礦產(chǎn)資源管理改革：邏輯、問題與深化路徑

■ 王伊杰/劉天科/葛燕平/南錫康

（1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京 101149；2.石家莊市自然資源和規(guī)劃信息中心,河北 石家莊 050051）

0 引言

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國計(jì)民生和國家安全[1]。改革開放以來，我國礦產(chǎn)資源管理制度逐步建立并不斷完善，礦產(chǎn)資源使用從無償?shù)接袃敚瑥挠?jì)劃管理到規(guī)劃管理，從多部門分散管理到同一部門統(tǒng)一管理，礦產(chǎn)資源管理更加科學(xué)、規(guī)范[2-5]。黨的十八大以來，礦產(chǎn)資源管理改革不斷深化，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了健全礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度和完善礦產(chǎn)資源有償使用制度等若干措施，多項(xiàng)改革措施同步推進(jìn)。黨的二十大報(bào)告指出要深化要素市場化改革，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要實(shí)施能源資源安全戰(zhàn)略，全面提高資源利用效率，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)水平。這些文件要求為礦產(chǎn)資源管理改革指明了方向。

受新冠疫情和復(fù)雜的國際地緣政治影響，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈動(dòng)蕩，逆全球化趨勢不斷加劇，加之我國部分礦種對(duì)外依存度居高不下，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈面臨風(fēng)險(xiǎn)。提高能源資源供給能力，確保國家能源資源安全，成為礦產(chǎn)資源改革的首要目標(biāo)[6]。礦產(chǎn)資源管理改革的方向是與國際市場和規(guī)則接軌，促進(jìn)礦業(yè)市場繁榮發(fā)展，這就需要制度改革在兼顧公平和效率的原則下，統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、保護(hù)和合理利用問題，調(diào)節(jié)好政府和市場的關(guān)系，使價(jià)值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律在礦業(yè)市場中充分體現(xiàn)，保障市場主體活力和合法權(quán)益[7]。

礦產(chǎn)資源具有稀缺性、隱蔽性、不可再生等特點(diǎn)，其管理方式與其他資源相比更為復(fù)雜，政府部門、學(xué)術(shù)界在實(shí)踐和理論中都進(jìn)行了大量探索。目前，我國礦產(chǎn)資源配置方式還不盡完善，稅費(fèi)制度不盡合理，行政審批協(xié)調(diào)機(jī)制存在缺陷，產(chǎn)權(quán)保護(hù)還不到位，營商環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制還有提升空間，礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的市場氛圍尚未形成?，F(xiàn)有的礦產(chǎn)資源改革相關(guān)研究多關(guān)注某個(gè)具體問題[8-11]，缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源改革方向的邏輯判斷，缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源改革面臨問題的整體分析研判。本文從我國礦產(chǎn)資源管理改革的政策邏輯和理論邏輯出發(fā)，分析改革的方向和基本邏輯，闡述當(dāng)前礦產(chǎn)資源改革中面臨的重大問題和主要矛盾，探討深化改革的路徑。

1 礦產(chǎn)資源管理改革的政策邏輯

1.1 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的需要

從中華人民共和國成立到20世紀(jì)八九十年代，我國以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主導(dǎo)，國有企業(yè)是礦產(chǎn)資源開發(fā)的主體。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源消耗加快，以國有礦山企業(yè)為主，集體企業(yè)、個(gè)體等多種市場主體參與的局面逐步形成。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，礦業(yè)市場改革步伐不斷邁進(jìn)，礦產(chǎn)資源管理制度不斷完善，但一系列體制機(jī)制問題仍有待解決。黨的二十大報(bào)告指出，要深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。礦業(yè)市場改革的核心問題是處理好市場和政府的關(guān)系，使市場在礦產(chǎn)資源配置中起決定性作用，保障不同市場主體平等獲取生產(chǎn)要素，這是健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須堅(jiān)守的原則。因此，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，推動(dòng)更有效率、更加公平配置礦產(chǎn)資源是礦產(chǎn)資源管理改革的首要任務(wù)。礦業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)市場化，主要體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)要盡量弱化政府干預(yù)，減少政府直接配置資源，最大限度地避免權(quán)力尋租和腐敗行為，盡可能壓縮協(xié)議出讓范圍，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式，根據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭出讓礦業(yè)權(quán)，推動(dòng)礦產(chǎn)資源配置體系不斷完善，從而激發(fā)礦業(yè)市場的活力和創(chuàng)造力。尤其是在市場低迷時(shí)，健全的市場體系有利于增強(qiáng)市場主體的信心。

1.2 更好發(fā)揮政府作用的必然選擇

在礦產(chǎn)資源管理中，政府的職責(zé)和作用主要是履行全民所有礦產(chǎn)資源所有者職責(zé)，優(yōu)化管理服務(wù)，維護(hù)市場秩序，監(jiān)督礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用，彌補(bǔ)市場失靈，推動(dòng)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。地質(zhì)勘查具有投資高、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，政府的財(cái)政投資具有引導(dǎo)性作用，尤其是在市場低迷期。公益性地質(zhì)調(diào)查成果可以有效降低礦業(yè)市場主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)資金向商業(yè)勘查和礦業(yè)開采領(lǐng)域投入，因此，政府應(yīng)當(dāng)在地質(zhì)勘查方面發(fā)揮更大的作用。由于礦產(chǎn)資源管理涉及國家資源安全、復(fù)雜地質(zhì)條件等系統(tǒng)性和科學(xué)性問題，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，除了招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性出讓方式外，有關(guān)部門也會(huì)采取協(xié)議出讓方式直接配置資源。協(xié)議出讓是市場化配置資源的有效補(bǔ)充，能夠更好地維護(hù)國家權(quán)益和促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用，但是協(xié)議出讓的范圍應(yīng)盡量縮窄，以維護(hù)市場的公平競爭。

1.3 利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)市場的需要

科學(xué)的財(cái)稅體制是維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場公平的制度保障。深化礦產(chǎn)資源財(cái)稅體制改革，建立完善的權(quán)益金制度，明確收益分配，制定合理的稅負(fù)，有利于調(diào)動(dòng)中央和地方政府的積極性，也有利于穩(wěn)定企業(yè)的投資預(yù)期，促進(jìn)礦業(yè)市場繁榮[12]。在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，為了體現(xiàn)國家所有者權(quán)益，增加財(cái)政收入，收取礦業(yè)權(quán)出讓收益；在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，為了防止“跑馬圈地”“圈而不探”，提高礦業(yè)權(quán)效能，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況動(dòng)態(tài)調(diào)整收取礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)；在礦產(chǎn)品出售時(shí)征收資源稅，取締各種收費(fèi)基金，使資源稅與反映市場供求關(guān)系的資源價(jià)格掛鉤，增強(qiáng)稅收彈性；在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理。在政策制定中，理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確礦山修復(fù)的主體責(zé)任，研究建立完善礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，這就是利用經(jīng)濟(jì)手段管理礦業(yè)市場的政策邏輯。

1.4 優(yōu)化市場營商環(huán)境的要求

優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力，政府應(yīng)提高服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)造有利于企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的環(huán)境，包括營造良好的市場環(huán)境、提高政務(wù)服務(wù)效率、保護(hù)市場主體利益等方面。在良好的營商環(huán)境中，政府有為、市場有效，政府與市場界限清晰，制度規(guī)范合理，這些都有利于降低企業(yè)制度性交易成本，有利于吸引資金、優(yōu)秀人才、先進(jìn)技術(shù)等生產(chǎn)要素進(jìn)入礦業(yè)市場。在本輪礦產(chǎn)資源管理改革中，政府積極推進(jìn)“凈礦”出讓，為礦業(yè)權(quán)人進(jìn)場開展勘查開采工作做好前期準(zhǔn)備；實(shí)行同一礦種探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓登記同級(jí)管理，解決礦業(yè)權(quán)人在不同層級(jí)管理部門辦理探礦權(quán)、采礦權(quán)的程序繁瑣問題；尊重地質(zhì)找礦規(guī)律，合理延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)期限，解決探礦權(quán)人頻繁延續(xù)探礦權(quán)問題；簡化歸并評(píng)審備案和登記事項(xiàng)，縮減辦理環(huán)節(jié)和要件，縮減礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量政府直接評(píng)審備案范圍，減輕礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)。這些優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施，將進(jìn)一步解決礦業(yè)市場中的公平和效率問題，推動(dòng)礦業(yè)市場繁榮發(fā)展。

2 礦產(chǎn)資源管理改革的理論邏輯

2.1 資源稟賦與管理

礦產(chǎn)資源的稟賦條件是指自然條件下形成的影響礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、礦產(chǎn)資源價(jià)值的礦床性質(zhì)，以及影響礦山開采的經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件。礦床性質(zhì)，諸如礦產(chǎn)儲(chǔ)量、礦體埋藏深淺、礦石品位、礦物嵌布粒度、共伴生元素種類及含量等，是企業(yè)決定是否投資開發(fā)的評(píng)判指標(biāo)[13]。不同礦產(chǎn)地的資源稟賦條件和勘查程度不同，對(duì)企業(yè)預(yù)期收益的影響較大，因此出讓方式也會(huì)有所差異。據(jù)此，2006年國土資源部在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》中根據(jù)勘查程度和不同礦種勘查風(fēng)險(xiǎn)的差異，將礦產(chǎn)資源分為高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)、無風(fēng)險(xiǎn)類，分別確定不同的出讓方式。礦產(chǎn)資源稟賦條件是評(píng)估礦業(yè)權(quán)價(jià)值的理論依據(jù)，資源稟賦條件好的其礦業(yè)權(quán)價(jià)值就高，尤其是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的大小與礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納直接掛鉤。礦產(chǎn)資源稟賦與資源稅征收也密切相關(guān)，因此，政府需要統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源稟賦、開采條件等情況，實(shí)行幅度稅率，對(duì)于資源稟賦條件較差或衰竭礦山綜合利用的企業(yè)，實(shí)行免征或減征資源稅。礦產(chǎn)資源稟賦影響礦業(yè)權(quán)設(shè)置，如根據(jù)油氣資源稟賦規(guī)律和勘查開采技術(shù)特點(diǎn)，對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)實(shí)行 “探采合一”制度。經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件，諸如水資源和能源的保障程度、交通運(yùn)輸?shù)耐ㄟ_(dá)度、與下游產(chǎn)業(yè)銜接的便利度等也直接影響礦山開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性，從而影響企業(yè)對(duì)礦山的投資決策[14]。

2.2 資源產(chǎn)權(quán)理論

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度既要建立在馬克思產(chǎn)權(quán)理論、科斯產(chǎn)權(quán)理論等產(chǎn)權(quán)理論的基礎(chǔ)上，也要充分考慮中國特色社會(huì)主義礦業(yè)管理的實(shí)踐。《中華人民共和國憲法》規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。《中華人民共和國民法典》規(guī)定依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)適用關(guān)于用益物權(quán)的一般性規(guī)定，礦業(yè)權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種使用權(quán)，礦業(yè)權(quán)人依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，同時(shí)還依法享有處分權(quán)能。

馬克思的地租理論指出“地租是為了取得使用自然力或者（通過使用勞動(dòng)）占有單純自然產(chǎn)品的權(quán)利而付給這些自然力或單純自然產(chǎn)品的所有者的價(jià)格”，那么礦業(yè)權(quán)人勘查開采礦產(chǎn)品，即占有具有排他性的勘查空間和獲得礦產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)向礦產(chǎn)資源所有者（國家）支付地租（礦產(chǎn)資源出讓收益）[15]。按照礦產(chǎn)資源價(jià)值理論，礦產(chǎn)資源具有原有價(jià)值，不因勘查開采等勞動(dòng)而改變，那么礦業(yè)權(quán)人獲得探礦權(quán)、采礦權(quán)，開采礦產(chǎn)資源就要有償使用，這是礦產(chǎn)資源具有價(jià)值的體現(xiàn)[16]。因此，地租理論和礦產(chǎn)資源價(jià)值理論是國家收取礦產(chǎn)資源出讓收益、體現(xiàn)所有者權(quán)益的理論依據(jù)。

我國致力于建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)人依法享有的所有權(quán)收益，維護(hù)國家利益，使用權(quán)人依法繳納相關(guān)費(fèi)用并享有相應(yīng)的權(quán)益?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和依法轉(zhuǎn)讓制度，同時(shí)《中華人民共和國民法典》也規(guī)定當(dāng)用益物權(quán)消滅或者用益物權(quán)行使受到影響時(shí)，用益物權(quán)人應(yīng)獲得補(bǔ)償，因此政府應(yīng)當(dāng)完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益不受損害。但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)與之不適應(yīng)，例如在政策性關(guān)閉礦山的補(bǔ)償政策、保障礦業(yè)權(quán)人合理的土地使用權(quán)等方面亟需修訂完善，以維護(hù)各方產(chǎn)權(quán)利益。

2.3 資源配置理論

亞當(dāng)·斯密的自由市場配置理論提出，通過市場競爭引導(dǎo)資源投向生產(chǎn)率最高的領(lǐng)域，從而促成資源的優(yōu)化配置。凱恩斯的國家干預(yù)理論強(qiáng)調(diào)以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，依靠國家干預(yù)刺激有效需求，保證社會(huì)利益、增加社會(huì)福利。自由市場配置理論和國家干預(yù)理論在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中都有重要的理論意義，林毅夫教授的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張要從自身要素稟賦結(jié)構(gòu)出發(fā)，在“有效市場”和“有為政府”的共同作用下，推動(dòng)資源高效配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在我國礦產(chǎn)資源的配置實(shí)踐中，既要兼顧公平、效率與資源耗竭問題，也必須考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、能源資源安全、礦產(chǎn)稟賦規(guī)律等，從中尋求均衡配置的方法[17]。

競爭對(duì)資源的有效配置和市場環(huán)境的優(yōu)化具有不可替代的作用，我國礦產(chǎn)資源配置在逐步擴(kuò)大市場化配置范圍，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求和礦業(yè)規(guī)律的礦業(yè)權(quán)出讓制度，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，縮減協(xié)議出讓范圍和情形，這是建設(shè)競爭有序市場體系的內(nèi)在要求，有利于促進(jìn)資源自主有序流動(dòng)，提高配置效率，激發(fā)市場創(chuàng)造力和活力[18]。同時(shí)根據(jù)油氣、稀土等不同礦產(chǎn)資源種類特點(diǎn)，實(shí)行油氣探采合一制度、開采總量控制制度等，穩(wěn)步推進(jìn)資源配置改革。礦產(chǎn)資源開采總量控制是礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置的方法，屬于政府宏觀調(diào)控手段，可以更好地發(fā)揮政府管控作用，維護(hù)礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和可持續(xù)利用性?？偭靠刂频膬?nèi)涵不是狹隘的限制，而是基于資源和環(huán)境承載能力，對(duì)市場行為的引導(dǎo)，使特定礦種的開發(fā)利用更加規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)資源利用方式的轉(zhuǎn)變和利用效率的提高。

3 礦產(chǎn)資源管理改革的現(xiàn)實(shí)問題

近年來，國家推出了一系列礦產(chǎn)資源管理改革措施，包括對(duì)管理機(jī)制和礦業(yè)權(quán)人影響較大的重大制度改革，以及影響礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，這些管理措施的變革對(duì)于礦業(yè)市場都具有深遠(yuǎn)意義。

3.1 礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度

2017年，國務(wù)院印發(fā)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，建立了礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，即在礦業(yè)權(quán)出讓、占有、開采環(huán)節(jié)分別設(shè)立了礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、資源稅等稅費(fèi)。同年，財(cái)政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》，明確了礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理的具體辦法。2020年，《中華人民共和國資源稅法》正式實(shí)施，從法律層面明確了資源稅的稅收定位。2023年，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度進(jìn)行修訂完善，印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》。這些政策制度對(duì)礦業(yè)稅費(fèi)體系建設(shè)起到了積極作用，但目前的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系在頂層設(shè)計(jì)、征收標(biāo)準(zhǔn)、減免政策等方面尚存在一定不足，仍需進(jìn)一步優(yōu)化完善。

礦業(yè)權(quán)出讓收益是礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的體現(xiàn)，礦業(yè)權(quán)人繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益是取得勘查開采權(quán)利付出的成本，體現(xiàn)對(duì)資源耗竭性礦產(chǎn)資源的有償取得和補(bǔ)償所有者權(quán)益[19]。現(xiàn)行政策文件規(guī)定，國家出資探明的礦產(chǎn)地和企業(yè)出資探明的礦產(chǎn)地在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)同等對(duì)待，這種提法顯然有失公平，因?yàn)樵诔鲎尩牡V業(yè)權(quán)前期，國家付出的代價(jià)與企業(yè)投資獲得的成果不同。

礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)是礦業(yè)權(quán)人在具有排他性勘查開采空間內(nèi)進(jìn)行作業(yè)支付的租金，是國家動(dòng)用行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)礦業(yè)權(quán)市場，防范“跑馬圈地”“圈而不探”的手段。礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)需根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，但目前尚未出臺(tái)礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，仍按照原探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。由于探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期未進(jìn)行調(diào)整，難以滿足當(dāng)前礦業(yè)權(quán)管理需求，防范“跑馬圈地”“圈而不探”的能力較弱。

資源稅原是為調(diào)節(jié)資源級(jí)差收益而征收的一種稅，旨在消除礦產(chǎn)資源條件優(yōu)劣對(duì)納稅人經(jīng)營所得利益影響，征收資源稅有利于促進(jìn)企業(yè)集約開發(fā)、高效利用。但針對(duì)我國礦產(chǎn)資源“貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，嵌布粒度細(xì)、選冶難度大”的特點(diǎn)，針對(duì)低品位、共伴生礦產(chǎn)綜合利用的鼓勵(lì)措施不足，這不利于礦產(chǎn)資源高效利用。

3.2 礦業(yè)權(quán)出讓制度

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，礦業(yè)權(quán)配置在實(shí)行登記和審批制度的基礎(chǔ)上增加招標(biāo)、拍賣、掛牌方式，又演化為競爭性出讓為主，到現(xiàn)在推行全面競爭性出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓。我國礦業(yè)權(quán)出讓方式經(jīng)歷了從無償行政審批到有償市場競爭取得的變化，對(duì)于維護(hù)國家所有者權(quán)益、優(yōu)化資源配置起到了至關(guān)重要的作用[20]。

2017年印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和2019年印發(fā)的《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》，要求全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓，將協(xié)議出讓范圍由原來的5種情形縮減到2種情形，即國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)。收窄協(xié)議出讓范圍是為了防止不公平競爭及廉政風(fēng)險(xiǎn)，但是對(duì)一些特殊情形需要定向配置。2023年7月發(fā)布的《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》增加了“需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)一步勘查開采礦產(chǎn)資源（普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)除外）的已設(shè)采礦權(quán)周邊、零星分散資源，以及屬同一主體相鄰礦業(yè)權(quán)之間距離300米左右的夾縫區(qū)域，允許以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)或采礦權(quán)”的規(guī)定。新增的允許協(xié)議出讓情形更加符合地質(zhì)成礦規(guī)律，解決了管理實(shí)踐中遇到的問題，有利于資源的集約利用和統(tǒng)一管理。由于近年來國際地緣政治多變，少數(shù)戰(zhàn)略性資源供應(yīng)緊張，是否允許協(xié)議出讓緊缺的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以保障資源安全，是當(dāng)前需要研究的課題。

3.3 礦產(chǎn)資源勘查環(huán)節(jié)

我國非油氣礦產(chǎn)地質(zhì)勘查投資從2012年的510.15億元持續(xù)減少到2020年的161.61億元，直到2021年才出現(xiàn)正增長，為173.81億元。2021年非油氣礦產(chǎn)地質(zhì)勘查投資中，財(cái)政投資118.5億元，占比68.2%；社會(huì)資金投入55.31億元，占比31.8%。從投資比例來看，社會(huì)投資積極性較低，財(cái)政資金并未起到帶動(dòng)社會(huì)投資的作用。此外，從探礦權(quán)設(shè)置情況來看，近幾年全國有效期內(nèi)非油氣探礦權(quán)數(shù)量和登記勘查面積也在持續(xù)減少，反映出礦產(chǎn)勘查市場的低迷。此外，全面推行礦業(yè)權(quán)競爭性出讓以來，探礦權(quán)不能再以申請(qǐng)?jiān)谙鹊姆绞脚渲茫仨毺峁┛晒┏鲎尩目辈閰^(qū)塊，由于勘查區(qū)塊來源不足，導(dǎo)致可供出讓的勘查區(qū)塊缺乏。

3.4 “凈礦”出讓制度改革

“凈礦”出讓制度改革是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，是提高政府行政效率、優(yōu)化服務(wù)、營造良好的礦業(yè)投資環(huán)境的重要手段。“凈礦”出讓工作主要是加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，合理確定出讓范圍，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓流程，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)出讓與用地、用海、用林、用草等審批協(xié)同，提高服務(wù)效率。

從“凈礦”出讓的實(shí)踐來看[21]，目前面臨的主要問題是礦業(yè)用地問題，以及出讓礦區(qū)范圍內(nèi)的地面附著物等資產(chǎn)的認(rèn)定及補(bǔ)償問題。一方面，礦業(yè)權(quán)出讓前期要對(duì)礦區(qū)范圍內(nèi)涉及的地面附著物、青苗等資產(chǎn)進(jìn)行權(quán)屬認(rèn)定，并與產(chǎn)權(quán)人協(xié)商賠償問題，一般情況需要先行支付補(bǔ)償金，然而由于各地因財(cái)力不同，補(bǔ)償金的來源及支付嚴(yán)重制約了補(bǔ)償工作的推進(jìn)。另一方面，礦業(yè)用地的制度性瓶頸嚴(yán)重制約“凈礦”出讓工作的推進(jìn)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，除了能源礦產(chǎn)外，其他礦種無法通過以征收農(nóng)村集體所有土地的方式獲得建設(shè)用地使用權(quán)，礦產(chǎn)資源開采確需征收土地的，應(yīng)當(dāng)符合土地管理法規(guī)定的土地征收公共利益用地情形。此外，礦山用地普遍未納入規(guī)劃，礦業(yè)用地多數(shù)位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外，新增建設(shè)用地規(guī)模有限，難以用于礦山建設(shè)。同時(shí)，礦業(yè)臨時(shí)用地也受到嚴(yán)格限制，土地管理法規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用土地的，使用期限一般不超過兩年，但是這個(gè)期限對(duì)于礦業(yè)用地來說時(shí)間較短，無法滿足需求，超期又面臨違法用地風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出

我國礦產(chǎn)資源管理注重資源開發(fā)準(zhǔn)入、過程管理和退出，在礦業(yè)權(quán)出讓、利用效率的提升、礦山環(huán)境修復(fù)方面都有詳細(xì)的規(guī)定和管理措施，但是對(duì)于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，從政策和法律上形成保護(hù)制度，政府的主動(dòng)作為還不夠[22]。

為加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，守住自然生態(tài)安全邊界，國家規(guī)定在生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地等禁止限制勘查開采的區(qū)域，逐步有序退出不符合生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則的礦業(yè)權(quán)。對(duì)于礦業(yè)權(quán)退出后的補(bǔ)償方案，地方政府也制定了相應(yīng)的政策，但總體而言，退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益不到位[23]。在制定補(bǔ)償方案時(shí)未充分考慮每個(gè)礦業(yè)權(quán)勘查開采投入產(chǎn)出情況、停滯設(shè)備資產(chǎn)可變現(xiàn)情況、停工產(chǎn)生的人員安置費(fèi)用等因素，導(dǎo)致退出補(bǔ)償不合理，礦業(yè)權(quán)人的損失較大，不愿意簽訂退出協(xié)議。然而地方政府財(cái)力有限，各級(jí)政府的補(bǔ)償資金也無法滿足實(shí)際需求。

4 礦產(chǎn)資源管理改革的深化路徑

4.1 完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度以維護(hù)國家所有者權(quán)益和促進(jìn)礦業(yè)市場可持續(xù)發(fā)展為目的，在博弈的過程中要兼顧兩者的利益。因此，要抓緊完善，稅費(fèi)制度保證礦業(yè)市場健康運(yùn)行。

要加快完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度。在完善礦業(yè)權(quán)出讓收益政策和相關(guān)配套制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》修訂工作，明確礦業(yè)權(quán)出讓收益的內(nèi)涵，以確立礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的法律地位。同時(shí)，針對(duì)礦產(chǎn)勘查“長周期、高風(fēng)險(xiǎn)”的特點(diǎn)，可探索建立礦產(chǎn)勘查投入抵扣機(jī)制，降低企業(yè)勘查負(fù)擔(dān)，激發(fā)勘查市場活力。

研究制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)面積按年遞進(jìn)征收探礦權(quán)占用費(fèi)，根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整采礦權(quán)占用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)持有成本，提高礦業(yè)權(quán)使用效率。

完善并加速落地資源稅對(duì)礦產(chǎn)資源綜合利用的減免措施。結(jié)合我國資源特點(diǎn)，分析低品位、共伴生資源利用的成本利潤情況，制定鼓勵(lì)共伴生及低品位礦開發(fā)的資源稅減免政策，調(diào)節(jié)開采不同品質(zhì)礦產(chǎn)資源帶來的級(jí)差收益，營造公平競爭的市場環(huán)境。

4.2 優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置方式

礦產(chǎn)資源管理改革要在資源配置方式上推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，構(gòu)建符合中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的礦產(chǎn)資源配置方式，形成政策供給與市場需求協(xié)調(diào)的更加良性的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)各類市場要素高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

以保障國家資源安全為前提，不斷優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置方式，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，同時(shí)也考慮礦產(chǎn)資源稟賦條件的特殊性，充分尊重地質(zhì)規(guī)律，保障戰(zhàn)略性礦種供應(yīng)安全，科學(xué)劃定協(xié)議出讓范圍，對(duì)于符合條件的，可以直接以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)或采礦權(quán)。在嚴(yán)格的條件約束下適當(dāng)增加協(xié)議出讓情形，有利于促進(jìn)資源的合理和高效利用。

4.3 多措并舉激勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查

在礦產(chǎn)資源勘查工作中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中央與地方公益性地質(zhì)工作定位，加大戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查資金投入，使財(cái)政資金投入與國家資源安全形勢相協(xié)調(diào)，同時(shí)發(fā)揮公益性地質(zhì)調(diào)查的作用，降低后續(xù)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的投資風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)厘定公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作的邊界和關(guān)系，充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，形成多渠道投入機(jī)制，使更多的資金注入礦產(chǎn)資源勘查市場，促進(jìn)市場繁榮和找礦成果的產(chǎn)出，保障初級(jí)礦產(chǎn)品供給安全。

盡快建立鼓勵(lì)地勘單位提供勘查區(qū)塊建議的激勵(lì)機(jī)制。首先要承認(rèn)礦產(chǎn)資源勘查的知識(shí)價(jià)值和技術(shù)貢獻(xiàn)，對(duì)地勘單位和有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人按照國家科技成果的規(guī)定分享找礦成果收益。出臺(tái)市場化收益分配政策，可以探索將礦業(yè)權(quán)出讓區(qū)塊建議人的知識(shí)和技術(shù)貢獻(xiàn)收益，經(jīng)出讓機(jī)關(guān)同意后，在出讓環(huán)節(jié)寫入招拍掛文件中。當(dāng)市場主體獲得礦業(yè)權(quán)后，按照先前約定，在礦業(yè)權(quán)出讓合同中明確具體收益分配方式。

應(yīng)出臺(tái)政策支持公益性地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)已有的礦產(chǎn)勘查資料進(jìn)行分析整理，開展綜合研究，探索提出礦業(yè)權(quán)出讓區(qū)塊的可能性。同時(shí)要積極探索已過有效期的探礦權(quán)的處置方式，盤活有價(jià)值的存量探礦權(quán)，為探礦權(quán)的出讓提供一條新的路徑。

4.4 持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

“凈礦”出讓的本質(zhì)是優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓服務(wù)，使政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府需要主動(dòng)作為，減少企業(yè)辦理行政許可的時(shí)間和成本。針對(duì)“凈礦”出讓面臨的困難，國家應(yīng)出臺(tái)礦業(yè)權(quán)出讓前期地面附著物等資產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、流程、資金來源的指導(dǎo)文件，各地根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化具體措施，解決利益補(bǔ)償、資金來源問題。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，應(yīng)著力破解礦業(yè)用地的制度性瓶頸，多途徑、差別化保障礦業(yè)用地合理需求。應(yīng)在國土空間規(guī)劃時(shí)考慮加大礦業(yè)用地規(guī)劃布局，將勘查、采礦項(xiàng)目用地布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，使礦業(yè)用地符合規(guī)劃。在建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)保障新增礦業(yè)用地規(guī)模，簡化審批程序，用地手續(xù)在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)一并辦理。探索礦業(yè)用地的多途徑供地方式，除了出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)和臨時(shí)用地以外，探索通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，或?qū)⑥k理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的集體建設(shè)用地使用權(quán)以入股、出租等方式滿足礦業(yè)用地需求，同時(shí)明確使用年限與礦山服務(wù)年限一致。鑒于礦業(yè)用地使用周期的特殊性，探索賦予礦業(yè)用地更長時(shí)間的臨時(shí)用地政策，不受兩年期限的限制，使礦業(yè)用地使用期限符合礦業(yè)規(guī)律。

在清理生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的同時(shí)，要充分保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，健全礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)穩(wěn)妥退出。要尊重歷史、實(shí)事求是，出臺(tái)符合市場實(shí)際情況的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)際制定每個(gè)礦業(yè)權(quán)的退出補(bǔ)償方案，退還礦業(yè)權(quán)出讓收益，保障退出礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。對(duì)退出生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)的企業(yè)給予項(xiàng)目審批、土地使用、金融財(cái)政、稅收等政策方面的扶持。

5 結(jié)論與討論

礦產(chǎn)資源是發(fā)展之基、生產(chǎn)之要、能量之源，在國家發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。政府如何在礦產(chǎn)資源管理中有為，市場如何在礦產(chǎn)資源利用中有效，一直是管理者需要解決的問題，尤其是在國際政治和貿(mào)易爭端劇烈變化，國內(nèi)礦業(yè)市場更加自由和透明的形勢下，礦產(chǎn)資源改革應(yīng)當(dāng)更符合時(shí)代潮流和市場預(yù)期，根據(jù)形式需要調(diào)整管理政策。礦產(chǎn)資源管理改革史是我國時(shí)代發(fā)展進(jìn)步史的一部分，礦產(chǎn)資源管理在不斷的改革中前進(jìn)，改革必須始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，以保障國家能源資源安全為核心目標(biāo)，全方位地考慮政府和市場的雙重需求，不斷探索有效的改革措施。