基于國際經(jīng)驗的中國化“監(jiān)管沙盒”構(gòu)想

陳澤軍 鄭昌坤 邵怡悅 謝可

(福州外語外貿(mào)學院財金學院,福建 福州 350202)

隨著科技的發(fā)展和金融領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新，新技術(shù)正在逐步與金融產(chǎn)品相結(jié)合。然而，在金融產(chǎn)品創(chuàng)新的同時，也不可避免地產(chǎn)生諸多風險。為此，各國展開對新型監(jiān)管方式的探索?！氨O(jiān)管沙盒”（regulatory sandbox）的概念由英國政府于2015年3月率先提出，并在2016年6月正式開始使用，現(xiàn)已被全球監(jiān)管機構(gòu)效仿。按照英國金融行為監(jiān)管局的定義，“監(jiān)管沙盒”是一個“安全空間”，在這個安全空間內(nèi)，金融科技企業(yè)可以測試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務、商業(yè)模式和營銷方式，而不用在相關(guān)活動碰到問題時立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束。2020年1月，我國央行營業(yè)管理部網(wǎng)站向社會公示2020年第一批6個金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點應用，自此中國版“監(jiān)管沙盒”加速推進與落地。截至2022年3月，全國各地共計公示155個金融科技創(chuàng)新應用，參與主體以銀行、支付機構(gòu)以及各類金融科技公司為主。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，企業(yè)自身條件限制等原因?qū)е隆氨O(jiān)管沙盒”測試范圍擴大緩慢，并且大部分項目依賴銀行的參與。因此，若要將“監(jiān)管沙盒”引入中國，必須將其中國化，使其適應我國國情，更好地發(fā)揮本土優(yōu)勢。本文將基于英國、澳大利亞、新加坡的“監(jiān)管沙盒”機制，探究中國化的“監(jiān)管沙盒”模式。

1 英國、澳大利亞、新加坡監(jiān)管沙盒機制的內(nèi)容

沙盒（sandbox）原為計算機領(lǐng)域的術(shù)語，用于為一些來源不可信、具備破壞力或無法判斷程序意圖的程序提供實驗環(huán)境，沙盒中所有改動對操作系統(tǒng)不會造成損失。英國首創(chuàng)的監(jiān)管沙盒，為創(chuàng)新企業(yè)提供了安全場所，企業(yè)可以利用監(jiān)管沙盒測試創(chuàng)新型產(chǎn)品、服務、商業(yè)模式和傳送機制，并且不會將不良影響直接帶給處于正常監(jiān)管機制下的企業(yè)?！氨O(jiān)管沙盒”的運行邏輯可以概括為：監(jiān)管部門允許金融科技公司于特殊的監(jiān)管條件下，在市場上進行新業(yè)務測試，如果該業(yè)務通過“監(jiān)管沙盒”測試，則被允許進一步面向市場，并根據(jù)現(xiàn)有的法律制度進行正常監(jiān)管。

1.1 英國“監(jiān)管沙盒”運行機制

1.1.1 英國“監(jiān)管沙盒”準入標準

2015年5月11日，英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）公布了“監(jiān)管沙盒”的申請標準：第一，申請人有條件將產(chǎn)品或者服務置于監(jiān)管的環(huán)境中；第二，申請人能夠縮短進入市場的時間，降低潛在的成本；第三，申請人在研發(fā)新產(chǎn)品或者服務時能提供合理的消費者保護措施；第四，申請人具備較好的融資渠道[1]。

1.1.2 英國“監(jiān)管沙盒”測試程序

首先，金融科技公司通過申請獲得加入“監(jiān)管沙盒”的機會，監(jiān)管測試時間為6個月至12個月不等。其次，F(xiàn)CA也為申請人提供三項輔助手段：第一，單獨指導，即當申請人對關(guān)于“監(jiān)管沙盒”項目的具體適用或者監(jiān)管機構(gòu)的介入方式仍有疑惑時，F(xiàn)CA將為其提供必要的指導。第二，豁免或者修改條款的權(quán)利，即在不違反英國法和國際法的前提下，為實現(xiàn)“監(jiān)管沙盒”的目的，可以適度修改準入條款或者豁免條款。第三，無強制行動函，即在該金融科技產(chǎn)品或者服務未得到以上單獨指導或者豁免修改條款權(quán)時，依據(jù)沙盒測試模擬性和推演性，F(xiàn)CA將對申請人出具無限制行動函；在此過程中，一旦申請者侵犯消費者利益、對金融市場的穩(wěn)定性造成危害或致使項目存在潛在風險，F(xiàn)CA有權(quán)立即停止測試。最后，在測試階段結(jié)束后，F(xiàn)CA對此金融產(chǎn)品進行評估，若評估報告得出的結(jié)論是此產(chǎn)品具有一定的市場價值，則該金融產(chǎn)品將正式進入市場[2]。

英國“監(jiān)管沙盒”運行步驟如下：①申請人向FCA提交申請，F(xiàn)CA判斷是否符合申請；②FCA評估：FCA對計劃進行審核；③申請人與FCA協(xié)商測試方案；④進行沙盒測試；⑤申請人提交最終報告，F(xiàn)CA進行審查。

1.2 澳大利亞“監(jiān)管沙盒”運行機制

1.2.1 澳大利亞“監(jiān)管沙盒”準入標準

在“監(jiān)管沙盒”準入標準上，澳大利亞證券和投資委員會（Australian Securities and Investment Commission，ASIC）要求金融科技公司要滿足客戶端限制、額度限制、消費者保護、補償機制和爭議解決系統(tǒng)這幾個方面。詳細要求如下：①機構(gòu)類的客戶數(shù)量不受限制，其他情況則要求客戶數(shù)量在100人以內(nèi)；②與測試內(nèi)容相關(guān)的證券、信貸金額、保險金額等資金均有額度限制；③將測試業(yè)務及保險機制等信息公開；④制定相關(guān)的保險方案和爭議解決措施[3]。

1.2.2 澳大利亞“監(jiān)管沙盒”測試程序

在測試過程中，金融科技公司必須持續(xù)滿足每一階段的標準。第一，在退出機制上，測試期結(jié)束前，公司可以提前申請澳大利亞金融服務許可證（Australian Financial Services Licence，AFSL）或澳大利亞信貸許可證（Australian Credit Licences，ACL）。若測試通過即成為擁有金融或信用牌照的金融公司，可以進入市場持續(xù)提供產(chǎn)品服務；若未通過測試，公司立即停止運作；有特殊情況的企業(yè)也可以申請個別豁免從而延長測試期。第二，在評估機制上，ASIC將其分為測試期內(nèi)評估和測試期后評估。在測試內(nèi)評估，ASIC通過觀察公司在測試期間是否有違規(guī)行為。在測試通過后，ASIC要求測試企業(yè)在測試結(jié)束后的兩個月提供一份報告，在報告內(nèi)應提供以下信息：①客戶數(shù)量及常規(guī)資料；②相關(guān)投訴數(shù)量；③產(chǎn)品測試中存在的潛在風險；④被認定為生存障礙的相關(guān)監(jiān)管制度；⑤財務報告。

澳大利亞“監(jiān)管沙盒”運行步驟如下[3]：①符合牌照豁免或擁有牌照的公司提交申請；②ASIC對公司進行審查；③進行“監(jiān)管沙盒”測試；④申請人提交最終報告，由ASIC進行審查。

1.3 新加坡“監(jiān)管沙盒”運行機制

1.3.1 新加坡“監(jiān)管沙盒”準入標準

在“監(jiān)管沙盒”準入機制上，新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS）要求申請測試的金融科技公司擁有創(chuàng)新金融產(chǎn)品的強烈意愿，并且有能力應對潛在的風險。金融科技公司應先提交申請表，并由MAS審核產(chǎn)品的可行性，隨后在21個工作日內(nèi)通知金融科技公司是否通過申請。具體準入條件有以下幾點：①對于普通客戶端，MAS將其所提供的客戶數(shù)量范圍限制為100位以內(nèi)，對機構(gòu)則無此類要求。②MAS在補償機制上要求PI（專業(yè)責任保險）保險單必須總索賠基金和任何一項索賠不低于1 000 000美元。③在客戶額度限制上，MAS要求與測試服務內(nèi)容相關(guān)的貸款金額不應高于25 000美元且保險合同的保險金不高于50 000美元，與提供測試服務相關(guān)的政府債券、證券、付款產(chǎn)品不高于10 000美元。④在測試過程中，MAS要求機構(gòu)向消費者公開金融服務中的信息，且所有消費者的最大風險敞口為5 000 000美元。

1.3.2 新加坡“監(jiān)管沙盒”測試程序

在測試程序上，MAS將“監(jiān)管沙盒”分為“常規(guī)沙盒”與“快捷沙盒”。其中，“快捷沙盒”的誕生是為金融科技公司在市場上測試產(chǎn)品提供更快的選擇?！俺Ｒ?guī)沙盒”與“快捷沙盒”的區(qū)別在于前者需根據(jù)項目情況來量身定制監(jiān)管規(guī)則，后者則采用統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則使申請者能在更短的時間內(nèi)進行測試。在“快捷沙盒”測試中，MAS要求公司每兩個月提供一次進度報告，從而縮短項目測試時間。因此，“快捷沙盒”測試時長也低于“常規(guī)沙盒”，即最多達到9個月。

在測試過程中若出現(xiàn)以下情況，MAS將立即停止測試：①公司無法解決金融風險；②公司違反“監(jiān)管沙盒”規(guī)定的監(jiān)管規(guī)則，在測試結(jié)束后，若產(chǎn)品測試預期效果無法達到MAS的標準或產(chǎn)品不符合法律法規(guī)之規(guī)定，都將被判定為未通過測試，無法進入市場進行服務。

新加坡“監(jiān)管沙盒”運行步驟如下[4]：①申請者提交申請，MAS進行評估；②進行“監(jiān)管沙盒”測試；③通過測試，獲得推廣。

2 英國、澳大利亞、新加坡“監(jiān)管沙盒”制度對比

2.1 消費者權(quán)益保護方面

“監(jiān)管沙盒”建立的初衷不僅僅是促進金融科技的創(chuàng)新和穩(wěn)定金融市場的運轉(zhuǎn)，也使金融科技產(chǎn)品發(fā)揮市場價值，令消費者受益，因此消費者權(quán)益保護機制也是“監(jiān)管沙盒”中重要測試項目之一。從不同角度出發(fā)，各國對消費者的保護方式也不盡相同。

在“監(jiān)管沙盒”出現(xiàn)之前，金融監(jiān)管更多作用于銷售及售后環(huán)節(jié)，且由于各地區(qū)的監(jiān)管情況不同使得金融監(jiān)管更難以對市場風險加以控制，英國作為“監(jiān)管沙盒”的開創(chuàng)者，其目的之一是改變金融監(jiān)管格局的同時也能更好地保護消費者利益。因此，F(xiàn)CA在測試產(chǎn)品的過程中將派出聯(lián)系員，為消費者權(quán)益設(shè)置具有針對性的風險補償方案。

ASIC對于消費者權(quán)益保護不僅僅體現(xiàn)在金融科技公司履行“責任貸款”義務、提供保護機制，也在于嚴格的準入標準。2021年7月至2022年6月，ASIC批準了578份新牌照，雖然比上一年增加26%，但相對于金融科技公司整體來說，獲得牌照的公司仍在少數(shù)。在提高準入門檻后，可以將沒有能力承擔風險等不滿足條件的金融科技公司拒之門外，在降低市場整體風險的同時也間接地保護了消費者權(quán)益。

MAS在“監(jiān)管沙盒”中更加側(cè)重金融科技公司的創(chuàng)新性。在消費者權(quán)益保護方面要求將減輕風險的建議及實施步驟進行公示，保障消費者的知情權(quán)，將項目選擇的自主權(quán)交給消費者。

綜上所述，拔高準入門檻即類似ASIC的牌照制度能夠作為保護消費者的第一道屏障；第二道屏障可借鑒FCA在測試過程中指派專員的措施，能夠從微觀層面上彌補市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制的不足，也能及時遏止危害消費者的行為。

2.2 測試審核方面

大多數(shù)國家“監(jiān)管沙盒”所使用的審核制度是審查制，如FCA和MAS要求測試者提交書面申請及測試方案，由監(jiān)管者反饋方案結(jié)果給測試者，再協(xié)商最終測試方案。對于FCA和MAS，審查制更加符合其“監(jiān)管沙盒”理念，即實行綜合式監(jiān)管。

不同于審查制，澳大利亞所采取的審核制度是備案制。獲得牌照的公司只需提交測試方案并經(jīng)ASIC備案后即可開始“監(jiān)管沙盒”測試。

綜上所述，采用備案制的“監(jiān)管沙盒”，更加依賴于市場調(diào)節(jié)機制，測試者擁有更大的發(fā)揮空間，但隨之產(chǎn)生的風險比審查制更大。審核制度的選擇可根據(jù)當前國家制度與市場完善程度來決定，挑選符合國情的制度，能更好地促進“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展。

3 借鑒國際經(jīng)驗，構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”中國化理念

3.1 “監(jiān)管沙盒”中國化的必要性

3.1.1 彌補法律法規(guī)的滯后性

由于銀行有著短貸長存的矛盾，而資產(chǎn)證券化能夠有效地解決資金流動性風險。目前我國許多互聯(lián)網(wǎng)金融公司利用資產(chǎn)證券化，幾乎實現(xiàn)了資本規(guī)模的無限擴大，但與此同時也伴隨著高風險。如螞蟻金服被罰事件等金融事件，部分原因歸結(jié)為法律法規(guī)的滯后性。“監(jiān)管沙盒”則能通過相對市場較為封閉的空間，提前了解金融科技產(chǎn)品的運作方式，及時完善監(jiān)管的法律法規(guī)，消除潛在風險。

3.1.2 明確監(jiān)管主體

2023年5月18日，新國家金融監(jiān)督管理總局在北京正式揭牌，標志著我國金融監(jiān)管體系進入了“一行一局一會”的新格局。這是繼2018年設(shè)立銀保監(jiān)會和證監(jiān)會后，我國金融監(jiān)管改革的又一重大舉措，旨在進一步完善金融監(jiān)管體制，強化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，防范金融風險，促進金融穩(wěn)定和發(fā)展。新國家金融監(jiān)督管理總局是由原銀保監(jiān)會和證監(jiān)會合并而成的新機構(gòu)，負責統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、基金業(yè)、信托業(yè)等各類金融機構(gòu)和市場。新國家金融監(jiān)督管理總局在實行監(jiān)管職責時應當利用好金融服務辦公室這一連接中央和地方的橋梁，及時收集、審查各地方“監(jiān)管沙盒”的項目進程。地方政府的“監(jiān)管沙盒”工作可根據(jù)金字塔結(jié)構(gòu)，以地方金融服務辦公室為“塔尖”，采用層層遞進的監(jiān)管形式（即省到市，市到縣），確立各級監(jiān)管主體，提高監(jiān)管效率。

3.1.3 擴大測試范圍，完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

“監(jiān)管沙盒”的優(yōu)勢在于有著與市場類似的測試環(huán)境，各地區(qū)測試者能根據(jù)市場狀況的不同，創(chuàng)造符合市場需求的金融科技產(chǎn)品。目前，許多“監(jiān)管沙盒”試點集中于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在大量發(fā)展機會。金融科技創(chuàng)新公司可將產(chǎn)品與互聯(lián)網(wǎng)金融相結(jié)合，利用線上優(yōu)勢將客戶群擴展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

3.2 “監(jiān)管沙盒”中國化的理念設(shè)想

3.2.1 轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式

中央和地方監(jiān)管機構(gòu)應當明晰自身定位，由中央來把握“監(jiān)管沙盒”總戰(zhàn)略是必然選擇，適當放權(quán)，有利于提升監(jiān)管效率。地方監(jiān)管作為戰(zhàn)略執(zhí)行者應聚焦于如何扶持初創(chuàng)金融科技公司和保護消費者利益等。部分地方監(jiān)管機構(gòu)無作為，歸根結(jié)底還是人才缺乏，因此地方監(jiān)管機構(gòu)之間的聯(lián)合交流就顯得尤為重要。監(jiān)管機構(gòu)應強強聯(lián)手，及時吸納社會人才，提高知識儲備，為我國今后的“監(jiān)管沙盒”機制夯實基礎(chǔ)。

3.2.2 規(guī)范測試過程

（1）“監(jiān)管沙盒”準入規(guī)則聲明。中國人民銀行要求企業(yè)在準入階段填寫《金融科技創(chuàng)新應用聲明書》，該聲明書包括三部分內(nèi)容：①說明關(guān)于測試項目的風險性；②說明關(guān)于測試項目的投訴響應機制；③說明關(guān)于測試項目的創(chuàng)新性。

（2）中國化“監(jiān)管沙盒”準入標準。有些地方的“監(jiān)管沙盒”準入標準側(cè)重于項目創(chuàng)新性[5]，因此地方金融公司進入“監(jiān)管沙盒”的門檻較低。這就極大地增加了“偽金融”發(fā)生的概率，一些公司有可能利用寬松的監(jiān)管條件將市場風險分散給消費者?；诖?，中國化“監(jiān)管沙盒”準入標準可以借鑒ASIC的牌照準入機制，根據(jù)不同金融領(lǐng)域設(shè)立不同類型的牌照。牌照是公司達到準入標準的體現(xiàn)，在一定程度上能夠反“偽金融”。此外，將測試項目的創(chuàng)新性標準盡量廣泛化，不再以市場是否有類似項目作為評判標準，而是要求公司將測試項目與同類項目進行對比并提供相關(guān)報告，從而證明測試項目的創(chuàng)新性。

（3）“虛擬沙盒”測試。統(tǒng)一的監(jiān)管方式不能輻射到偏遠地區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此可借鑒英國在2015年提出的“虛擬沙盒”概念。當前我國各地區(qū)的金融市場發(fā)展不一致，“虛擬沙盒”的應用不僅能提供測試平臺，方便偏遠地區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的金融科技公司進行測試；也能作為一種保護機制存在，即，將符合準入標準的測試項目放入“虛擬沙盒”，根據(jù)“虛擬沙盒”的測試結(jié)果來判斷該項目是否進入真實市場，只有通過“虛擬沙盒”測試才可進行常規(guī)的“監(jiān)管沙盒”測試。

（4）中國化“監(jiān)管沙盒”風險反饋機制。政府作為監(jiān)督者，應與公司共同決定測試方案及項目測試期限。在測試的過程中，要給予測試項目足夠的發(fā)揮空間，在測試項目受阻時提供必要的指導，如豁免條件的更改等。除此之外，保護消費者權(quán)益永遠是“監(jiān)管沙盒”中國化的重中之重，項目測試過程中，應當收集消費者意見，再由消費者、政府及公司共同制作投訴反饋機制，以防止投訴無效等情況發(fā)生。

（5）中國化“監(jiān)管沙盒”強制退出制度。作為監(jiān)管主體的政府應當設(shè)立強制退出制度，其中包含以下幾點：①測試過程中侵犯消費者權(quán)益；②出現(xiàn)違反法律及不遵守監(jiān)管規(guī)則的行為；③出現(xiàn)公司無法承擔的風險。在測試結(jié)束后，由政府的聯(lián)系員根據(jù)測試期內(nèi)項目的表現(xiàn)制作項目報告，用于判斷是否通過“監(jiān)管沙盒”測試。

（6）中國化“監(jiān)管沙盒”運行步驟。中國化“監(jiān)管沙盒”具體運行步驟如下：①牌照公司提交申請表，地方監(jiān)管上報中央并進行審核；②進行“虛擬沙盒”測試；③“虛擬沙盒”測試通過后，進行“監(jiān)管沙盒”測試；④地方監(jiān)管進行評估，判斷是否進入市場。

3.3 中國化“監(jiān)管沙盒”的影響

3.3.1 與國際市場接軌，推進經(jīng)濟一體化

“監(jiān)管沙盒”中國化能夠更好地激發(fā)本土金融科技公司的創(chuàng)新。在經(jīng)濟一體化的大背景下，從宏觀層面上，要實現(xiàn)跨國金融科技合作，更重要的是要加強國際貨幣基金組織和世界銀行等重要的國際經(jīng)濟組織之間的合作，主要是因為跨國“監(jiān)管沙盒”需要考慮到架構(gòu)、監(jiān)管標準問題，而國際經(jīng)濟組織能夠規(guī)范并且統(tǒng)一“監(jiān)管沙盒”的準入和監(jiān)管標準。

從微觀層面上，參與“監(jiān)管沙盒”跨境合作的各個主體可以借鑒金融穩(wěn)定理事會等國際金融監(jiān)管組織的常用架構(gòu)，即“委員會-工作組-秘書處”的分層治理架構(gòu)。由各個主體的成員組成委員會，統(tǒng)籌“監(jiān)管沙盒”跨境合作項目。在各個主體所在地區(qū)建立監(jiān)管協(xié)調(diào)工作組，根據(jù)各地區(qū)的不同情況完善“監(jiān)管沙盒”制度。同時，秘書處負責監(jiān)管協(xié)調(diào)工作組的日常聯(lián)絡(luò)工作，并且按期將項目所得成果反饋至委員會。

在跨境項目的實施過程中應當尤其注意宏觀戰(zhàn)略與微觀實際的結(jié)合，政府和金融科技公司也要學會取其精華，去其糟粕；結(jié)合中國市場經(jīng)濟的實際狀況有選擇性地引入創(chuàng)新項目。

3.3.2 平衡創(chuàng)新與安全發(fā)展的關(guān)系

在“監(jiān)管沙盒”測試的過程中，既不能一味追求創(chuàng)新、急于求成，也不能因懼怕風險而故步自封。從安全角度來看，中國化“監(jiān)管沙盒”建設(shè)堅決不能放松，應將保護消費者利益，遵循反洗錢與反恐怖融資作為監(jiān)管底線[6]。從創(chuàng)新角度上，中國化“監(jiān)管沙盒”能根據(jù)牌照制度的設(shè)立及準入標準的改變篩選出具有創(chuàng)新能力的金融科技公司，能夠改變項目依賴于銀行的局面；并且利用“虛擬沙盒”這一測試方法擴大中國化“監(jiān)管沙盒”的測試范圍，鼓勵更多富有創(chuàng)新性的金融科技產(chǎn)品進入市場。

4 結(jié)語

目前，經(jīng)濟全球化趨勢不可阻擋，在新一代信息技術(shù)的輔助下，金融科技產(chǎn)品創(chuàng)新達到前所未有的高度，金融市場的競爭必將更加激烈?！氨O(jiān)管沙盒”中國化是基于世界大背景下的必然選擇，它不僅能更好地激發(fā)本土金融科技公司的創(chuàng)新性，也能讓中國金融市場享受到金融貿(mào)易世界化的紅利。本文通過對比了英國、澳大利亞、新加坡的監(jiān)管方式，在此基礎(chǔ)上總結(jié)以上三國各自監(jiān)管方式的利弊，并借鑒其中有利于完善我國“監(jiān)管沙盒”建設(shè)的措施，結(jié)合我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀，提出中國化“監(jiān)管沙盒”的構(gòu)想。“監(jiān)管沙盒”中國化也是完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的可行途徑，通過汲取傳統(tǒng)金融和互聯(lián)網(wǎng)的各自優(yōu)勢，推進中國特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展。