鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革面臨的問(wèn)題及對(duì)策建議
——基于對(duì)江西省修水縣的調(diào)查研究

●黃競(jìng)帆 涂清云

一、前言

近年來(lái)， 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展以及國(guó)家對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度的加大， 尤其是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金的大量投入， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)模呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。 這一變化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理和監(jiān)督約束提出了更高的要求，如何構(gòu)建更為規(guī)范、符合新時(shí)代要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，成為了財(cái)政部門(mén)亟待深入研究和解決的重要課題。 為了有效加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，江西省于2019 年啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所轉(zhuǎn)隸為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦， 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。 經(jīng)過(guò)兩年多的運(yùn)行， 一些改革成果以及阻礙發(fā)展的矛盾均已初現(xiàn)端倪。 為了及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、化解矛盾，修水縣財(cái)政局組織了專題調(diào)研組，于2023 年7 月1 日至8 月30 日，歷時(shí)兩個(gè)月，對(duì)修水縣的全豐、白嶺、溪口、山口、上奉、何市、黃港、路口、征村、上杭等18 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦以及周邊縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革后的編制管理、事權(quán)分配、財(cái)政監(jiān)督等方面， 進(jìn)行了為期兩個(gè)月的實(shí)地調(diào)研。

調(diào)研過(guò)程中，調(diào)研組召開(kāi)了20 余次座談會(huì)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、財(cái)政財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)經(jīng)辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部等110 余人進(jìn)行了深入交流。 同時(shí)，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷160 份， 收回有效調(diào)查問(wèn)卷160 份。

二、修水縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革的總體情況

2017 年前， 修水縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為縣財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)， 主要負(fù)責(zé)組織和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算草案、 執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算以及上級(jí)政府直接面對(duì)農(nóng)民各項(xiàng)補(bǔ)貼性資金的管理和發(fā)放等職責(zé)。 此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)核算與監(jiān)管職責(zé)也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)，但是村級(jí)財(cái)務(wù)的管理則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)。 財(cái)政所人員編制、待遇經(jīng)費(fèi)、職級(jí)晉升、 提拔交流以及評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面均由縣財(cái)政局統(tǒng)一管理。

由于經(jīng)管站人員隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，流動(dòng)性較大，且多為非專業(yè)財(cái)務(wù)人員，加之賬務(wù)處理未采用電算化會(huì)計(jì)核算軟件，因此村級(jí)財(cái)務(wù)管理較為混亂，歷來(lái)是個(gè)老大難問(wèn)題。 為了有效解決村級(jí)財(cái)務(wù)混亂狀況， 修水縣政府專題會(huì)議研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作， 決定自2017 年9 月起，保留經(jīng)管站，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的部分編制并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，把“村賬鄉(xiāng)代理”職能也劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所， 由財(cái)政所接管村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的人員編制、經(jīng)費(fèi)、待遇等仍由縣財(cái)政局直接統(tǒng)一管理。修水縣在這次改革中一次性給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所增加了36 個(gè)事業(yè)編制，大大充實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的力量， 全縣村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理工作明顯好轉(zhuǎn)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督職能也得到了明顯加強(qiáng)。

為適應(yīng)全省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的需要，2019 年，修水縣根據(jù)省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的貫徹落實(shí)方案》的通知（贛廳字〔2019〕40 號(hào)）文件要求對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所進(jìn)行了屬地化管理改革。出臺(tái)了《修水縣推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革實(shí)施方案》（修辦字〔2019〕80 號(hào)），“按照中心下移、 力量下沉的要求，推動(dòng)‘以條為主’的多頭管理向‘以塊為主’的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理轉(zhuǎn)變，縣直部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)原則上不再保留”。財(cái)政所作為縣直部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)隨著改革工作的推進(jìn)予以撤銷， 將人員編制統(tǒng)一劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)立財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室，全面接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的調(diào)動(dòng)交流、職級(jí)晉升、職稱評(píng)聘、評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面也納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理。 財(cái)政系統(tǒng)在此次機(jī)構(gòu)改革的最大變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所機(jī)構(gòu)和人員編制的變化， 財(cái)政所由原來(lái)財(cái)政局管理變成屬地管理， 財(cái)政管理職責(zé)并未發(fā)生改變。

三、修水縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題及原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所按屬地原則下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，更好地適應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理新形勢(shì)，在貫徹落實(shí)《預(yù)算法》及其實(shí)施條例、確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政順暢運(yùn)行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的管理上， 確實(shí)起到了很好的促進(jìn)作用。但是在運(yùn)行過(guò)程中，人事關(guān)系和編制歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理， 財(cái)政業(yè)務(wù)工作又由縣財(cái)政局負(fù)責(zé)指導(dǎo)， 這種業(yè)務(wù)指導(dǎo)與人事管理的分離狀態(tài)很容易導(dǎo)致工作上的脫節(jié)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理弱化

一是人事權(quán)的調(diào)整導(dǎo)致管理難度的增大。 轉(zhuǎn)隸后，財(cái)經(jīng)辦人員歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們會(huì)不可避免地被納入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)中心工作中去，如駐村、值班、防火、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、征地拆遷、抗洪搶險(xiǎn)等等。有的財(cái)經(jīng)辦干部白天與行政干部一起參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作， 只能利用晚上加班做財(cái)政業(yè)務(wù)， 這使得他們難以專注于財(cái)政工作， 有時(shí)甚至縣局部署的工作都無(wú)法及時(shí)完成。 當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作與財(cái)政工作發(fā)生沖突時(shí)， 財(cái)經(jīng)辦人員往往會(huì)優(yōu)先處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的工作，畢竟現(xiàn)在他們是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人”，而不是“財(cái)政人”。

二是財(cái)經(jīng)辦人員調(diào)動(dòng)難導(dǎo)致力量配比不平衡。財(cái)政業(yè)務(wù)對(duì)專業(yè)能力要求相對(duì)較高，存在不可替代性， 培養(yǎng)一個(gè)熟練的業(yè)務(wù)人員需要投入大量的時(shí)間和精力， 如果一個(gè)地方財(cái)經(jīng)辦干部出現(xiàn)空缺時(shí)， 在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)短時(shí)期內(nèi)基本無(wú)法解決。據(jù)調(diào)查，修水縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦人員相對(duì)緊缺，力量較為薄弱，全縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦只有3 名工作人員， 而且財(cái)經(jīng)辦人員在年齡結(jié)構(gòu)、 專業(yè)水平等方面的分布上也不平衡， 這必然會(huì)導(dǎo)致少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理上的不規(guī)范。轉(zhuǎn)隸前，縣局為了平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間業(yè)務(wù)能力上的差距， 每年會(huì)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況對(duì)人員進(jìn)行調(diào)整。轉(zhuǎn)隸后，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人事管理權(quán)限也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)縣局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦人員的調(diào)整并不理解， 也不愿意配合，有時(shí)甚至?xí)欣悟}，這使得縣局在人員調(diào)整上會(huì)有所顧慮。再加上受到編制的限制，當(dāng)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編滿而又缺少財(cái)會(huì)人員時(shí)，其只能從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他崗位調(diào)整非專業(yè)人員來(lái)替代，無(wú)疑又會(huì)削弱財(cái)經(jīng)辦的專業(yè)能力。

三是編制的變動(dòng)導(dǎo)致了情感上的疏遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)隸后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦的年輕干部，特別是近兩年參加工作的年輕干部， 他們自認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)招錄的， 編制也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 對(duì)縣局并沒(méi)有歸屬感，這使得老一輩財(cái)政人形成的“娘家”氛圍逐漸淡化。 雖然從財(cái)政所轉(zhuǎn)隸過(guò)來(lái)的那批人在感情上仍將自己視為“財(cái)政人”，但由于編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們與縣局的互動(dòng)明顯減少，以前來(lái)縣局辦事，有時(shí)還會(huì)到各辦公室坐一坐，現(xiàn)在甚至有了問(wèn)題也不敢向局里匯報(bào)， 能不來(lái)就盡量不來(lái)了。 這或多或少會(huì)導(dǎo)致財(cái)政人的向心力和凝聚力有所下降， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦在落實(shí)縣局布置的工作上也會(huì)打折扣， 有時(shí)甚至影響到縣鄉(xiāng)財(cái)政工作的銜接。

調(diào)研組通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的方式收集了反饋意見(jiàn)，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，幾乎沒(méi)有人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革財(cái)政管理得到了加強(qiáng)，僅有27 人認(rèn)為改革前后管理情況基本保持一致， 占比17%。 卻有133 人表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理比以前有所弱化，這一比例高達(dá)83%。 這表明，在大多數(shù)受訪者看來(lái)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)改革并未達(dá)到預(yù)期的效果，甚至出現(xiàn)了明顯的退步。

表1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員編制放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后的影響（單位：人）

表2 編制劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理成效情況（單位：人）

表3 編制劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預(yù)和資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)變化（單位：人）

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦在財(cái)政監(jiān)管上的乏力

近年來(lái)，在“鄉(xiāng)財(cái)縣代管”模式下，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行實(shí)施了有效的監(jiān)管， 確保了資金的安全與收支的平穩(wěn)。 然而，在劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理后，財(cái)經(jīng)辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理下的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其在財(cái)政監(jiān)督上的獨(dú)立性受到了直接影響，財(cái)政監(jiān)督職能明顯弱化。

調(diào)研中， 有三項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯得尤為突出：轉(zhuǎn)隸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)揮、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理成效以及財(cái)經(jīng)辦在財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面把關(guān)比原來(lái)更好的，三項(xiàng)數(shù)據(jù)均為0；認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)揮差不多的有11 人，占比6.88%， 認(rèn)為財(cái)政管理成效差不多的有12人，占比7.5%；認(rèn)為在財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面把關(guān)差不多的有10 人，占比6.25%；而認(rèn)為財(cái)政職能發(fā)揮更差的有149人，占比達(dá)93.13% ，認(rèn)為財(cái)政管理成效更差的有148 人，占比達(dá)92.5%，認(rèn)為在財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面把關(guān)差的有150 人，占比高達(dá)93.75%。 這三項(xiàng)調(diào)查的數(shù)據(jù)相差不大， 但是問(wèn)題指向非常明確， 無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦人員還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身， 都一邊倒地認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所轉(zhuǎn)隸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，財(cái)政監(jiān)督管理職能明顯削弱了，管理成效也更差了。

究其原因，主要有以下四個(gè)方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)復(fù)雜，難監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力普遍較差，財(cái)政收支壓力大。隨著收費(fèi)行為的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收空間越來(lái)越小，主要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)維護(hù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)， 而政策性支出呈剛性增長(zhǎng)，收入難以保障支出。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債重、欠賬較多；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重， 存在違反專項(xiàng)資金使用管理的現(xiàn)象，甚至存在擅自改變專項(xiàng)資金用途，截留、擠占和挪用專項(xiàng)資金情況； 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放國(guó)家補(bǔ)助資金時(shí)，審核不細(xì)致，存在虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象。 調(diào)查顯示，大多數(shù)人認(rèn)為轉(zhuǎn)隸后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行政干預(yù)比以前要大， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)也比以前要大。 這些情況不但給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦的監(jiān)管帶來(lái)難度， 也對(duì)財(cái)經(jīng)辦人員職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力也提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

二是怕得罪人，不敢管。 轉(zhuǎn)隸后，隨著人事權(quán)下放， 財(cái)經(jīng)辦成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，財(cái)政所人員也變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編人員，原來(lái)的財(cái)政所實(shí)際上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“賬房先生”。 原來(lái)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)有縣局作后盾，底氣足， 現(xiàn)在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人就不得不聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮了。調(diào)研中，有位財(cái)經(jīng)辦主任向調(diào)研組反映，在轉(zhuǎn)隸后不久，就有一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他說(shuō)，你現(xiàn)在總算歸我管了。 從這一現(xiàn)象不難看出，隸屬關(guān)系很大程度決定了監(jiān)督效果。原來(lái)的財(cái)政所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有隸屬關(guān)系， 可以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)在是上下級(jí)關(guān)系， 監(jiān)督效果就大打折扣了。 財(cái)經(jīng)辦人員對(duì)財(cái)政監(jiān)管心存顧慮，畢竟現(xiàn)在人事調(diào)動(dòng)、考評(píng)考核、績(jī)效發(fā)放都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)說(shuō)了算。 轉(zhuǎn)隸前，對(duì)有些違規(guī)的事情敢抵制， 也能抵制得住， 抵不住時(shí)還有局里為其撐腰， 現(xiàn)在想抵制也不敢抵了。比如，有時(shí)報(bào)賬手續(xù)不全，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻要強(qiáng)行出賬， 結(jié)果導(dǎo)致賬是報(bào)出去了，卻因資料不全而無(wú)法扎賬。還有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政干部堅(jiān)持財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)制度不理解，對(duì)財(cái)政收支管理的合理化建議認(rèn)為是故意刁難，于是在人事調(diào)動(dòng)、職級(jí)晉升、績(jī)效考核等方面設(shè)置障礙，讓財(cái)經(jīng)辦干部心生畏懼。

三是吃力不討好，不愿管。 財(cái)經(jīng)辦的人員工作管多了，容易得罪人，不管的話，又容易出紕漏。很多財(cái)經(jīng)辦的干部或多或少都會(huì)有這樣的心理，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)不說(shuō)我“不是”，“日子”就好過(guò)，得罪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，“日子”就難過(guò)；財(cái)政監(jiān)督管理工作吃力不討好， 寧可去做鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作，也不愿意做財(cái)經(jīng)辦的業(yè)務(wù)工作。 在鄰縣調(diào)研時(shí)一組數(shù)據(jù)顯示，該縣轉(zhuǎn)隸前在財(cái)政所工作有40 人， 轉(zhuǎn)隸后現(xiàn)在還留在財(cái)經(jīng)辦做業(yè)務(wù)工作的只剩下7 人，絕大部分已經(jīng)主動(dòng)或被動(dòng)調(diào)整到鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他崗位了。

四是職能分散，沒(méi)精力管。 轉(zhuǎn)隸后，把人員編制劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決了人員緊缺的問(wèn)題，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)立馬調(diào)整分工，駐村、鄉(xiāng)村振興、征地拆遷、殯葬改革、環(huán)境整治等中心工作都要求財(cái)經(jīng)辦干部參與，客觀上分散了財(cái)經(jīng)辦干部的精力。 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理越來(lái)越精細(xì)，業(yè)務(wù)專業(yè)化要求越來(lái)越高，知識(shí)更新也越來(lái)越快， 財(cái)經(jīng)辦人員既要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，又要履行好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的核算、財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效等監(jiān)督管理工作，難度非常大。 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會(huì)上明確要求，財(cái)經(jīng)辦干部可以白天做鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，晚上做財(cái)政業(yè)務(wù)工作， 這讓財(cái)經(jīng)辦干部感到身心疲憊，無(wú)所適從。

調(diào)查問(wèn)卷顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后，有84 人有駐村工作任務(wù)，占比52.5%，有40 人有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，占比25%，未從事駐村和其他工作的只有36 人，僅占22.5%。

表4 編制劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后的業(yè)務(wù)變化（單位：人）

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍不穩(wěn)定

轉(zhuǎn)隸前， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所編制由縣局統(tǒng)一管理， 每年都有一定比例人數(shù)進(jìn)行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流，轉(zhuǎn)隸后，財(cái)經(jīng)辦人員的調(diào)動(dòng)便沒(méi)有了一個(gè)主動(dòng)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如果縣局不對(duì)財(cái)經(jīng)辦人員進(jìn)行調(diào)整， 那么他們要實(shí)行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流，難度就非常大。 經(jīng)過(guò)調(diào)查走訪，財(cái)經(jīng)辦干部普遍反映事業(yè)上出路少，期望小，加上編制限制，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦干部特別是年齡偏大的只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干一輩子，沒(méi)有了原來(lái)編制在縣局管理的那種歸屬感， 思想上產(chǎn)生了進(jìn)城無(wú)望、晉升無(wú)路、奮斗無(wú)力、前途渺茫的悲觀情緒。 年輕干部則一門(mén)心思報(bào)考公務(wù)員或參加事業(yè)單位選調(diào)考試， 導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部爭(zhēng)相改行外調(diào)，年輕專業(yè)人才特別是有職稱、學(xué)歷高的優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重。 轉(zhuǎn)隸前5 年（2014—2018 年），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所調(diào)到外單位共計(jì)5 人，轉(zhuǎn)隸后5 年（2019—2023 年），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所調(diào)到外單位的共計(jì)73 人。 雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年招錄10名左右“三支一扶”及事業(yè)編干部充實(shí)到財(cái)經(jīng)辦，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了人才流失產(chǎn)生人員空缺問(wèn)題。 這次調(diào)研中有150 人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍不穩(wěn)定、流失嚴(yán)重，占調(diào)查問(wèn)卷人數(shù)的93.75%。有149 人希望有一個(gè)機(jī)制來(lái)保障他們能在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)能正常交流。鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)財(cái)財(cái)政人才的流失， 客觀上加重了留守在崗人員工作負(fù)擔(dān)，對(duì)鄉(xiāng)政干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作的開(kāi)展也會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。在目前縣直單位對(duì)財(cái)務(wù)人員需求比較大的前提下， 財(cái)經(jīng)辦儼然成為了一個(gè)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)基地， 參加工作幾年的年輕干部業(yè)務(wù)剛剛上手， 就有可能被縣直機(jī)關(guān)單位“挖”走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不重新招錄新的財(cái)經(jīng)辦人員， 新招錄人員剛剛成為財(cái)政業(yè)務(wù)“熟手”，可能又會(huì)被“挖”走。 表面上財(cái)經(jīng)辦人員一直有調(diào)動(dòng)的機(jī)會(huì)， 但等到縣直單位財(cái)務(wù)人員相對(duì)飽和而對(duì)財(cái)務(wù)人員不再需求時(shí)，財(cái)經(jīng)辦人員的調(diào)動(dòng)又會(huì)成為一潭死水。

表5 編制劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員穩(wěn)定情況（單位：人）

四、對(duì)策和建議

（一）進(jìn)一步創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算”。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行不規(guī)范、 正常公共服務(wù)支出難以保障的背景下，修水縣采取“鄉(xiāng)財(cái)縣代管”的財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管模式， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為縣級(jí)財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“聚財(cái)用財(cái)”進(jìn)行“外部”監(jiān)督的重要作用，雖然一定程度上會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支的積極性， 但是縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)管得到了大大加強(qiáng)。 如果在“鄉(xiāng)財(cái)縣代管”的模式下，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所硬性劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行屬地管理， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在財(cái)務(wù)收支監(jiān)督上的獨(dú)立性將會(huì)受到影響，監(jiān)督職能也有可能弱化，這樣反而不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。 在“鄉(xiāng)財(cái)縣代管”向“一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中， 可以考慮對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行雙重管理模式。 即編制統(tǒng)一劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，日常工作以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主， 業(yè)務(wù)工作由縣級(jí)財(cái)政指導(dǎo)， 人員調(diào)整、資金保障、考評(píng)考核也由縣財(cái)政管理。 待條件成熟后， 再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的人權(quán)、事權(quán)、經(jīng)費(fèi)保障全部下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員由“縣管”到“鄉(xiāng)管”的平穩(wěn)過(guò)渡。本次調(diào)研中，有152 人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部編制和待遇應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣財(cái)政局共同協(xié)調(diào)安排，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的95%。 這一結(jié)果表明，就連鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不希望財(cái)政所完全劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，一方面增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督的弱化導(dǎo)致財(cái)政資金管理安全和風(fēng)險(xiǎn)加劇的問(wèn)題。

（二）打通人員調(diào)動(dòng)和職級(jí)晉升渠道

建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦的編制單獨(dú)核定，與其他事業(yè)人員分開(kāi)。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)《三定方案》核定的事業(yè)編制總額內(nèi)，單獨(dú)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦的編制， 以保持財(cái)經(jīng)辦編制的相對(duì)獨(dú)立性。全縣財(cái)經(jīng)辦人員的調(diào)動(dòng)要根據(jù)財(cái)政監(jiān)督的實(shí)際需要和財(cái)政業(yè)務(wù)的獨(dú)立性，由縣財(cái)政局征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府意見(jiàn)，報(bào)縣委編辦、縣人社局按程序?qū)徍送夂筠k理調(diào)動(dòng)手續(xù)。 由財(cái)政局主導(dǎo)財(cái)經(jīng)辦人員的調(diào)動(dòng)， 既可以有效解決財(cái)政人員在全縣的合理分配問(wèn)題， 也可以約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)將非專業(yè)人員充實(shí)到財(cái)經(jīng)辦， 有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦人員跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流。 如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦人員編制具有相對(duì)獨(dú)立性， 他們的職級(jí)晉升可由人社局“打包”管理，全縣財(cái)經(jīng)辦人員按一定比例設(shè)置管理崗和專技崗，所有財(cái)經(jīng)辦人員的聘崗可在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配，財(cái)經(jīng)辦人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)動(dòng)也就不再受崗位設(shè)置的約束，只要本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦有余編， 在管理崗或?qū)＜紞徔倲?shù)不超比率的情況下， 就可以實(shí)現(xiàn)人員的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)。財(cái)經(jīng)辦人員的流動(dòng)如能實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)”管理，就能有效解決人員調(diào)動(dòng)和職級(jí)晉升的難題。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政管理職能

上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)調(diào)度，省市財(cái)政部門(mén)不能簡(jiǎn)單要求縣級(jí)財(cái)政部門(mén)把財(cái)政所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理， 要建立健全相關(guān)管理制度，指導(dǎo)縣級(jí)層面加快機(jī)構(gòu)職能融合步伐，縮短改革“磨合期”。 督促縣鄉(xiāng)兩級(jí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，提升服務(wù)能力和水平，并加大轉(zhuǎn)移支付支持力度。 縣級(jí)財(cái)政部門(mén)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起本地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的監(jiān)督指導(dǎo)、 績(jī)效考核的主體責(zé)任。 在堅(jiān)持“鄉(xiāng)財(cái)縣代管”的前提下，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政配套運(yùn)行機(jī)制，建立健全由縣財(cái)政局主導(dǎo)的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的監(jiān)督考核機(jī)制， 確保各項(xiàng)財(cái)政政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落到實(shí)處。 要繼續(xù)加大縣級(jí)財(cái)政監(jiān)管力度，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革后，很多市縣取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局，甚至連鄉(xiāng)財(cái)科、鄉(xiāng)財(cái)股也取消了，這樣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管便少了一個(gè)具體抓總的機(jī)構(gòu)。 建議不僅要在市級(jí)層面繼續(xù)保留鄉(xiāng)財(cái)科、縣級(jí)層面繼續(xù)保留鄉(xiāng)財(cái)股，還要進(jìn)一步充實(shí)鄉(xiāng)財(cái)科、鄉(xiāng)財(cái)股的專業(yè)技術(shù)人員力量， 加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理工作力度，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)巡查工作的指導(dǎo)。 定期或不定期開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)管巡回檢查，做到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，立即整改到位，把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。

（四）進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)職能

新形勢(shì)下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)工作提出了新的要求， 財(cái)經(jīng)辦的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是會(huì)計(jì)核算的職能， 要將會(huì)計(jì)核算與財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將工作重心向財(cái)政預(yù)算、資金績(jī)效、財(cái)源培植等重要監(jiān)督管理職能轉(zhuǎn)移。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)， 不能把財(cái)政所的轉(zhuǎn)隸簡(jiǎn)單理解為人員編制的下劃，而是要充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是履行政府職能的重要基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著鞏固基層政權(quán)建設(shè)、提供基本公共服務(wù)、落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要職能， 因此在統(tǒng)籌安排本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦人員時(shí)， 要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作特點(diǎn)和專業(yè)需要，確保財(cái)經(jīng)辦人員相對(duì)固定、工作銜接嚴(yán)密順暢、資金運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序、資金管理安全有效。 要結(jié)合財(cái)政工作實(shí)際，按照審核、會(huì)計(jì)和出納崗位分設(shè)的原則和穩(wěn)定、專職專業(yè)的要求，合理定崗定責(zé)，配齊配強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能相適應(yīng)的人員力量， 要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全責(zé)任重大、 業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)多以及服務(wù)對(duì)象廣、資金收付程序嚴(yán)格等特點(diǎn)，除臨時(shí)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)中心工作外， 盡可能不安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)人員從事與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的其他工作。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)

要切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的能力素質(zhì)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的日常監(jiān)督管理， 充分發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的引領(lǐng)作用。 要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)力度，省、市、縣應(yīng)適時(shí)開(kāi)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)行有針對(duì)性的短、平、快的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)教育面力求達(dá)到90%以上， 切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)經(jīng)辦工作人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)。 要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的輪崗交流機(jī)制。 實(shí)行輪崗交流既是風(fēng)險(xiǎn)防控的需要，也是穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍的一項(xiàng)重要舉措。 根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查， 認(rèn)為財(cái)經(jīng)辦人員跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)輪崗交流很有必要的有133 人，占比達(dá)83%。 建議對(duì)在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作滿五年以上的， 可根據(jù)工作需要實(shí)行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)輪崗交流。 同時(shí)，建立激勵(lì)機(jī)制，在有編的情況下，每年通過(guò)考試，讓業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的基層年輕干部有機(jī)會(huì)選調(diào)到局機(jī)關(guān)工作，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)辦干部能看到希望，安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)工作。 ■