BOT項(xiàng)目公路工程總投資超概算的原因與控制分析

陳龍

（重慶鐵發(fā)建新高速公路有限公司，重慶 400700）

1 公路工程總投資概述及工程概況

1.1 公路工程總投資概述

公路工程總投資是指建設(shè)公路所涉及的全部費(fèi)用，包括建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備及工器具購置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用等。在公路工程建設(shè)過程中，如何做好項(xiàng)目管理是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心，項(xiàng)目管理按專業(yè)分類劃分生產(chǎn)管理與經(jīng)濟(jì)管理。生產(chǎn)管理是項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)管理是項(xiàng)目管理的核心。為了有效控制公路工程總投資，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)從項(xiàng)目投標(biāo)階段、建設(shè)前準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段直至項(xiàng)目結(jié)算等各階段嚴(yán)格管理，促進(jìn)公路工程投資效益的提高。

1.2 工程概況

重慶巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路擴(kuò)能）位于渝南地區(qū)，與現(xiàn)有G75蘭海高速渝黔段基本平行，呈南北走向，起于繞城高速忠興，止于小張壩附近省界，并與崇遵高速擴(kuò)能工程相接，全長99.95km。按六車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計速度100km/h，項(xiàng)目整體橋隧比41%，建設(shè)期4年，運(yùn)營期30年，項(xiàng)目總投資約180億元。該項(xiàng)目為中國鐵建股份有限公司2016年初中標(biāo)的高速公路BOT投資項(xiàng)目，如圖1所示。

圖1 重慶巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路擴(kuò)能）概況

2 公路工程造價超概算原因分析

2.1 初步設(shè)計概算深度不足

初步設(shè)計概算是初步設(shè)計階段的數(shù)據(jù)反饋，是對整個工程周期發(fā)生的總費(fèi)用進(jìn)行預(yù)估，由政府主管部門進(jìn)行批復(fù)并作為項(xiàng)目投資最高限額，是公路工程建設(shè)中最重要的環(huán)節(jié)。初步設(shè)計概算是否全面、準(zhǔn)確直接影響公路工程總投資的準(zhǔn)確性。因此，項(xiàng)目管理團(tuán)隊在條件允許的情況下應(yīng)深度參與概算編制，全程跟蹤概算審批，并緊密結(jié)合現(xiàn)場實(shí)際核對初設(shè)概算。防止初步設(shè)計概算中單價偏低、結(jié)構(gòu)物和征拆漏項(xiàng)等情況發(fā)生[1]。

2.2 勘察設(shè)計影響

勘察工作是施工圖設(shè)計的前提，目前，公路工程的現(xiàn)場勘察和設(shè)計工作往往時間短、任務(wù)重，導(dǎo)致工程勘察人員未能對項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行深入細(xì)致的實(shí)地勘察。例如，公路工程所提供的勘察報告不能準(zhǔn)確反映整個項(xiàng)目的地質(zhì)、地形情況，不能對沿線的企事業(yè)單位、管線、村莊、上跨下穿等情況進(jìn)行詳細(xì)描述，這就導(dǎo)致施工圖設(shè)計文件對設(shè)計項(xiàng)目有遺漏的情況，與初步設(shè)計圖紙發(fā)生重大變化，導(dǎo)致施工圖預(yù)算超過初始設(shè)計的概算。

2.3 征地拆遷

由于公路工程需要大量的城市建設(shè)用地、農(nóng)用地、山林等，涉及部分住宅、工廠的拆除以及人員的安置情況等內(nèi)容。對于一些用地范圍比較明確的項(xiàng)目，工程設(shè)計和征地程序可以同時進(jìn)行。然而，對于大量面積大、路線長的公路項(xiàng)目來說，很難提前確定占地范圍、類型和占地數(shù)量，特別是隨著項(xiàng)目的進(jìn)展可能發(fā)生許多變化。

同時，隨著國家新土地政策的實(shí)施，征地拆遷價格上漲，移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，導(dǎo)致征地拆遷成本增加，致使實(shí)際征拆價格超過初設(shè)概算總價。土地類型沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計和分類，不同類型的土地有不同的補(bǔ)償價格，若采用同樣的補(bǔ)償方式會增加總成本[2]。

2.4 監(jiān)管體系缺失

項(xiàng)目管理單位的監(jiān)管不力，對變更、索賠等管理不到位也是導(dǎo)致工程造價超概算的重要原因之一。部分建筑施工企業(yè)安全質(zhì)量意識不強(qiáng)，缺乏對公路工程實(shí)際情況的考慮，甚至沒有認(rèn)識到安全、質(zhì)量和現(xiàn)場管理對造價管理的影響，同時在造價管理過程中，忽視對工程造價細(xì)節(jié)部分的考察和管理，一味關(guān)注造價管理結(jié)果而忽視質(zhì)量管理，造成施工資源浪費(fèi)，影響公路工程的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。

3 公路工程造價超概算控制措施

3.1 加強(qiáng)設(shè)計階段控制措施

在公路工程設(shè)計階段，需要全面落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)，加強(qiáng)對設(shè)計單位的管控，并合理選用經(jīng)濟(jì)的公路結(jié)構(gòu)，明確建設(shè)公路工程的主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以保證公路工程的整體效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投資目標(biāo)。同時，項(xiàng)目管理單位應(yīng)深度參與施工圖設(shè)計工作，做到全過程按批復(fù)概算限額設(shè)計。

結(jié)合渝黔高速公路擴(kuò)能的設(shè)計工作經(jīng)驗(yàn)，限額設(shè)計工作應(yīng)按以下7個步驟進(jìn)行。

一是強(qiáng)化設(shè)計團(tuán)隊建設(shè)，項(xiàng)目的參建各方應(yīng)全過程參與施工圖設(shè)計工作。

二是確定限額設(shè)計基準(zhǔn)值，以上級單位批復(fù)的目標(biāo)建安費(fèi)和概算建安費(fèi)的最小值作為項(xiàng)目限額設(shè)計的基準(zhǔn)值。

三是概算審核，針對概算漏項(xiàng)、單價嚴(yán)重不足等問題，應(yīng)及時向政府行業(yè)主管部門提供支撐性文件及證明材料，以便及時進(jìn)行調(diào)整。

四是施工圖核對，對施工標(biāo)準(zhǔn)圖和通用圖進(jìn)行審核優(yōu)化，對地質(zhì)勘查進(jìn)行復(fù)核，并針對施工圖地勘和初設(shè)地勘差異較大部分進(jìn)行詳細(xì)勘查，同時，工作人員應(yīng)做好設(shè)計方案研究與比選工作，并邀請相關(guān)專家對前期設(shè)計成果進(jìn)行審核，提出進(jìn)一步優(yōu)化方案，此外，施工單位應(yīng)依據(jù)施工圖初稿詳細(xì)踏勘現(xiàn)場，核查設(shè)計工作是否存在漏項(xiàng)。

五是施工圖預(yù)算編制與審查，專業(yè)的造價咨詢單位應(yīng)編制施工圖預(yù)算，并報備上級單位進(jìn)一步核準(zhǔn)，確保施工圖預(yù)算的準(zhǔn)確性。

六是確定優(yōu)化成果，將施工圖預(yù)算與限額設(shè)計基準(zhǔn)值進(jìn)行對比，根據(jù)對比結(jié)果確定施工圖優(yōu)化成果。

七是考核兌現(xiàn)，根據(jù)優(yōu)化設(shè)計成果對設(shè)計單位進(jìn)行考核兌現(xiàn)[3]。

3.2 加強(qiáng)目標(biāo)預(yù)算管理工作

預(yù)算編制應(yīng)基于詳盡的市場調(diào)研和工程分析，確保各項(xiàng)費(fèi)用合理性，在此過程中，利用ERP系統(tǒng)結(jié)合項(xiàng)目具體情況對建筑材料、人工成本、機(jī)械使用等各方面成本進(jìn)行全面評估?？紤]潛在的市場波動和不確定因素，設(shè)置合理的預(yù)備費(fèi)用，以應(yīng)對未來成本變動。項(xiàng)目預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)經(jīng)由多級專家團(tuán)隊及工程、財務(wù)等多部門進(jìn)行審查，確保其可行性。同時，實(shí)施動態(tài)預(yù)算管理，對項(xiàng)目進(jìn)度、成本支出實(shí)時監(jiān)控，通過設(shè)定關(guān)鍵性能指標(biāo)（KPIs）和定期評審會議，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算偏差，并進(jìn)行糾正。

此外，應(yīng)保證項(xiàng)目成本透明化，可建立開放的成本管理系統(tǒng)，所有相關(guān)方均可實(shí)時查看成本信息，并實(shí)時對成本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，識別潛在風(fēng)險，從而提高整個項(xiàng)目團(tuán)隊的責(zé)任感。

當(dāng)發(fā)現(xiàn)成本超支時，應(yīng)迅速分析原因，并采取措施。必要時，可重新談判供應(yīng)商合同或調(diào)整工程進(jìn)度。項(xiàng)目完成后，進(jìn)行詳細(xì)的成本分析和審計工作，對整個項(xiàng)目的財務(wù)表現(xiàn)進(jìn)行徹底評估。確定項(xiàng)目實(shí)際成本與預(yù)算目標(biāo)之間的差異，為未來類似項(xiàng)目提供寶貴的數(shù)據(jù)支持。

3.3 加強(qiáng)合同及招標(biāo)管理工作

招標(biāo)文件應(yīng)詳盡明確，包含項(xiàng)目需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工期要求等關(guān)鍵信息，確保投標(biāo)人在明確的框架下提出方案。

制訂招標(biāo)文件時，項(xiàng)目管理單位需充分考慮工程特點(diǎn)和市場環(huán)境，合理制定技術(shù)要求，避免不切實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致投標(biāo)報價偏離實(shí)際。另外，應(yīng)采用客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)對投標(biāo)人的歷史業(yè)績、技術(shù)能力、財務(wù)狀況等進(jìn)行綜合評價。特別是對報價的審核，不僅要考慮其合理性，還要評估其在項(xiàng)目實(shí)施過程中的可行性。對于低于成本的報價，應(yīng)予以警惕，避免因質(zhì)量和安全問題導(dǎo)致后期的額外成本。

工程量清單是招標(biāo)文件的核心部分，直接關(guān)系到工程造價，對于工程量清單審核，必須確保其準(zhǔn)確、完整。項(xiàng)目管理單位應(yīng)與設(shè)計單位、造價咨詢單位緊密合作，確保工程量清單能反映工程的實(shí)際需求，同時應(yīng)對清單進(jìn)行仔細(xì)審核，避免漏項(xiàng)或重復(fù)計算。

合同管理方面應(yīng)強(qiáng)化合同條款的明確性。合同中應(yīng)詳細(xì)列明工程內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期要求、支付方式等，對于風(fēng)險分配、變更管理、索賠處理等關(guān)鍵條款，需明確具體的操作流程和責(zé)任歸屬，確保合同執(zhí)行過程中的各項(xiàng)條款能夠有效落實(shí)。對于合同中未能預(yù)見的變更，應(yīng)基于公平、合理的原則進(jìn)行處理。變更申請應(yīng)由專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行評估，確保變更必要性。此外，應(yīng)及時處理索賠事宜，避免因處理不當(dāng)導(dǎo)致項(xiàng)目延誤或成本增加。

3.4 加強(qiáng)變更管理

在公路工程施工過程中，變更是不可避免的，渝黔高速公路擴(kuò)能總承包單位采用概算下浮包干合同模式，施工單位的基本變更思路是做大閉口負(fù)變更，爭取利潤率高的開口正變更或有潛虧風(fēng)險的開口負(fù)變更。閉口變更雖不影響項(xiàng)目總投資，但由于優(yōu)化過大造成項(xiàng)目實(shí)體工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)降低，造成后續(xù)的運(yùn)營期間的質(zhì)量風(fēng)險增大，由此發(fā)生的質(zhì)量事故往往需由建設(shè)單位買單[4]。

開口變更根據(jù)政府行業(yè)主管部門約定以下原因可調(diào)整合同金額：一是重大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化；二是重大建設(shè)規(guī)模變化；三是重大建設(shè)范圍變化；四是重大地質(zhì)情況變化；五是不可抗力。例如，渝黔高速擴(kuò)能主線路基因前期勘察工作不到位，導(dǎo)致實(shí)施過程中地基承載力不符合設(shè)計要求，需采取地基加固措施導(dǎo)致項(xiàng)目開口變更，增加了項(xiàng)目總投資。因此，需要對設(shè)計變更工作進(jìn)行細(xì)致的管理和控制。

首先，對變更的原因進(jìn)行審查和分析，理解變更的必要性和實(shí)際影響，對原設(shè)計方案進(jìn)行深入挖掘，找出可能存在的問題或隱患，以便在進(jìn)行設(shè)計變更時可以全面考慮。

其次，對變更后的設(shè)計方案進(jìn)行認(rèn)真評估，包括對工程造價的影響進(jìn)行精確計算，以確保變更后的設(shè)計方案符合施工要求，避免給施工項(xiàng)目帶來過大的額外成本。

最后，設(shè)計變更得到批準(zhǔn)后，需要及時更新相關(guān)文件和圖紙，確保變更后的工程造價在可控范圍內(nèi)。

3.5 征地拆遷管理

征地拆遷管理包括土地補(bǔ)償費(fèi)、征用耕地安置補(bǔ)助費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、復(fù)耕費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等，在公路工程中征地拆遷管理工作是一個重要的環(huán)節(jié)，也是造價超概算的一個重要原因。

為避免征拆超概算的情況發(fā)生，在項(xiàng)目啟動之前，應(yīng)進(jìn)行充分的前期調(diào)研和評估工作，包括對土地市場價格的調(diào)研、紅線范圍內(nèi)拆遷對象的詳細(xì)調(diào)查、廠礦管線產(chǎn)權(quán)單位的情況摸底等，確保概算的準(zhǔn)確性。同時，必須加強(qiáng)對政策的跟蹤了解，在政策允許范圍內(nèi)，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的預(yù)算工作。

3.6 加強(qiáng)監(jiān)督、審查力度

在公路工程建設(shè)過程中，造價超概算的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅浪費(fèi)了投資者的財力和物力，增加了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也影響了道路建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度，對于公路工程造價超概算的監(jiān)督、審查工作顯得尤為重要。

首先，需要加強(qiáng)對公路工程投資預(yù)算編制的審查和監(jiān)督，確保預(yù)算的合理性和科學(xué)性。

其次，加強(qiáng)對施工過程中總投資支出的監(jiān)督。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對建安費(fèi)、征拆費(fèi)、管理費(fèi)等費(fèi)用的支出情況進(jìn)行監(jiān)測和監(jiān)督，特別是專項(xiàng)投資超概算的監(jiān)督、審查工作要加強(qiáng)，需要相關(guān)部門和單位通力合作，確保項(xiàng)目實(shí)施過程中嚴(yán)格按照既定目標(biāo)開展工作，防止因?yàn)橛捎谝恍┻`規(guī)行為導(dǎo)致投資超出預(yù)算。

最后，建立健全責(zé)任制度，對超概算情況進(jìn)行追責(zé)。對于投資超概算的責(zé)任，相關(guān)部門應(yīng)及時進(jìn)行調(diào)查和追責(zé)，對違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，起到警示作用，防止類似情況再次發(fā)生，確保公路工程的投資始終在合理范圍內(nèi)，提升公路建設(shè)的質(zhì)量和效益。

4 結(jié)語

綜上所述，公路工程總造價超概算是一個復(fù)雜的系統(tǒng)問題，在解決這一問題時，需要從技術(shù)、市場、管理和政策等多個方面進(jìn)行綜合分析和控制。有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對公路工程建設(shè)的監(jiān)管，制定相關(guān)政策，規(guī)范建筑行業(yè)市場秩序，確保公路工程建設(shè)的質(zhì)量和造價，促進(jìn)公路工程建設(shè)的健康發(fā)展。