國內外普通公路養(yǎng)護管理體制和機制比較分析

胡浩方，魏雷

（中國交通建筑集團，湖北荊州 434000）

0 引言

截至2022年末，我國公路總里程達到535.48萬km，公路密度55.78km/100km2，形成以高速公路為骨架、普通干線為脈絡、農村公路為基礎的全國公路網(wǎng)[1]。隨著公路大規(guī)模建設，養(yǎng)護任務變得繁重，公路養(yǎng)護正逐漸從傳統(tǒng)的“搶修時代”轉變?yōu)椤叭骛B(yǎng)護時代”。盡管如此，面對人民群眾對美好出行的新期望，以及公路交通高質量發(fā)展的要求，公路養(yǎng)護管理仍然存在一些短板和弱項。公路養(yǎng)護管理體制機制、養(yǎng)護資金供給與使用等不能適應公路發(fā)展新情況，已經成為制約公路交通發(fā)展方式轉變，提高公路交通服務能力和水平的重要因素。深化公路養(yǎng)護管理體制改革，建立與事權相適應的養(yǎng)護資金保障機制，成為新時期實現(xiàn)公路科學發(fā)展的既重要又緊迫的重點任務之一。

1 普通公路、體制和機制的定義

普通公路是人車混行的開放式公路，由普通國省干線公路和農村公路組成。它們構成我國公路網(wǎng)的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務人口最多、使用最廣泛的交通基礎設施。其特點是混合開放交通、車速不同、平面交叉多、涉及設施設備管理部門多。體制指的是有關組織形式的制度，重在機構設置、管理權限等。例如，條條管理、塊塊管理、條塊管理、行業(yè)管理、資產管理等。公路養(yǎng)護體制指的是一個包含公路養(yǎng)護管理機構設置、管理層級結構、人員配置以及一系列管理規(guī)則、秩序和規(guī)范的制度體系。這一機制涵蓋了各要素之間的結構關系和運行方式，重點在于內部各部分之間的相互關系，如工程管理、養(yǎng)護管理和路政管理等方面。而公路養(yǎng)護的運行機制指的是公路養(yǎng)護工作中各項內容和功能之間的相互關系以及相互作用的過程和方式。

公路養(yǎng)護管理的使命在于應用先進技術和科學管理方法，合理分配養(yǎng)護資金，通過維護修理確保公路在設計使用年限內常保良好狀態(tài)，同時有計劃地提升公路技術標準，以提高公路的服務質量，充分發(fā)揮公路在運輸經濟中的最大效益。如何有效進行普通公路的養(yǎng)護管理，是公路管理部門和養(yǎng)護企業(yè)的一項長期而艱巨的任務。

2 我國普通公路養(yǎng)護管理體制和機制

普通公路大致有3類：一是由交通運輸廳下屬的公路局實行統(tǒng)一管理和養(yǎng)護的國、省道加上部分縣道；二是由地市或縣政府交通管理部門管養(yǎng)的縣道和部分鄉(xiāng)道，以及少量村道；三是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會自養(yǎng)鄉(xiāng)道和村道。面對這3類公路，相應地就會有3種養(yǎng)護管理體制?？傮w來說，我國普通公路養(yǎng)護管理存在以下問題。

2.1 養(yǎng)護管理體制不系統(tǒng)

從體制來看，普通公路養(yǎng)護管理點線面相互交叉融合，管理權力下放和上收反復，事權職責不清。目前，除北京、海南等11個地區(qū)對國省干線公路養(yǎng)護實行省以下統(tǒng)一管理，其余地區(qū)都不同程度地將事權下放[2]。由于事權過度下放，導致國省干線公路管理主體被分割，與路網(wǎng)一體化運行的需求和公路網(wǎng)絡化管理的要求不匹配。高速公路和國省干線的管理相互獨立、各自成體系，多維分割管理導致“斷頭路”的頻繁出現(xiàn)。不同區(qū)域、不同層次的路網(wǎng)銜接不暢，標準不一致，運營管理缺乏有效協(xié)調，嚴重影響了路網(wǎng)的服務水平。

另外，全國主要養(yǎng)護業(yè)務量主要集中在地方各等級公路的日常養(yǎng)護，而地方公路主管部門一般只在高等級公路大中修及重點結構物的專項養(yǎng)護工程中才會采用市場化模式，日常養(yǎng)護、小修保養(yǎng)類工程會直接委派給下屬的養(yǎng)護公司。由于養(yǎng)護市場地方割據(jù)現(xiàn)象突出，地方壟斷和地方保護現(xiàn)象較多，個別公司形成了地方壟斷，但不具備向區(qū)域外擴展業(yè)務的能力[3]。整體而言，養(yǎng)護市場呈現(xiàn)多元化、分散化的特點。

2.2 養(yǎng)護管理機制落后

從機制來看，養(yǎng)護作業(yè)和管理界面不明顯，養(yǎng)護市場化與公路公益性矛盾突出。養(yǎng)護企業(yè)無法形成全產業(yè)鏈的實力和全產業(yè)鏈競爭的能力。一般情況下，養(yǎng)護產業(yè)鏈的檢測、設計、加固施工等環(huán)節(jié)與新建項目相同，分別進行公開招標，而不是采取全產業(yè)鏈打包招標的方式。即使涉及整個路段的養(yǎng)護工程，例如涉及路段內橋梁、隧道的加固，也會單獨進行社會招標。這種分散的招標方式致使養(yǎng)護企業(yè)逐漸形成各自的優(yōu)勢，有些擅長設計，有些擅長施工，還有一些長期負責日常養(yǎng)護。這樣的分工模式不利于企業(yè)在全產業(yè)鏈上實現(xiàn)全方位的發(fā)展。

2.3 養(yǎng)護管理標準不一

從法規(guī)來看，實施養(yǎng)護管理作業(yè)具有強制性。《中華人民共和國公路法》第四章第三十五條規(guī)定：“公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規(guī)定的技術規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護，保證公路經常處于良好的技術狀態(tài)?！逼胀ü返木S修包括路基、路面、橋梁、綠化、交通工程及沿線附屬設施等。養(yǎng)護工藝、操作規(guī)程嚴格按《公路養(yǎng)護技術規(guī)范》（JTGH10—2009）執(zhí)行，且在作業(yè)區(qū)域按《公路養(yǎng)護安全作業(yè)規(guī)程》（JTGH30—2015）要求采取安全措施。

目前，實際操作中還存在一些問題。首先，養(yǎng)護缺乏統(tǒng)一的定額和科學的評判標準，這可能導致在養(yǎng)護經費的支出上存在較大的隨意性。其次，養(yǎng)護經費支出缺乏科學的控制標準，可能存在不合理的使用情況。最后，養(yǎng)護質量考核仍然以過去的“好路率”指標為主，未充分考慮其他社會服務因素，這可能導致對養(yǎng)護績效的評價不夠全面。

3 國外普通公路養(yǎng)護體制和機制

3.1 美國

美國公路管理機構分為3個層級，包括聯(lián)邦運輸部、州交通廳、地方交通部門[4]。聯(lián)邦運輸部在這一結構中扮演著核心角色，負責全國性的公路規(guī)劃、建設、維護和運營任務，并有效地管理著州際高速公路和國家公路系統(tǒng)。與此同時，各州交通廳和地方交通部門在聯(lián)邦運輸部的指導下負責具體的任務，包括道路規(guī)劃、設計、施工和維護。這種分層結構不僅使各級機構能夠更靈活地應對當?shù)匦枨螅以谥贫夹g標準和管理政策方面也享有一定的獨立自主權。

具體來說，聯(lián)邦運輸部通過資助和管理州際高速公路和國家公路系統(tǒng)，確保了全國性的公路任務得以有序推進。各州交通廳在州政府管理下獨立決策，執(zhí)行聯(lián)邦資助的公路建設和維護管理任務，同時制定高速公路和地方公路的技術標準，使地方公路能夠更好地滿足當?shù)匦枨蟆?/p>

在日常管理中，各州交通廳通過設立巡查快隊進行路面檢查和清理，維護公路的良好狀態(tài)不建議表述更多主觀性評價。

此外，大中修和特殊專項養(yǎng)護工程的私人養(yǎng)護公司承包模式，使這些項目能夠更高效的完成，各州交通廳及地方政府通過談判和監(jiān)督確保合同的執(zhí)行，保障了工程質量和效益。因此，美國的公路管理體系通過分層和協(xié)同的方式，實現(xiàn)了公路任務的高效管理和運行。

3.2 英國

英國的干線公路養(yǎng)護管理體制通過實行三級管理結構，即運輸部、公路署和地方公路管理部門，明確了各級管理機構的職責劃分，實現(xiàn)了中央和地方政府資源的有效整合，從而協(xié)同管理公路養(yǎng)護工作。其核心特點是通過簽訂合同協(xié)議，將干線公路劃分不同段落，并將養(yǎng)護任務委托給各級地方政府作為養(yǎng)護代理，使養(yǎng)護工作更專業(yè)、高效。

在這一體制中，運輸部負責全國范圍內的綜合交通網(wǎng)絡，而公路署則專門負責規(guī)劃、建設和養(yǎng)護管理高速公路和干線公路網(wǎng)絡。這種明確的職責劃分使各機構能夠專注特定領域，從而提高了整體的管理效率。此外，地方公路管理部門通過簽訂合同協(xié)議的方式，將養(yǎng)護任務委托給各級地方政府，成功實現(xiàn)了養(yǎng)護代理的有效運作。這種分工模式使地方政府更加貼近實際情況，更好地履行養(yǎng)護管理責任，促進了地方治理的積極參與。

另一方面，英國在養(yǎng)護工作的招標方面也采取了多樣化的方式，如公開招標、邀請招標和指定承包，以規(guī)范養(yǎng)護的招標工作，同時強調合同的監(jiān)督與管理。這一做法有助于確保養(yǎng)護工作的質量和效益，提高了整體管理的透明度和可控性。

3.3 德國

德國普通公路的養(yǎng)護模式采用分層次、分區(qū)域的管理機制，包括聯(lián)邦、州級和縣級等。其中，聯(lián)邦公路管理段負責對部分一般公路的規(guī)劃、建設和養(yǎng)護管理。各州公路局負責管理該州的一般公路網(wǎng)絡，包括規(guī)劃、建設和養(yǎng)護工作。這一層級的機構在管理中發(fā)揮著重要的協(xié)調和監(jiān)督作用。公路的具體養(yǎng)護工作主要由各縣工程處或由州公路管理局代管的縣級養(yǎng)護機構負責。這一層級的機構更貼近實際養(yǎng)護工作，對當?shù)毓返酿B(yǎng)護有更直接的管理和執(zhí)行職責。

各級養(yǎng)護機構在進行養(yǎng)護工作時，通常通過簽訂合同協(xié)議的方式，將公路劃分段落，并委托給各自地方政府（縣、郡、市）作為養(yǎng)護代理。低等級養(yǎng)護主要由聯(lián)邦公路管理段直接承擔，較大規(guī)模的養(yǎng)護工程以及需要更專業(yè)化服務的項目更有可能通過招標向社會開放，如最高級的養(yǎng)護工程（翻新或大修）[5]。

3.4 加拿大

加拿大的公路養(yǎng)護體制在聯(lián)邦制框架下實行不同用途公路的劃分：軍事專用公路由聯(lián)邦政府直接資助，而一般道路養(yǎng)護則由各省政府牽頭，私營承包成為主要運作方式。以加拿大卑詩省為例，加拿大卑詩省采用總價承包的招投標方式，通過招投標簽訂養(yǎng)護合同。為確保養(yǎng)護質量，卑詩省政府制訂了廣泛的質量保障計劃，通常稱為QMP（QualityManagement Plan）或QM（QualityManagement）。QM計劃的主要目的是通過有計劃的檢查系統(tǒng)來確保養(yǎng)護工作符合規(guī)定的標準。政府官員需要進行養(yǎng)護公路的現(xiàn)狀檢查、在工程進行中的檢查以及工程完工后的檢查，以確保養(yǎng)護質量，同時也用于評估合同的履行情況。

3.5 日本

日本的普通道路養(yǎng)護管理體制采用了三級垂直管理結構。國土交通省扮演著最高層級的角色，負責協(xié)調各項國家道路的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護和運營。作為國土交通省的下屬機構，公路局負責具體的公路規(guī)劃、發(fā)展和管理，包括道路交通設施的設計、建設和維護。地方公路管理機構負責該地區(qū)（縣、市、鄉(xiāng)）內一般道路的管理和養(yǎng)護，包括道路的日常維護和小修等工作，日常養(yǎng)護有時也可以由外包的專業(yè)公司承擔。大修工程可能涉及路面重新鋪設、橋梁維修、排水系統(tǒng)改善等，通常通過招投標的方式委托專業(yè)承包商進行。

3.6 小結

通過對上述幾個公路建設相對成熟的國家的普通公路養(yǎng)護管理的研究，發(fā)現(xiàn)以下幾個共同特點。

3.6.1 統(tǒng)一的養(yǎng)護管理體制

這些國家都建立了統(tǒng)一的養(yǎng)護管理體制（三級制為主），明確了各級養(yǎng)護管理部門的責任分工。政府主管部門制定養(yǎng)護標準和法規(guī)，審核承包商資質并進行監(jiān)督管理。公路的具體養(yǎng)護工作由末等級養(yǎng)護機構負責或外包。

3.6.2 注重管理職能

養(yǎng)護管理部門注重對養(yǎng)護工作的管理職能，包括監(jiān)督、合同管理、招標和投標文件管理、檢驗和評估養(yǎng)護結果，以及根據(jù)結果制訂養(yǎng)護計劃等。

3.6.3 專業(yè)化和社會化的養(yǎng)護工作

養(yǎng)護工作高度專業(yè)化，尤其是大修工程。這些部門通常沒有自己的施工隊伍，而是將養(yǎng)護任務通過招標等公開競爭機制以不同的合同方式委托給專業(yè)公司和咨詢公司，實現(xiàn)了養(yǎng)護管理與實際養(yǎng)護維修作業(yè)的分離。

3.6.4 市場化和競爭機制

這些國家的養(yǎng)護工作市場化，引入了競爭機制。養(yǎng)護管理部門將養(yǎng)護工作推向市場，通過公開的競爭機制，各個專業(yè)公司和代理機構都必須通過競爭獲得工作任務，提高了效率。

這些共同特點表明，這些國家在普通公路養(yǎng)護管理上注重建立健全的管理機制，通過市場化、專業(yè)化的方式提高養(yǎng)護工作的效率和質量。這對于其他國家在發(fā)展養(yǎng)護管理模式時提供了有益的經驗借鑒。

4 普通公路“建養(yǎng)一體化”改革的探索

在我國，盡管已經建立了相對完善的公路養(yǎng)護管理體制，但在公路建設和養(yǎng)護的市場化、專業(yè)化等方面仍存在改進的空間。普通公路“建養(yǎng)一體化”改革是在總結國際經驗的基礎上，探索更加高效、透明和市場化的管理模式。所謂“建養(yǎng)一體化”就是通過分地域或分類別“打捆”方式向社會公開招標的方式來選擇社會資本，由社會資本承擔項目包的實施建設（含資金籌集、總承包施工）以及交工驗收后5年甚至更長時間的道路養(yǎng)護服務工作。項目包實施機構依據(jù)項目合同、建設及養(yǎng)護等績效評估情況，按年度依據(jù)合同約定向社會資本支付費用。合同約定養(yǎng)護期屆滿，社會資本將項目整體移交給地方政府。“建養(yǎng)一體化”的最大優(yōu)勢就是在公路全生命周期內實施“一桿到底”的管理模式。但受限于對承包企業(yè)有著較高的資金、人才和技術方面的要求，“建養(yǎng)一體化”模式的實施也面臨一些挑戰(zhàn)，需要政府、企業(yè)和社會各界的共同努力。

4.1 進一步明確公路建養(yǎng)管理事權，提高管理效率

為了進一步明確公路建養(yǎng)管理事權，建議逐步厘清各級人民政府在公路網(wǎng)中相應的事權關系，下放項目審批權限，并嚴格法規(guī)和標準規(guī)范管理，以實現(xiàn)集中、統(tǒng)一。各級人民政府可以通過設立專門的建養(yǎng)管理部門，確保管理體系更加清晰。各級建養(yǎng)管理機構，負責制定和執(zhí)行相關政策、法規(guī)和標準。通過內部不同部門的職責劃分，降低責任分散和信息溝通不暢的問題。

同時，建立信息共享平臺，促使相關部門之間的信息交流和協(xié)同工作；強化監(jiān)管體系，包括定期的建養(yǎng)工作檢查和評估機制。這一明確事權的措施將有助于形成統(tǒng)一的管理和決策機制，提高對建養(yǎng)工作的監(jiān)管效率。

4.2 進一步理順公路建養(yǎng)管理體制和機制，優(yōu)化管理流程

在明確事權的基礎上，建議制定詳細的法規(guī)和標準，規(guī)范建養(yǎng)工作的技術標準、管理流程、質量要求等。這樣的法規(guī)和標準能夠為建養(yǎng)管理提供明確的指導和依據(jù)，確保各項工作和人員行為的準則。根據(jù)加快政府職能轉變和整體推進事業(yè)單位改革的總體部署，穩(wěn)步推進公路建養(yǎng)管理體制改革，轉變公路管理機構職能，減少機構、人員及管理層級，在各省設立一個機構對國道實施統(tǒng)一管理[6]。同時，通過數(shù)字化的信息共享平臺，促進各區(qū)域之間的信息共享、整合和優(yōu)化公路沿線基層養(yǎng)護道班和工區(qū)，提升養(yǎng)護工作的協(xié)同性，有助于管理體制更加高效、透明。

4.3 進一步調整資金管理，合理配置資源

第一，按照“事權和支出責任相統(tǒng)一”的原則，公路建養(yǎng)管理部門綜合考慮管轄區(qū)域道路的管養(yǎng)狀況、路網(wǎng)規(guī)劃、經濟發(fā)展水平和財政收入等因素的基礎上，明確切塊資金的使用和管理方向。

第二，為籌集普通干線公路建設、養(yǎng)護、管理所需的資金，公路建養(yǎng)管理部門主動開展投融資體制改革，積極探索新的融資渠道。

第三，通過制定中期財政規(guī)劃，明確可用資金規(guī)模，研究確定縣（市）資金總額，實現(xiàn)財政規(guī)劃與資金調配的統(tǒng)一。這有助于確保財政規(guī)劃與實際的資金支持相匹配，提高資源利用效率。

第四，采取資金直撥與預算編制的方式，確保資金在預算批復或計劃下達后，直接撥付至縣（市）財政部門，再由縣（市）編入本級預算。

第五，縣（市）政府將切塊資金列入年度計劃，并及時向省、市級財政和交通運輸主管部門報告，以保障各級部門對切塊資金的透明監(jiān)管。這有助于確保各級政府在年度計劃中充分考慮到公路建設、養(yǎng)護、管理的需要，實現(xiàn)更加有序的項目推進。

為保障公路建設、養(yǎng)護的資金合理應用，建議建立透明的資金管理機制，確保經費的使用過程和結果都能夠得到有效監(jiān)督和審計。首先，可以通過建立健全的財務核算制度，明確資金來源、用途和流向，使每一筆經費都有明確的去向。其次，建議建立專門的監(jiān)察機構，對資金使用情況進行定期和不定期的審計，確保經費使用符合法規(guī)和效益最大化原則。最后，建議通過公開透明的財務報表，向社會公眾公示建設、養(yǎng)護經費的使用情況，這包括披露各項費用的具體用途、支出明細和項目執(zhí)行情況，使社會各界更清晰地了解經費的使用情況，提高對資金使用的監(jiān)督力度。

4.4 穩(wěn)步推進市場化，激發(fā)市場活力

為加強公路“建養(yǎng)一體化”，建議引入市場競爭機制，從而推動更多專業(yè)化的建設、養(yǎng)護服務提供商參與。建議采用公開招標和競爭性入場的方式，以確保在公路建養(yǎng)領域引入有實力和經驗的專業(yè)公司。這種競爭機制有助于打破壟斷，促使公路建養(yǎng)提供商在質量和成本方面進行持續(xù)改進，提高整體服務水平。這也有助于實現(xiàn)公路建養(yǎng)經費的更有效使用，確保有限的資源能夠更好地服務于公路建養(yǎng)的實際需求。此外，不同的公路建養(yǎng)提供商在競爭中將積極尋求創(chuàng)新型的解決方案，推動建養(yǎng)技術和管理模式的不斷升級。這樣的創(chuàng)新將為公路建養(yǎng)領域帶來更多的發(fā)展機遇，推動整個行業(yè)朝著更為先進和可持續(xù)的方向發(fā)展。

5 結語

縱觀各國的公路養(yǎng)護管理模式，盡管在具體執(zhí)行中存在一些差異，但它們在管理體制、資金調配、市場化機制等方面存在一些共同點。針對我國公路養(yǎng)護體制機制存在的管理挑戰(zhàn)，本文提出進一步明確事權、理順管理體制、調整資金管理、推進市場化等建議，以期更好地滿足我國公路養(yǎng)護的實際需求。通過創(chuàng)新和完善管理體系，以及政府、企業(yè)和社會的共同努力，“建養(yǎng)一體化”將更好地支持公路建設和養(yǎng)護的可持續(xù)發(fā)展。