刃迎縷解:行政訴訟預(yù)審程序構(gòu)建之思考

盧明春,鄭林娜

(南靖縣人民法院,福建 漳州 363600)

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化,加強(qiáng)訴源治理能力,是順應(yīng)新時(shí)代人民群眾司法需求的新變化。立案登記制是解決群眾立案難問題、保障群眾行政訴權(quán)有效行使的機(jī)制[1],但立案登記制實(shí)施以來,伴隨著行政訴訟案件數(shù)量激增,“高裁駁率”“案結(jié)事未了”等行政爭議實(shí)質(zhì)化解偏差現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,影響了訴源治理的深入推進(jìn)。正視登記制改革后行政訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)困境,確立科學(xué)的繁簡分流訴訟構(gòu)架與程式,是本文對現(xiàn)有行政訴訟程序的進(jìn)一步思考?！耙罨V訟制度改革,推進(jìn)案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”[2],則為行政訴訟預(yù)審程序構(gòu)建奠定了理論基石。行政訴訟預(yù)審程序之構(gòu)建,不僅是行政訴訟程序之再造,亦是行政訴訟糾紛化解理念之重塑。

一、催生土壤:行政訴訟預(yù)審程序構(gòu)建必要性證成

行政審判在變革中發(fā)展,呈現(xiàn)出的糾紛形態(tài)也越來越多樣。一邊是案件數(shù)量不斷增加,另一邊是審判資源的匱乏和現(xiàn)有訴訟程序的局限,導(dǎo)致審判質(zhì)效降低。行政爭議實(shí)質(zhì)化解偏差實(shí)務(wù)面臨的困境及現(xiàn)有舉措的局限,彰顯出行政訴訟預(yù)審程序制度生存的必要性。

(一)管中窺豹:程序性駁回案件的實(shí)證考察

根據(jù)全國法院司法統(tǒng)計(jì),行政案件的總量雖然不及民商事案件,但由于其審理過程冗長、訴訟主體地位“不平等”,涉事雙方的矛盾糾紛更難化解。倡導(dǎo)訴源治理司法理念,目的是進(jìn)一步推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解,進(jìn)而保障公民行政訴權(quán)的有效行使。但立案登記改革帶來的案件數(shù)量擴(kuò)張夾雜著權(quán)利濫用等問題,在實(shí)質(zhì)上阻礙了糾紛的化解。

1.裁定數(shù)據(jù)反映“訴權(quán)濫用”現(xiàn)象嚴(yán)峻

立案登記制雖然不代表所有案件都必須立案受理,但只要符合起訴條件就應(yīng)予以立案。立案登記改革以來,程序性駁回案件數(shù)占比為28.84%(本文數(shù)據(jù)均來自全國法院司法統(tǒng)計(jì),下文不再說明),包括不予立案案件(6.08%)與駁回起訴案件(22.76%)。程序性駁回案件數(shù)量增幅較大,2020年一審裁定駁回起訴案件占比為21.12%,2021年則上升至35.12%。不予立案或者被駁回起訴案件,按照目前的訴訟程序——無論是簡易程序還是普通程序,都在一定程度上浪費(fèi)了司法資源,同時(shí)體現(xiàn)出訴權(quán)濫用的問題。對于“高裁駁率”“訴權(quán)濫用”[3]現(xiàn)象,我們應(yīng)當(dāng)加以重視并深思。

2.裁定內(nèi)容彰顯“案結(jié)事未了”動(dòng)因復(fù)雜

當(dāng)事人提起行政訴訟的爭議,可能涉及權(quán)利爭端或利益沖突,甚至將其實(shí)際利益訴求隱藏在權(quán)利主張之后。而法院在審判時(shí)受制于訴訟制度的規(guī)則,并不一定能從實(shí)質(zhì)上解決爭議,從而造成“案結(jié)事未了”問題。通過司法統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn),被裁駁案件動(dòng)因復(fù)雜。屬于不可訴行為或者不屬于行政訴訟收案范圍的案件數(shù)占38%,比如針對內(nèi)部層級監(jiān)督行為、信訪辦理行為或者最終裁決行為等;屬于訴請不具體或無事實(shí)根據(jù)的案件數(shù)占16%;主體不適格的案件數(shù)占20.50%,包括與行政行為無利害關(guān)系或者告錯(cuò)行政機(jī)關(guān);重復(fù)起訴情形占4%;超過起訴期限或違反管轄規(guī)定的案件占11.50%。行政行為相對人訴諸法院就是為了獲得“權(quán)威”裁決,但由于上述各種原因,這些案件被裁定駁回結(jié)案,意味著行政行為引發(fā)的深層矛盾并未得到實(shí)質(zhì)性化解。

3.裁定效果呈現(xiàn)“三高一低”尷尬局面

登記改革以來,全國法院一審行政案件審結(jié)數(shù)大幅上升的同時(shí),在審判質(zhì)效上呈現(xiàn)出“三高一低”的尷尬局面。由于雙方矛盾的復(fù)雜性,行政訴訟案件的上訴率、信訪率、纏訴率必然比刑事、民事案件高,而服判息訴率相對較低,這樣的尷尬局面倒逼辦案壓力呈現(xiàn)“倒金字塔”現(xiàn)象。所以,減少案件數(shù)不是實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的根本出路;從根源上解決爭議沖突,使依法行使行政執(zhí)法權(quán)與維護(hù)人民利益相平衡才是應(yīng)有之道。

(二)由表及里:從實(shí)證考察看行政爭議化解失衡

通過上述分析,當(dāng)前行政訴訟中存在“訴判不一”“訴權(quán)濫用”等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象反映了當(dāng)前存在的行政爭議化解偏差。

1.裁判焦點(diǎn)偏離主觀訴求

當(dāng)事人提起行政訴訟,是希望通過審判之力解決其因某些行政行為的實(shí)施而權(quán)益受損的問題。裁判焦點(diǎn)則是法院根據(jù)行政訴訟審理范圍歸納引導(dǎo)公民的訴請重心。當(dāng)裁判焦點(diǎn)和主觀訴求一致時(shí),雙方爭議才能實(shí)質(zhì)化解。但是在實(shí)踐中,公民的認(rèn)知錯(cuò)誤或者訴訟策略等因素往往導(dǎo)致裁判焦點(diǎn)和主觀訴求不一致。當(dāng)訴判不一時(shí),當(dāng)事人難以服判息訴,進(jìn)而形成程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

2.一爭議多行為偏離“一行為一訴”原則

行政訴訟立案時(shí)一般遵循“一行為一訴”的訴訟原則,但在具體實(shí)踐中,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行政管理范圍錯(cuò)綜復(fù)雜,一個(gè)行政爭議糾紛往往涉及多個(gè)行政行為。比如當(dāng)事人因征地補(bǔ)償問題提起行政爭議,其主觀上想要解決的問題是提高賠償標(biāo)準(zhǔn),但是針對賠償標(biāo)準(zhǔn)提起的訴訟一般難以勝訴。當(dāng)事人即改變訴訟策略,通過針對信息公開行政行為或者征地拆遷存在的程序性瑕疵行為先行提起訴訟,再迂回解決實(shí)際的賠償款問題[4]。這樣的迂回訴訟不僅浪費(fèi)司法資源,也無法實(shí)質(zhì)性化解爭議糾紛。

(三)歸因檢視:行政爭議化解失衡之腹背夾攻

探究行政爭議化解偏差背后的原因,是論證構(gòu)建行政訴訟預(yù)審程序之迫切性的重要論據(jù)。

1.背披荊棘:訴權(quán)保障機(jī)制失衡

立案登記制改革后,行政訴訟案件日漸增加。若沒有科學(xué)的分流機(jī)制前置,必將加劇現(xiàn)存的審判資源稀缺問題。立案登記制之沖擊與濫訴行為之叢生,成為行政爭議化解偏差的外部因素。

(1)受案范圍開放對抗司法資源局限

行政訴訟的受案范圍因?yàn)樾滦性V法的修改而擴(kuò)大,充分保障了公民的行政訴訟權(quán)利,但客觀上也造成行政訴訟案件激增。面對激增的案件數(shù),現(xiàn)有的行政審判資源捉襟見肘,“案多人少”矛盾越發(fā)突出。行政裁判人員能力和資源的匱乏與立案登記改革的沖突,使設(shè)定中的“簡案快審、類案專審、繁案精審”幾乎變?yōu)楹Ｊ序讟荹5]。

(2)訴權(quán)保護(hù)擴(kuò)張抗衡行政濫訴

擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,是充分保障公民行政訴權(quán)的具體表現(xiàn),但行政濫訴問題亦隨之叢生,尤其在針對行政信息公開和征地拆遷提起的訴訟中表現(xiàn)突出[6]。因訴求不具體或者訴求主體不適格被裁駁的案件即為濫訴的縮影,也就是說,一審審結(jié)案件中有近三分之一是以裁駁方式結(jié)案,實(shí)際未進(jìn)入實(shí)體審查程序。因此,亟需構(gòu)建甄別訴權(quán)保護(hù)與懲治濫訴的機(jī)制。

2.腹頂劍鋒:審判管理銜接不暢

在審判資源尚未優(yōu)化配置的情況下,司法管理程序銜接困境又造成了行政爭議化解偏差的內(nèi)部羈絆。

(1)立案庭立案審查和行政庭收案審查銜接不暢

雖推行“有案必立”制度,但立案審查仍然需要謹(jǐn)慎把握。因行政法律關(guān)系的特殊性,目前通常由立案庭立案人員初步審查,經(jīng)請示庭長后予以立案;立案庭庭長不能把握的,進(jìn)一步向行政庭探討確定能否立案,最后由立案庭對當(dāng)事人作出決定并予以釋明。這個(gè)過程實(shí)際造成司法資源的浪費(fèi):一方面增加了卷宗材料管理成本和與當(dāng)事人溝通的時(shí)間成本;另一方面凸顯出立案庭立案審查綜合性與行政庭收案審查專業(yè)性的失調(diào),具體審理案件的法官不能在最前端介入裁決,造成后續(xù)審判資源的無形浪費(fèi)。

(2)行政審判人員因前期篩查機(jī)制不暢而分案不均

在司法實(shí)踐中,除了承擔(dān)行政管理事務(wù)的負(fù)責(zé)人外,行政庭通常由其他法官按同樣比例平均分案。但因前期立案篩查機(jī)制銜接不暢,法官之間的實(shí)際工作量并不均衡。有的法官分到的案件可徑行裁決,有的法官分到的案件則需要花費(fèi)大量精力開庭審理。前期立案篩查不暢,未區(qū)分繁簡而一律按程序隨機(jī)分案,給行政審判人員的精力、專業(yè)水平都帶來考驗(yàn)。

綜上,腹背夾攻困境造成行政爭議化解的“供給側(cè)”失衡,迫切需要制定銜接立案與審理程序的行政訴訟繁簡分流機(jī)制,行政訴訟預(yù)審程序呼之欲出。

二、破解之窗:行政訴訟預(yù)審程序之多維立體價(jià)值

在優(yōu)化行政審判資源、科學(xué)分流繁簡案件以及提高行政審判質(zhì)效的司法需求下,現(xiàn)有舉措不足以實(shí)質(zhì)化解行政爭議?？茖W(xué)合理的行政預(yù)審程序不是依附于其他訴訟程序的輔助環(huán)節(jié),而是作用于行政案件訴訟全過程的“一站式”機(jī)制,集合多維價(jià)值,可以實(shí)質(zhì)化解行政爭議。

(一)在立案環(huán)節(jié)具有減少程序空轉(zhuǎn)的價(jià)值

在行政預(yù)審程序的設(shè)計(jì)中,立案庭收到訴訟材料并登記后,直接將卷宗材料交由預(yù)審團(tuán)隊(duì)。預(yù)審團(tuán)隊(duì)在七日內(nèi)負(fù)責(zé)審查能否立案,并直接與當(dāng)事人進(jìn)行溝通。材料齊全符合立案受理的,告知立案庭立案;材料不齊者,告知當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)正提交,若當(dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者補(bǔ)正不齊相關(guān)材料,直接裁定不予立案。預(yù)審程序在立案這一環(huán)節(jié)具有減少程序空轉(zhuǎn)的價(jià)值,有利于節(jié)約司法資源,減少濫用訴權(quán)行為的發(fā)生[7],從源頭上保障行政訴權(quán)的科學(xué)有效行使。

(二)在預(yù)審環(huán)節(jié)具有分流繁簡案件的價(jià)值

立案庭立案后,交由預(yù)審團(tuán)隊(duì)進(jìn)行下一步審查,篩選出真正存在爭議且需要庭審程序的案件,并判斷案件繁簡程度,按照簡易或者普通程序規(guī)定,將案件隨機(jī)分配給行政法官進(jìn)行下一步處理。對于不需要庭審的案件,比如實(shí)質(zhì)不符合行政訴訟條件但在立案環(huán)節(jié)難以甄別的案件,可由預(yù)審團(tuán)隊(duì)通過預(yù)審程序開展證據(jù)交換和訴辯環(huán)節(jié),進(jìn)一步作出判斷后予以裁駁;對于符合訴訟條件但可通過調(diào)解撤回結(jié)案的案件,可由預(yù)審團(tuán)隊(duì)通過多元化解機(jī)制進(jìn)行調(diào)撤。故預(yù)審程序可以通過繁簡分流、快慢分道機(jī)制,分層遞進(jìn)實(shí)質(zhì)化解行政糾紛[8]。

(三)在審判環(huán)節(jié)具有保障實(shí)質(zhì)化解的價(jià)值

庭審實(shí)質(zhì)化要求在寶貴的庭審時(shí)間集中處理爭議焦點(diǎn),在庭審?fù)饨鉀Q其他程序性事務(wù),預(yù)審程序的設(shè)計(jì)即可實(shí)現(xiàn)該要求。如上所述,針對不需要庭審的案件,可由預(yù)審團(tuán)隊(duì)審查后進(jìn)行必要的書面訴辯程序裁定駁回,或推動(dòng)當(dāng)事人在法律規(guī)定的處分權(quán)限和時(shí)限內(nèi)達(dá)成和解。預(yù)審程序的設(shè)計(jì)是行政審判司法資源的最優(yōu)整合,將程序性及調(diào)和性工作前置于預(yù)審程序,改革原本冗長的訴訟流程[9],是行政審判質(zhì)效提高的應(yīng)有之道。

三、檢內(nèi)汲外:國內(nèi)外預(yù)審程序?qū)嵺`現(xiàn)狀分析與經(jīng)驗(yàn)汲取

科學(xué)構(gòu)建行政訴訟預(yù)審程序,應(yīng)以實(shí)質(zhì)化解爭議為目標(biāo),在理性認(rèn)識國內(nèi)預(yù)審程序?qū)嵺`現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,積極汲取國外行政預(yù)審程序優(yōu)秀范式的經(jīng)驗(yàn)。

(一)本土壁壘:國內(nèi)審前程序?qū)嵺`現(xiàn)狀之檢視

從我國行政訴訟法看,目前關(guān)于行政訴訟庭前程序的規(guī)定集中于“證據(jù)”,止步于“時(shí)效、交換制度、答辯送達(dá)”等事務(wù)[10]。在司法實(shí)踐中,也有法官為提高效率而自發(fā)以庭前審查來縮短冗長的庭審調(diào)查程序的嘗試行為?？傮w而言,國內(nèi)對預(yù)審程序的價(jià)值功能定位尚模糊。原因主要在于以下三個(gè)方面。

1.墨守“以審判為中心”理念

為避免法官先入為主、未審先判,國內(nèi)此前推行“一步到庭”審判方式。這種方式保障了“以審判為中心”,但也使許多輔助性事務(wù)集中到庭審環(huán)節(jié),導(dǎo)致審判質(zhì)效低下。在具體實(shí)踐改革中,也有不少創(chuàng)新做法,比如有些法院創(chuàng)設(shè)了行政速裁程序,從短時(shí)間看提高了個(gè)案辦案速度,但從長遠(yuǎn)看因?yàn)槿藶樵黾右恍┰V訟環(huán)節(jié),實(shí)際延長了案件審期,未能從根源上進(jìn)一步提高審判效率。

2.忽視預(yù)審程序的價(jià)值功能

國內(nèi)實(shí)踐對預(yù)審程序的價(jià)值功能定位為庭前準(zhǔn)備工作,而非獨(dú)立自主的單一程序[11]。雖然在具體實(shí)踐中,也有當(dāng)事人在庭前準(zhǔn)備階段因證據(jù)交換展示,了解自身訴求的不合理或者不合法性,從而自行申請撤訴終結(jié)行政爭議糾紛的案例,但這不能算是目前行政預(yù)審程序的價(jià)值功能體現(xiàn),而只是輔助性功能的意外驚喜。

3.審判人員自發(fā)審查實(shí)踐差異

由于立法依據(jù)不足及主觀能動(dòng)性差異,司法實(shí)踐中因?yàn)榘讣徖淼男枰?有些行政審判人員主動(dòng)對案件進(jìn)行庭前審查,但是具體做法多樣,沒有統(tǒng)一范式。在審查模式上,有人偏好書面審查,有人傾向與當(dāng)事人面對面交流審查;在組織形式上,有的與合議庭成員一起進(jìn)行審查,有的則由主審法官單獨(dú)組織審查;在審查范圍上,有的涵蓋事務(wù)性、實(shí)體性焦點(diǎn)問題,有的僅審查是否符合立案情形、證據(jù)有無缺陷等。

(二)他山之石:域外行政預(yù)審程序經(jīng)驗(yàn)之吸收

1.域外兩大法系實(shí)踐之評鑒

在大陸法系中,德國的審前程序規(guī)定涵蓋了程序的要求、裁決、告知材料補(bǔ)充、案件審查等一體化內(nèi)容,兼顧當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、法官職責(zé)以及程序的推進(jìn)順序。法國則基于公正和效率的平衡,包括固定立案審查、臨時(shí)緊急措施、預(yù)審制度等內(nèi)容。法國明確了預(yù)審程序在行政訴訟程序中的獨(dú)立地位,是前置于庭審的必經(jīng)程序。

在英美法系中,英國強(qiáng)調(diào)審前程序啟動(dòng)原則、送達(dá)、訴答程序和證據(jù)展示等環(huán)節(jié),凸顯審前程序過濾審理障礙的功能。美國審前程序亦包括訴答程序、證據(jù)開示和審前會(huì)議三部分,強(qiáng)調(diào)審前程序的繁簡分流功能,保障庭審實(shí)質(zhì)化。

2.域外實(shí)踐對我國構(gòu)建行政預(yù)審程序之啟示

(1)預(yù)審程序獨(dú)立功能地位確定

不管是英美法系還是大陸法系,預(yù)審程序都是行政訴訟案件開庭審理前的必經(jīng)程序,其地位獨(dú)立于簡易程序、普通程序,功能不局限于開展送達(dá)、保全、證據(jù)交換等輔助性事務(wù),還包含審查案件事實(shí)、歸納爭議焦點(diǎn)等,強(qiáng)調(diào)公正與效率相平衡。

(2)預(yù)審程序保障案件庭審實(shí)質(zhì)化

域外兩大法系關(guān)于預(yù)審程序的規(guī)定,在具體環(huán)節(jié)上雖有所區(qū)別,但凸顯的價(jià)值功能是一致的,即保障案件審理的公平與效率。域外十分重視行政預(yù)審程序與簡易程序、普通程序的銜接互補(bǔ),強(qiáng)調(diào)預(yù)審程序的分流過濾功能,以保障后續(xù)庭審聚焦糾紛的實(shí)質(zhì)化解。

(3)科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)審團(tuán)隊(duì)

兩大法系在預(yù)審程序與后續(xù)庭審程序的銜接互補(bǔ)設(shè)計(jì)上,重視分離預(yù)審法官和后續(xù)審判法官,防止庭審法官“先入為主”影響審判公正性。預(yù)審團(tuán)隊(duì)職責(zé)在于組織審前訴訟答辯、證據(jù)收集交換等活動(dòng),案件具體爭議審理則是庭審法官的職責(zé)。

四、刃迎縷解:行政爭議實(shí)質(zhì)化解進(jìn)路之預(yù)審程序具體設(shè)計(jì)

構(gòu)建行政訴訟預(yù)審程序,彰顯著行政訴訟追求“公平正義”的重心已從“程序裁判”轉(zhuǎn)移至“實(shí)質(zhì)解決”[12]。本文在結(jié)合我國實(shí)際及汲取國外優(yōu)秀范式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從基本原則、宏觀模式、微觀規(guī)則方面提出我國行政訴訟預(yù)審程序的構(gòu)建路徑。

(一)立身之魂:能動(dòng)司法之理念指引

1.堅(jiān)持“法律效果”與“社會(huì)效果”相統(tǒng)一

行政訴訟法對受案范圍、適格主體等已作出明確規(guī)定,故而在具體實(shí)踐中,有一部分行政爭議無法進(jìn)入實(shí)體審理階段,但這不意味著涉及的行政行為合法合理。因此,在以實(shí)質(zhì)化解行政爭議為目標(biāo)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建的訴訟程序要承擔(dān)起在前端釋理說法、化解矛盾的功能。

2.堅(jiān)持“追求效率”與“兼顧公平”相結(jié)合

要構(gòu)建一套高效的行政訴訟預(yù)審程序,需要科學(xué)的價(jià)值理念作指引。優(yōu)化審判資源、提高訴訟效率是行政訴訟預(yù)審程序設(shè)計(jì)的價(jià)值追求,同時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧加強(qiáng)人權(quán)司法保障、規(guī)范裁判尺度等司法公正的價(jià)值目標(biāo)。比如,通過在立案環(huán)節(jié)減少程序空轉(zhuǎn),在預(yù)審環(huán)節(jié)固定證據(jù)、歸納爭議焦點(diǎn),保障庭審能集中審查案件焦點(diǎn),就是兼顧公平與效率的具體表現(xiàn)。

(二)間架之骨:宏觀模式構(gòu)建

1.按“1+1+1”模式組建預(yù)審團(tuán)隊(duì)

程序是為實(shí)踐而設(shè)計(jì)的,故而保障行政預(yù)審程序落到實(shí)處,使其充分發(fā)揮多維立體價(jià)值,專門機(jī)構(gòu)或者審判團(tuán)隊(duì)是不可或缺的。

對比國外設(shè)置專門的預(yù)審合議庭,根據(jù)國內(nèi)當(dāng)前刑事訴訟、民事訴訟速裁團(tuán)隊(duì)的實(shí)踐情況,行政預(yù)審團(tuán)隊(duì)可以按“1+1+1”模式組建,即一名員額法官配備一名法官助理、一名書記員。預(yù)審團(tuán)隊(duì)的工作流程模式為:首先,立案庭登記后,將案件交由預(yù)審團(tuán)隊(duì),由法官助理先行審查是否符合立案條件,書記員根據(jù)立案審查情況與立案庭、當(dāng)事人直接溝通交接,必要時(shí)法官助理進(jìn)一步向當(dāng)事人釋法說理。其次,法官助理向員額法官報(bào)告案件審查情況,由員額法官進(jìn)一步審查確認(rèn)。對符合裁駁條件或者當(dāng)事人自愿撤訴的案件,由法官助理擬寫文書,員額法官負(fù)責(zé)簽發(fā);對符合調(diào)和條件的案件,員額法官組織多元調(diào)解;對于需要進(jìn)入簡易程序、普通程序?qū)徖淼陌讣?由法官助理歸納爭議焦點(diǎn),員額法官判斷繁簡后進(jìn)行標(biāo)識,然后按程序規(guī)定分流給業(yè)務(wù)庭。

2.設(shè)定為必經(jīng)程序,保障其價(jià)值功能

除國家賠償案件外,其余所有受理的行政案件都必須經(jīng)過行政預(yù)審程序,包括非訴行政案件。預(yù)審程序作為必經(jīng)程序,才能充分發(fā)揮其過濾分流功能,保證后續(xù)程序庭審的實(shí)質(zhì)化。從立案環(huán)節(jié)切入,以預(yù)審團(tuán)隊(duì)員額法官簽發(fā)裁決或分流移交業(yè)務(wù)庭終結(jié),整個(gè)預(yù)審程序流程是交叉進(jìn)行的。

(三)充盈之肉:微觀規(guī)則設(shè)計(jì)

1.崗位分離規(guī)則

預(yù)審程序作為實(shí)質(zhì)化解行政爭議的司法進(jìn)路,追求公平公正的價(jià)值。不讓預(yù)審員額法官繼續(xù)審理經(jīng)過其預(yù)審的案件,是為了避免其主觀上先入為主,影響實(shí)質(zhì)化解爭議。可借鑒域外行政預(yù)審模式,建構(gòu)預(yù)審法官與庭審法官相分離的制度,即由預(yù)審法官先就起訴條件、起訴期限等程序性事項(xiàng)進(jìn)行審查處理,經(jīng)分流后需要進(jìn)入實(shí)體審查的則移送庭審法官審理。

2.程序驅(qū)動(dòng)規(guī)則

基于能動(dòng)司法理念導(dǎo)向,法官較之于當(dāng)事人有更高的訴訟能力、司法資源管控能力,所以預(yù)審程序在行政案件進(jìn)入立案環(huán)節(jié)時(shí)即由法官依職權(quán)啟動(dòng)。在預(yù)審程序中,預(yù)審團(tuán)隊(duì)員額法官、法官助理可依職權(quán)要求當(dāng)事人在法定期限內(nèi)進(jìn)行訴答,當(dāng)事人如未在期間主張或履行訴答權(quán)利義務(wù),視為自認(rèn)事實(shí);也可參照民事訴訟模式,如原告經(jīng)傳喚未到庭視為放棄起訴,予以裁撤。

3.預(yù)審內(nèi)容規(guī)則

預(yù)審形式以書面審查為主,預(yù)審會(huì)議為輔。預(yù)審團(tuán)隊(duì)主要審查是否具有程序性裁駁情形,比如主體是否適格、訴求是否明確等。在進(jìn)行書面審查或預(yù)審會(huì)議過程中,可汲取法國“法庭之友”經(jīng)驗(yàn),由預(yù)審員額法官向辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)關(guān)單位發(fā)出協(xié)助函,具有專業(yè)知識的機(jī)關(guān)單位人員可以提交書面意見或者以專家身份參與預(yù)審,為后續(xù)進(jìn)一步審理明確方向,以達(dá)到優(yōu)化資源、提高質(zhì)效的目標(biāo)。

4.預(yù)審審限規(guī)則

行政訴訟簡易程序的審限為45日,普通程序則為6個(gè)月。預(yù)審程序的設(shè)計(jì)目的是提高審判效率,故其審限必定要比簡易程序短。鑒于預(yù)審內(nèi)容多為非實(shí)體爭議事實(shí),比較簡單,可將其審限確定為30日。

5.特別機(jī)制規(guī)則

作為化解行政糾紛的重要一環(huán),預(yù)審程序可以嘗試融入審前和解機(jī)制,吸納法國“建議第三人”優(yōu)秀設(shè)計(jì),選聘行政機(jī)關(guān)中在職或已退休且與案件雙方當(dāng)事人無法律利害關(guān)系的人員為特邀和解員。在受理案件后,由預(yù)審員額法官及和解員組織各方當(dāng)事人及相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商,推動(dòng)當(dāng)事人在法律規(guī)定的處分權(quán)限和時(shí)限內(nèi)達(dá)成和解協(xié)議,實(shí)質(zhì)化解行政爭議。

五、結(jié)語

訴源治理背景下對行政爭議實(shí)質(zhì)化解進(jìn)行再思考,是調(diào)整司法權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)關(guān)系、對行政訴訟制度重新洗牌的機(jī)遇。“解糾紛于萌芽”是訴源治理的初級理想狀態(tài),“止糾紛于未發(fā)”則是訴源治理的終極目標(biāo)[13]。當(dāng)前,“案多人少”矛盾凸顯,行政爭議實(shí)質(zhì)化解的司法進(jìn)路應(yīng)通過繁簡分流的程序再造和類案裁判的示范引領(lǐng)加以實(shí)現(xiàn)。探索建立預(yù)審訴訟程序,是我國行政司法實(shí)踐的要求,也是社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求[14]。科學(xué)構(gòu)建預(yù)審程序,應(yīng)當(dāng)以“繁簡分流”為功能追求,以“簡案快審、類案專審、繁案精審”為目的,以“宏觀模式構(gòu)建+微觀規(guī)則設(shè)計(jì)”為構(gòu)架,如此才可實(shí)現(xiàn)行政審判資源配置之帕累托最優(yōu)狀態(tài)。