅杰、雷奮等，遭致的參劾就愈多，受到的批評(píng)也更為嚴(yán)厲。如胡思敬于宣統(tǒng)二年十一月十九日的奏參折中，將易、羅、雷三位議員等同于亂黨，斥責(zé)他們“今日駁諭旨，明日參軍機(jī)，天澤不分，綱紀(jì)掃地”②［ 胡思敬：《奏為特參民政部尚書(shū)善耆勾通議員易宗夔等墮壞國(guó)紀(jì)請(qǐng)懲責(zé)事》（宣統(tǒng)二年十一月十九日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-12-0689-037。］。細(xì)繹胡思敬的參奏，可知他對(duì)上述三人早有不滿(mǎn)。從思想上來(lái)說(shuō)，胡思敬認(rèn)為他們“主張邪說(shuō)”。他稱(chēng)易宗夔在《湘學(xué)報(bào)》館期間，“倡議與外洋合種，附和梁?jiǎn)⒊?；雷奮游食上海期間，充《時(shí)報(bào)》館主筆，為“喜事好亂之徒”。從行為上來(lái)說(shuō)，他不滿(mǎn)三人結(jié)納親貴，與民政部尚書(shū)善耆互贈(zèng)楹聯(lián)，以兄弟相稱(chēng)；批評(píng)他們借重善耆之勢(shì)力，四處招搖，舉止張揚(yáng)，并在資政院結(jié)納黨羽，主導(dǎo)議場(chǎng)風(fēng)向，以致“舌峰所及，莫不避之”。胡思敬認(rèn)為易宗夔等三人“本非善士”，品行堪憂(yōu)，他們之所以被選充為資政院議員，“皆由營(yíng)求而得”②。胡思敬雖官聲尚好，不似輕易受樞臣指使之人，但因其參劾奏折所上時(shí)間與資政院參奏軍機(jī)大臣的奏折及朝廷頒發(fā)朱諭的日期太近，事情過(guò)于巧合，因此亦難免受人懷疑。如《申報(bào)》就發(fā)表“時(shí)評(píng)”，推測(cè)胡思敬是受命于他人：“自資政院彈劾樞臣折上后，不旬日而該院被參者再，一見(jiàn)之于劉廷琛，再見(jiàn)之于胡思敬。是二人者非能自動(dòng)，而有所受命者也?！盵B11]［ 《時(shí)評(píng)》，《申報(bào)》，1911年1月6日，第7版。］

大學(xué)堂監(jiān)督劉廷琛原本因?yàn)閷W(xué)堂經(jīng)費(fèi)問(wèn)題與資政院有矛盾，此時(shí)更是上折痛劾資政院，他不僅批評(píng)議員“藐視執(zhí)政”“指斥乘輿”，并且將此事上升到“固君權(quán)”“防凌替”的高度。作為體制中人，劉廷琛深悉朝廷的痛點(diǎn)，因此他不僅指責(zé)資政院議員品類(lèi)不齊，而且聲稱(chēng)議員私通報(bào)館，把持輿論，公倡邪說(shuō)，輕更國(guó)制，藉報(bào)刊宣傳自己的主張，憑演講感動(dòng)國(guó)民，務(wù)使國(guó)民有反對(duì)政府之思想；同時(shí)結(jié)黨成群，以助長(zhǎng)自身勢(shì)力、推翻政府為目的⑦［ 劉廷?。骸蹲酁閼椪趸?qǐng)整飭綱紀(jì)以固君權(quán)事》（宣統(tǒng)二年十一月二十六日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-01-1107-041。］。據(jù)說(shuō)某相國(guó)對(duì)于該折所言議員串通報(bào)館一節(jié)，尤表贊同，稱(chēng)劉廷琛“此層所見(jiàn)極是”⑧［ 《劉廷琛參劾資政院之由來(lái)》，《大公報(bào)》，1911年1月1日，第5版。］。劉廷琛還批評(píng)資政院“行專(zhuān)制之實(shí)”，對(duì)于其議決之案件，必要求政府實(shí)行，如此“則神圣不可侵犯不在皇上而在議員”［《劉廷琛奏參資政院》，《國(guó)風(fēng)報(bào)》1910年第1卷第33期，第87頁(yè)。］。因此他建議皇上及攝政王，雖可以資政院為采取輿論之區(qū)，但不可授“該院以把持朝局之漸”。他警告朝廷，國(guó)會(huì)尚未成立，資政院“已欲持太阿之柄”，他日國(guó)會(huì)成立，議員“豈復(fù)知堂陛之尊”？長(zhǎng)此以往，“終必有犯上作亂之事”。最后，他請(qǐng)求朝廷嚴(yán)懲這些“包藏禍心”“妄呈橫議”的議員們，以警示“名分之不可干”⑦。劉廷琛的奏折深得憲政館王大臣之心，據(jù)說(shuō)該折交到憲政館時(shí)，各樞臣及各館員“爭(zhēng)相傳觀(guān)，擊節(jié)稱(chēng)賞”⑧。

劉廷琛維護(hù)樞臣之意太過(guò)明顯，且彈劾對(duì)象為資政院，再加上言辭過(guò)于夸張，甚至可以說(shuō)聳人聽(tīng)聞，因此從策略上講并不高明。同時(shí)，朝廷的處置非但不是息事寧人，反而是火上澆油。劉廷琛劾資政院折上達(dá)后，上諭“著憲政編查館知道”。因此，劉廷琛的奏折披露后，無(wú)論報(bào)刊輿論還是資政院內(nèi)部，均反應(yīng)激烈，或謂劉廷琛“欲見(jiàn)好政府，以求承奉其意氣”［《論劉廷琛反對(duì)資政院之封奏》，《申報(bào)》，1911年1月2日，第2版。］，或謂劉廷琛是受樞臣指使［《劉廷琛參劾資政院之由來(lái)》，《大公報(bào)》，1911年1月1日，第5版；《劉廷琛誣劾資政院之由來(lái)》，《申報(bào)》，1911年1月8日，第5版。］。輿論還批評(píng)道：資政院之參劾樞臣，不過(guò)謂其不負(fù)責(zé)任，難資輔弼；樞臣之回報(bào)資政院者，則竟謂其“包藏禍心，竊窺神器”。如此簡(jiǎn)直是將資政院議員全部視為亂臣賊子，“不可一日姑容”，“樞臣用心之陰毒”，由是可見(jiàn)[B11]。資政院議員羅杰也認(rèn)為：劉廷琛奏參本院，除了挾嫌報(bào)復(fù)（指資政院核減大學(xué)堂經(jīng)費(fèi)——筆者注）等因素外，一定還有位高權(quán)重者在暗中指使，不然劉廷琛沒(méi)有那么大的膽子［李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第504～507頁(yè)。］。

資政院議員的不滿(mǎn)有兩個(gè)層面。其一，劉廷琛不應(yīng)以個(gè)人資格參劾資政院。因?yàn)橘Y政院作為最高立法機(jī)關(guān)，不接受院外詰責(zé)。若三四品大員人人可以監(jiān)督資政院，人人能彈劾資政院，則不惟資政院前途危險(xiǎn)，且一旦成為先例，影響將及于國(guó)會(huì)。其二，劉廷琛奏參資政院，朝廷著憲政編查館知道，可見(jiàn)朝廷儼然以憲政編查館為資政院上級(jí)機(jī)關(guān)。資政院地位本應(yīng)與軍機(jī)處直接“對(duì)待”，現(xiàn)在反以資政院為軍機(jī)大臣所轄之憲政編查館的下級(jí)機(jī)關(guān)，資政院而有上級(jí)機(jī)關(guān)，實(shí)于立憲前途大有妨礙。若認(rèn)資政院可以有上級(jí)機(jī)關(guān)，資政院的地位便不穩(wěn)固，將來(lái)國(guó)會(huì)的地位亦不穩(wěn)固了②［ 李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第504～507、511～513頁(yè)。］。至于根本的解決辦法，還是宜從立憲政體著眼。立憲國(guó)家，除議會(huì)、內(nèi)閣及各種獨(dú)立機(jī)關(guān)外，不準(zhǔn)個(gè)人有上奏權(quán)。個(gè)人若欲奏陳政務(wù)，須經(jīng)由內(nèi)閣。現(xiàn)在資政院作為全國(guó)代表言論之機(jī)關(guān)，此外若更有他種言論機(jī)關(guān)，即與立憲政體不合。且不說(shuō)今日資政院不應(yīng)受此種言論之彈劾，即將來(lái)責(zé)任內(nèi)閣成立，亦不應(yīng)再有此種無(wú)責(zé)任之陳奏。因此，應(yīng)以言論機(jī)關(guān)之根本問(wèn)題奏陳朝廷。資政院最后決定以此質(zhì)問(wèn)憲政編查館②。

繼劉廷琛之后，參劾資政院及議員之奏折紛至沓來(lái)。廣西道監(jiān)察御史蕭丙炎于宣統(tǒng)二年十一月二十八日上折，“請(qǐng)?zhí)嘏纱蟪急O(jiān)視資政院”。他在奏折中稱(chēng)，目前資政院數(shù)百名議員已集議數(shù)十次，期間雖不乏議論正當(dāng)者，但“出語(yǔ)狂妄，不切事情，不合中國(guó)政體之談，亦復(fù)不少”。因此，他建議在資政院添設(shè)監(jiān)視大臣座位，以后凡遇該院開(kāi)會(huì)集議時(shí)，特派都御史一員，副都御史一員，親臨監(jiān)視。倘有持議背謬，行止不端及一切有違法律章程之處，由該都御史等指名彈劾［蕭丙炎：《奏為資政院開(kāi)會(huì)集議憲典攸關(guān)請(qǐng)派大臣監(jiān)視事》（宣統(tǒng)二年十一月二十八日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7474-049。］。

掌京畿道監(jiān)察御史惠銘上折，參奏資政院議員在剪發(fā)易服案上有“偽填名票，私改案語(yǔ)”等擾亂法紀(jì)的行為。除此之外，惠銘還指名批評(píng)羅杰和吳賜齡在剪發(fā)易服案通過(guò)之前，已先將發(fā)辮割棄，如此行為，“未知視國(guó)法為何物”？為引起朝廷對(duì)此事的重視，惠銘還將割棄發(fā)辮之事上綱上線(xiàn)至統(tǒng)治法權(quán)的高度，稱(chēng)“臣不為發(fā)惜，實(shí)為法惜。朝廷不為祖制惜，亦當(dāng)為將來(lái)統(tǒng)治法權(quán)惜”。他建議朝廷，應(yīng)飭下資政院，將先行剪發(fā)之議員，一并除名，然后再重新補(bǔ)選議員，以昭鄭重［惠銘：《奏為資政院議員偽填名票私改案語(yǔ)擾亂法紀(jì)請(qǐng)懲處事》（宣統(tǒng)二年十一月二十九日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-12-0689-048。］。

前翰林院侍講、理藩部特派員文斌上折參奏資政院“議事無(wú)多，流弊滋甚”。文斌認(rèn)為，資政院自開(kāi)院以來(lái)，所議有價(jià)值之事甚少，流弊卻甚多。資政院所議最重要者，僅速開(kāi)國(guó)會(huì)一事，而速開(kāi)國(guó)會(huì)議案之所以有效，是下借內(nèi)外臣工之陳請(qǐng)，上賴(lài)朝廷之圣明獨(dú)斷，資政院并不能“貪天之功以為己力”。其他如剪發(fā)案和請(qǐng)開(kāi)黨禁案，則只有負(fù)面影響。剪發(fā)一事上關(guān)國(guó)憲，而議員竟在陳奏朝廷、恭候圣裁之前先自割棄，結(jié)果導(dǎo)致“人心不靖”，“剪發(fā)之人觸目皆是”。請(qǐng)開(kāi)黨禁本是重大事件，如果處理得當(dāng)，不僅可以收“赦黨求才”之效，且可彰顯君主的圣治與仁慈，但資政院卻輕于提議，遲于奏聞，反而使黨人倍生失望之心，“國(guó)犯妄存覬覦之念”⑦［ 文斌：《奏為特參資政院議事無(wú)多流弊滋甚請(qǐng)旨嚴(yán)加訓(xùn)斥事》（宣統(tǒng)二年十一月三十日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-01-1107-039。］。至于彈劾軍機(jī)大臣一事，資政院“忽而提議，忽而取消”，視君上用人大權(quán)之事，如同兒戲［《文斌箴告資政院之封奏》，《申報(bào)》，1911年1月22日，第4版。］。文斌對(duì)資政院的秩序也大為不滿(mǎn)，批評(píng)資政院每日開(kāi)會(huì)逾時(shí)，議事毫無(wú)次第；議員隨意來(lái)去，晚至早歸；議長(zhǎng)不知維持秩序，議員毫無(wú)程度可言。文斌還暗諷資政院議員有奔走于權(quán)貴之門(mén)，昏夜乞憐，以為將來(lái)地步者；有謀求資政院閉會(huì)后，保為京堂，協(xié)纂憲法，兼任要差者。他告誡朝廷，以每年三十萬(wàn)之金，養(yǎng)此無(wú)知無(wú)識(shí)之議員與聞國(guó)是，恐怕消耗三十萬(wàn)民脂民膏事小，參與政事、淆亂視聽(tīng)則事大?；诖耍谋笳?qǐng)“飭下資政院總裁等切實(shí)整頓，痛改前非”⑦。劉廷琛參劾資政院的奏折，措辭已十分嚴(yán)厲，而文斌較劉廷琛更甚，甚至那桐都認(rèn)為“今日文斌參資政院，語(yǔ)甚重”［北京市檔案館編：《那桐日記》下冊(cè)，宣統(tǒng)二年十一月三十日（1910年12月31日），北京：新華出版社2006年版，第677頁(yè)。］。

其他參劾資政院的奏折也紛至沓來(lái)，如陸軍部大臣蔭昌、壽勛上《呈資政院開(kāi)院以來(lái)所議殊多踰越及研究憲法擇緊要數(shù)端條陳單》，稱(chēng)資政院為議會(huì)始基，開(kāi)院以來(lái)，所議殊多逾越，若不及時(shí)預(yù)為限制，將來(lái)國(guó)會(huì)成立，“必至與政府沖突無(wú)已”，乃至釀亂召亡。遠(yuǎn)則法國(guó)，近則土耳其，都是前車(chē)之鑒［蔭昌、壽勛：《呈資政院開(kāi)院以來(lái)所議殊多踰越及研究憲法擇緊要數(shù)端條陳單》（宣統(tǒng)二年），中國(guó)第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號(hào)：04-01-02-0013-017。］。農(nóng)工商部右參議邵福瀛上《奏為資政院院章規(guī)定議決具奏事件亟應(yīng)明確解釋事》折［邵福瀛：《奏為資政院院章規(guī)定議決具奏事件亟應(yīng)明確解釋事》（宣統(tǒng)二年十二月初八日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7474-059。］及《奏為資政院院章規(guī)定不得盡以他國(guó)成規(guī)強(qiáng)相比敬陳管見(jiàn)事》附片［邵福瀛：《奏為資政院院章規(guī)定不得盡以他國(guó)成規(guī)強(qiáng)相比敬陳管見(jiàn)事》（宣統(tǒng)二年十二月初八日），中國(guó)第一歷史檔案館藏，軍機(jī)處錄副奏折，檔號(hào)：03-7474-060。］，質(zhì)疑資政院的具奏權(quán)。

另?yè)?jù)報(bào)刊消息，更有直督陳夔龍、江督張人駿、甘督長(zhǎng)庚、湘撫楊文鼎、皖撫朱家寶等電奏軍機(jī)處，參劾資政院。其措詞立意與劉廷琛折類(lèi)似，并均已交憲政編查館并案辦理［《各疆臣亦多彈劾資政院》，《大公報(bào)》，1911年1月4日，第3版；《可憐四面楚歌之資政院》，《申報(bào)》，1911年1月11日，第4版。］。一時(shí)間，資政院陷入四面楚歌之地。

四 余論：軍機(jī)大臣與資政院的雙敗

軍機(jī)大臣副署制度自光緒三十二年（1906年）開(kāi)始討論，至光緒三十四年正式實(shí)施。期間雖經(jīng)歷了反復(fù)的辯駁及調(diào)適，但制度出臺(tái)時(shí)仍然存在重大缺陷，即沒(méi)有明確規(guī)定軍機(jī)大臣副署之責(zé)任。軍機(jī)大臣責(zé)任不定，資政院之對(duì)應(yīng)機(jī)關(guān)就虛懸無(wú)著。這種缺陷的流弊在資政院開(kāi)院前沒(méi)有太多顯現(xiàn)。但自資政院正式開(kāi)議后，問(wèn)題變得越來(lái)越明顯和棘手。盡管在清廷的規(guī)劃與設(shè)計(jì)中，資政院只是“預(yù)立國(guó)會(huì)基礎(chǔ)”，但資政院作為一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，一旦成立與開(kāi)議，必然有自身的政治訴求。在資政院不斷尋求自身定位與合法性的過(guò)程中，軍機(jī)大臣副署制度成為了很好的突破口。資政院議員反復(fù)質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣副署之責(zé)任，不斷彈劾其侵權(quán)、違法、失職，其實(shí)主要目標(biāo)是為資政院尋找“對(duì)待”機(jī)關(guān)，從制度上保證資政院的議決有效力。軍機(jī)大臣一方則堅(jiān)稱(chēng)他們?cè)谏现I后署名是沿襲乾隆朝的舊制，他們只對(duì)君主負(fù)責(zé)，不對(duì)資政院負(fù)責(zé)。在資政院與軍機(jī)大臣的一輪輪交鋒中，軍機(jī)大臣在一些具體問(wèn)題上雖稍有讓步，但對(duì)根本問(wèn)題卻毫不妥協(xié)。因此，雙方的沖突一次比一次激烈，最終演變?yōu)橐粓?chǎng)政治大廝殺。資政院及其議員受到了猛烈抨擊彈劾。表面上看，資政院似乎陷入了四面楚歌之地，軍機(jī)大臣在沖突中占了上風(fēng)。但從最終結(jié)果看，這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)沒(méi)有勝利者，雙方均陷入信任危機(jī)。文斌對(duì)議員和政府的批評(píng)，某種程度上也代表了外界的觀(guān)感：“議員不過(guò)借彈劾政府以邀譽(yù)，而軍機(jī)大臣遂挾辭職以要君”，從“玩視綱紀(jì)，各圖私利”方面講，議員與政府無(wú)異［《文斌箴告資政院之封奏》，《申報(bào)》，1911年1月22日，第4版。］。

就樞府與朝廷來(lái)說(shuō)，其行為更加坐實(shí)了外界對(duì)其“假立憲”“真專(zhuān)制”的猜想。因?yàn)閺闹贫壬现v，資政院作為獨(dú)立的立法機(jī)關(guān)或預(yù)備立法機(jī)關(guān)，不應(yīng)該受到來(lái)自官員個(gè)人的彈劾。因此，以個(gè)人彈劾資政院，已顯示出軍機(jī)大臣及彈劾者在制度上的無(wú)知。攝政王載灃在處理資政院與軍機(jī)大臣之間的沖突時(shí)，亦缺乏必要的政治智慧和足夠的新政知識(shí)。資政院原本不欲和朝廷直接對(duì)立，但載灃卻公然以上諭指斥資政院專(zhuān)擅，將自己放在了與資政院直接對(duì)立的不利地位。至此，議員和輿論均認(rèn)為朝廷“假立憲”之面目暴露無(wú)遺。資政院議員李素稱(chēng)：宣統(tǒng)二年十一月十七日朝廷指責(zé)資政院專(zhuān)擅的上諭，使“外洋各國(guó)愈知我國(guó)立憲是假的”⑦［ 李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第382、387～388頁(yè)。］。議員邵羲稱(chēng)：從前所謂預(yù)備立憲，到底是真立憲還是假立憲，都不曉得。但自從奉了這兩道朱諭以后，真立憲、假立憲漸漸明了，“以君主對(duì)待國(guó)會(huì)，就不是立憲的精神”⑦。《申報(bào)》發(fā)表時(shí)評(píng)，稱(chēng)“軍機(jī)大臣贊成憲政之假面目，從此揭去”［《時(shí)評(píng)》，《申報(bào)》，1910年12月20日，第6版。］。署名“嘉言”者認(rèn)為，朝廷斥責(zé)資政院之上諭，從表面上觀(guān)之，“似不過(guò)拂資政院各議員上奏之盛意”，而從實(shí)際上觀(guān)之，則是以一人而違反四萬(wàn)萬(wàn)人民之公意，“以是立憲，毋寧專(zhuān)制”［《時(shí)評(píng)》，《申報(bào)》，1910年12月28日，第6版。］?！缎侣剤?bào)》也刊發(fā)“論說(shuō)”，表示對(duì)立憲之失望，稱(chēng)“讀十七日之朱諭”可以推知，他日責(zé)任內(nèi)閣成立，其結(jié)果與今日之軍機(jī)處無(wú)異⑥［ 《讀十七日朱諭》，《新聞報(bào)》，1910年12月21日，第2版。］。梁?jiǎn)⒊瑒t直指不經(jīng)副署之朱諭，是“君主違法違憲之舉”［滄江：《朱諭與立憲政體》，《國(guó)風(fēng)報(bào)》1910年第１卷第33期，第23頁(yè)。］。資政院議員們甚至預(yù)言，如此將議院與君主直接“對(duì)待”，其后果有兩個(gè)：一是積極的專(zhuān)制，什么資政院，什么國(guó)會(huì)，什么立憲都可不要；一是人民的暴動(dòng)，人民沒(méi)有別的法子，只好拿出暴動(dòng)的手段來(lái)［李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第386頁(yè)。］。此一預(yù)言不幸為后來(lái)的歷史所驗(yàn)證，這在一定程度上也證明了雙方的博弈與清廷統(tǒng)治危機(jī)加劇的關(guān)聯(lián)性。

就資政院來(lái)講，其主要目標(biāo)是尋求對(duì)手方，使議決之事有效力，鞏固資政院之地位?？膳c軍機(jī)大臣交鋒之結(jié)果，不僅未達(dá)到上述目標(biāo)，反而證明了資政院之無(wú)力，并由此導(dǎo)致外界對(duì)資政院失去信心。首先，資政院期待中的“與政府相對(duì)待”之地位，不僅未能確立，反而愈益下降。有觀(guān)察者指出，在資政院與軍機(jī)處的交鋒中，政府或頒拒斥請(qǐng)?jiān)讣撮_(kāi)國(guó)會(huì)之上諭，或諭趕辦內(nèi)閣官制，寬嚴(yán)相濟(jì)，“旗幟威揚(yáng)，坐鎮(zhèn)而不疑”。反觀(guān)資政院，彈劾案“迭行議出”，輕易議決，又輕易取消，計(jì)無(wú)所定，及至遭朱諭嚴(yán)譴，院內(nèi)又莫衷一是，意氣沮喪［《觀(guān)政府之與資政院志感》，《順天時(shí)報(bào)》，1910年12月28日，第2版。］。政府看待資政院，“其始也，若虎；而今則目之如貓”［《論資政院宜自救其失敗》，《順天時(shí)報(bào)》，1911年1月3日，第2版。］。因此，彈劾軍機(jī)案被認(rèn)為是“資政院開(kāi)院以來(lái)對(duì)于政府失敗之第一事”⑥。其次，輿論不僅質(zhì)疑資政院的效力，而且對(duì)資政院失去了信心。輿論認(rèn)為，資政院作為采取全國(guó)輿論之機(jī)關(guān)，資政院議員作為全國(guó)人民之代表，地位如此重要，議決之事卻毫無(wú)效力。彈劾軍機(jī)，軍機(jī)無(wú)恙，其不負(fù)責(zé)任如故，不能輔弼亦如故：“質(zhì)問(wèn)部臣，部臣皆含糊答覆”，且對(duì)于被“質(zhì)問(wèn)之事，不聞?dòng)兴牧肌保邸稌r(shí)評(píng)》，《申報(bào)》，1911年1月13日，第6版。］。不惟議決無(wú)效，而且還引火上身，“他人之希望風(fēng)旨者”，因是而彈劾議員，并以此反對(duì)憲政［《論資政院議案之無(wú)效》，《申報(bào)》，1911年1月20日，第2版。］。各界詬病議員之聲，接續(xù)而至。輿論譏諷議員，“始焉怒如虎，終則馴如羊”，并且暗示這種從“虎”到“羊”的轉(zhuǎn)變，可能源于樞臣的收買(mǎi)及利益交換。輿論還批評(píng)議員有戀棧之嫌，彈劾軍機(jī)，一擊不中，卻“暮氣奄奄，始終不肯解散”［寒：《論吾國(guó)今歲前途之希望》，《申報(bào)》，1911年2月10日，第3版。］。這些批評(píng)與官場(chǎng)的看法不謀而合，如惲毓鼎就認(rèn)為：依憲法，軍機(jī)不解職，則議員當(dāng)自請(qǐng)解散，“今日開(kāi)院集議，皆戀戀不肯散。此等議員有何價(jià)值可言”［史曉風(fēng)整理：《惲毓鼎澄齋日記》第2冊(cè)，宣統(tǒng)二年十一月十九日（1910年12月20日），杭州：浙江古籍出版社2004年版，第514頁(yè)。］。

由上可知，軍機(jī)大臣與資政院之爭(zhēng)，其結(jié)果是兩敗俱傷：樞府“假立憲”之名益彰，資政院無(wú)效之實(shí)更著。更進(jìn)一步者，對(duì)軍機(jī)大臣之失望發(fā)展為對(duì)責(zé)任內(nèi)閣之不信任，對(duì)資政院效果之失望發(fā)展為對(duì)立憲前途之懷疑。

其實(shí)，若資政院議員能少一份急切，多一份樂(lè)觀(guān)；軍機(jī)大臣能少一份傲慢，多一份包容，形勢(shì)或許不至惡化到如此境地。比如，資政院在宣統(tǒng)二年九月十九日第一次提出質(zhì)問(wèn)軍機(jī)大臣副署制度的說(shuō)帖后，在資政院的強(qiáng)烈要求及議長(zhǎng)溥倫的大力斡旋下，軍機(jī)大臣毓朗出席了資政院會(huì)議，并就相關(guān)問(wèn)題作了個(gè)人表態(tài)。然而，資政院議員沒(méi)有將其理解為軍機(jī)大臣的善意，反而在議場(chǎng)對(duì)毓朗進(jìn)行圍追堵截，以至于后來(lái)毓朗私下對(duì)相熟議員大吐苦水，認(rèn)為某些議員太過(guò)囂張［汪榮寶：《汪榮寶日記》，宣統(tǒng)二年九月二十一日（1910年10月23日），第665頁(yè)。］。又如，廣西限制外籍學(xué)生案和云南鹽斤加價(jià)案發(fā)生后，資政院欲上折彈劾軍機(jī)大臣，朝廷和樞府聽(tīng)聞此事，急忙就滇、桂兩案再次頒布諭旨，同意了資政院之前的奏覆。可資政院并未就此收手，依然向朝廷上奏了軍機(jī)大臣責(zé)任不明、難資輔弼一折，致使軍機(jī)大臣終于惱羞成怒。再如，即使在載灃下達(dá)了“軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)任與不負(fù)責(zé)任暨設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)”［中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，宣統(tǒng)二年十一月十七日，第475頁(yè)。］的嚴(yán)厲諭旨后，朝廷還是很快就頒布了令憲政編查館從速擬定內(nèi)閣官制的上諭［《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷45，第810頁(yè)。］，這在某種程度上順應(yīng)了資政院的要求，體現(xiàn)了軍機(jī)大臣的妥協(xié)姿態(tài)。該諭旨雖然消弭了不少議員的激進(jìn)情緒，可最終資政院還是再次上奏了“瀝陳軍機(jī)大臣失職不勝輔弼之任”的折子。該折被朝廷留中，其對(duì)軍機(jī)大臣的再次刺激可想而知。然而，軍機(jī)大臣受此“隆譽(yù)”，亦并非無(wú)因。在資政院提出質(zhì)問(wèn)說(shuō)帖，要求軍機(jī)大臣出席會(huì)議、接受質(zhì)詢(xún)時(shí)，軍機(jī)大臣通常采取的是躲、推策略。即使全體議員在議場(chǎng)靜坐休會(huì)，等待軍機(jī)大臣出席，軍機(jī)大臣也依然是神龍不見(jiàn)首尾。終于推托不過(guò)時(shí)，就以一紙回復(fù)打發(fā)資政院，而且常常在語(yǔ)言上對(duì)資政院加以蔑視，不是說(shuō)“無(wú)從答覆”，就是批評(píng)資政院“擅議”“擅預(yù)”。正所謂，“國(guó)民已怨朝廷之無(wú)能，朝廷猶以國(guó)民為無(wú)知”［勞祖德整理：《鄭孝胥日記》第3冊(cè)，宣統(tǒng)二年十一月二十四日（1910年12月25日），北京：中華書(shū)局1993年版，第1297頁(yè)。］。

資政院與軍機(jī)處這種對(duì)抗型而非溝通型的政治交往模式，無(wú)疑加劇了清季政局的惡化。但在雙方對(duì)抗的過(guò)程中，朝廷和樞府為消弭資政院彈劾風(fēng)潮，不得不急令憲政編查館趕辦內(nèi)閣官制，并強(qiáng)調(diào)在厘定官制時(shí)務(wù)必將權(quán)限、責(zé)任“劃分清晰，不得有私毫含混”，以免日后再生糾葛，“致礙憲政進(jìn)行”［《新閣制與資政院》，《大公報(bào)》，1911年1月7日，第4版。］。因此，從客觀(guān)上講，雙方的博弈在一定程度上加速了責(zé)任內(nèi)閣的出臺(tái)，推進(jìn)了制度建設(shè)的進(jìn)程。

收稿日期 2023—04—20

作者章博，歷史學(xué)博士，華中師范大學(xué)中國(guó)近代史研究所副教授。湖北，武漢，430070。

“New and Unusual Political Phenomenon”：The Power Game Between the Advisory

Parliament and the Grand Council on the Countersignature System in the Late Qing Dynasty

Zhang Bo

The countersignature system of the Grand Council was officially implemented in November of the thirty-fourth year of Guangxu，while the purpose and meaning for the establishment of the system were left unexplained by the Qing court.This lack of clarity had left considerable room for interpretation regarding the issue of countersignature responsibilities.After the establishment of the Advisory Parliament，a series of competitions unfolded between the Parliament and the Grand Council on the opening time of the parliament，the authority of advisory institutions，and other relevant matters.Although the essence of their game was power struggle，they had to resort to the support of the system when considering from the legal perspective.Therefore，the countersignature responsibilities became primary foundation for their debates.The Advisory Parliament argued that countersignature copied the “Western Method”，questioning the Grand Council’s behavior of “infringement” and “negligence of its duty”，while the Grand Council insisted that countersignature was a restoration of the “old regime”，criticizing the Advisory Parliament for “overstepping its authority”.The game between the two institutions undoubtedly worsened the political situation of the late Qing dynasty，however，it objectively pushed forward the process of institutional building.

Late Qing Dynasty；Countersignature System；Grand Council；Advisory Parliament

【責(zé)任編校 趙廣軍】