人臉識別技術(shù)應(yīng)用中公共利益的法律規(guī)制

童 心

（安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230031）

人臉識別技術(shù)是現(xiàn)代人工智能應(yīng)用的新興產(chǎn)物，是通過捕捉自然人的面部特征信息進(jìn)行身份驗(yàn)證的生物識別技術(shù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代人臉識別技術(shù)的應(yīng)用場景更加多元。在刑事案件偵查中，人臉識別系統(tǒng)能夠迅速、精準(zhǔn)識別犯罪嫌疑人。在新冠肺炎疫情防控中，人臉識別技術(shù)在預(yù)防疾病傳染，維護(hù)公眾安全中作用顯著。商業(yè)化場景中“刷臉支付”，日常管理中“刷臉打卡”，人臉識別以技術(shù)創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)升級，給企業(yè)和個(gè)人帶來巨大收益。然而，大規(guī)模運(yùn)用人臉識別將帶來個(gè)人隱私泄露與人格貶損風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重侵害個(gè)人隱私權(quán)益，威脅個(gè)人財(cái)產(chǎn)安全。

2021年，最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于審理使用人臉識別技術(shù)處理個(gè)人信息相關(guān)民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》[1]，該司法解釋規(guī)定了信息處理者基于公共利益需要處理人臉信息的可免于承擔(dān)民事責(zé)任。目前，使用人臉識別的場景越來越多，人臉識別漸呈泛濫之勢，有些使用目的已超出公共利益范疇卻缺乏有效監(jiān)管。生活中公共利益范圍劃定較為寬泛，“保障公眾生命安全、維護(hù)公共秩序穩(wěn)定”都是其應(yīng)有之義?；谏虡I(yè)動機(jī)或以營利為目的，一般被排除在公共利益范疇之外。在杭州市民郭某訴杭州野生動物世界有限公司一案中，被告作為營利性的私人企業(yè)，其收集用戶人臉信息的理由難以被擴(kuò)大解釋為“公共利益”。源于對公共利益的敬畏，實(shí)踐中以公共利益為目的使用人臉識別的情形遭受的質(zhì)疑很少，但公共利益不應(yīng)成為無節(jié)制使用人臉識別的理由。公共利益應(yīng)用存在虛弱化、寬泛化的主要緣由在于其概念的抽象性以及內(nèi)涵的開放性。從維護(hù)個(gè)人信息安全、平衡公共利益與個(gè)人利益的角度出發(fā)，準(zhǔn)確界定公共利益范圍，設(shè)定適當(dāng)限度，對公共利益加以規(guī)制是當(dāng)務(wù)之需[2]。

1 基于公共利益使用人臉識別的法理基礎(chǔ)

基于公共利益限制個(gè)人信息權(quán)有其理論合理性，然而，客觀上造成了兩者的潛在沖突，有效緩解矛盾的方法在于承認(rèn)公共利益具有相對優(yōu)先性。

1.1 個(gè)人信息控制權(quán)被削弱

個(gè)人信息權(quán)是一項(xiàng)積極性的人格權(quán)，但不是絕對的、無邊界的、不受控制的權(quán)利。權(quán)利和義務(wù)是對立統(tǒng)一的，公民可以自由支配、控制其個(gè)人信息，不受他人侵害，同時(shí)也背負(fù)一定的義務(wù)，需要適當(dāng)接受其他主體對個(gè)人信息進(jìn)行利用，當(dāng)然這種利用不得以侵害信息主體的合法利益為前提。換言之，侵害個(gè)人信息權(quán)是不合法的，但個(gè)人信息權(quán)損害社會公德、妨害集體利益時(shí)被規(guī)制是合理的。個(gè)人信息流動、傳播、共享的態(tài)勢無法人為、有計(jì)劃地加以抑制。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的活躍增強(qiáng)了個(gè)人信息的公共產(chǎn)品屬性，包容性凸顯，排他性降低，自然人對其信息權(quán)益的控制與支配進(jìn)一步弱化[3]。

1.2 個(gè)人利益與公共利益的平衡

1.2.1 公共利益和個(gè)人信息權(quán)保護(hù)具有根本一致性

個(gè)人信息所涵蓋的利益類型豐富多樣，集信息主體個(gè)人利益、公共利益、信息處理者商業(yè)利益于一體[4]。公共利益相較于個(gè)人利益，無強(qiáng)烈排他性與獨(dú)自專享性。公共利益和個(gè)人信息權(quán)不一定互斥，公共利益在一定條件下可能包含個(gè)人信息保護(hù)目的，成為個(gè)人信息權(quán)實(shí)現(xiàn)的有力保障。基于公共利益使用公民人臉信息，盡管事先沒有征得個(gè)人同意，公民在多數(shù)情況下并無反對與不滿，不認(rèn)為個(gè)人信息權(quán)遭受嚴(yán)重侵犯。從理論上解釋，公共利益由個(gè)人利益發(fā)展而來并蘊(yùn)涵在個(gè)人利益之中，公共利益體現(xiàn)了最大化、綜合性的個(gè)人利益，兩者目的具有本源性，可以相互轉(zhuǎn)化、相互促進(jìn)，所產(chǎn)生的沖突只是表象。

1.2.2 公共利益相對優(yōu)先于個(gè)人利益

在利益價(jià)值位階中，經(jīng)過排序，位置在先的價(jià)值優(yōu)于在后的價(jià)值，公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益[5]。相較于個(gè)人利益只滿足單個(gè)自然人的自身需要，公共利益滿足了人類更高級別與層次的本質(zhì)需求。信息化時(shí)代，大面積的數(shù)據(jù)交易與合作增強(qiáng)了個(gè)人信息的社會經(jīng)濟(jì)效用，個(gè)人私益讓渡于公共利益是大勢所趨[6]。以疫情防控為例，進(jìn)入超市、火車站等公共場所需要進(jìn)行人臉識別，這里的公共利益直接指向就是公共安全。眾多人民群眾的生命安全集合形成了公共安全。公眾的生命權(quán)是最重要的法益，應(yīng)盡可能維護(hù)多數(shù)人的生命健康，公共利益優(yōu)于個(gè)人信息權(quán)益。維護(hù)公共利益最終會造福于個(gè)人，在公共安全得以落實(shí)的背景下，公民才有可能自由行使個(gè)人信息權(quán)。單純追求個(gè)人信息私益實(shí)現(xiàn)而違背公共利益價(jià)值導(dǎo)向的行為缺乏正當(dāng)性。個(gè)人信息權(quán)行使邊界在于同等尊重他人的合法利益[7]。以損害他人利益、公共利益為代價(jià)的個(gè)人信息權(quán)并非法律保護(hù)的客體。

2 目的限制原則與“公共利益”的濫用

出于公共利益的現(xiàn)實(shí)需要，限制個(gè)人信息權(quán)利有其合理性。這里的公共利益需要進(jìn)行限縮解釋，只能是基于“正當(dāng)?shù)墓怖妗毙枰?。這是目的限制原則應(yīng)用于公共利益的規(guī)范表達(dá)。倘若個(gè)人信息處理目的表述得十分抽象與模糊，信息處理活動將會缺乏正確引導(dǎo)。與此同時(shí)，個(gè)人將無法形成合理的信息預(yù)期，深陷“信息焦灼”困境。生活中不少企業(yè)采用指向不明確的詞匯表達(dá)信息采集目的，比如“改善用戶消費(fèi)服務(wù)體驗(yàn)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、促進(jìn)公共利益”等，其根本目的在于擴(kuò)大信息收集使用范圍，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。過多寬泛的目的表述滋生了架空目的限制原則的風(fēng)險(xiǎn)。

目的限制原則一方面要求信息收集目的應(yīng)當(dāng)“具體、明確、合法”，多提供細(xì)節(jié)支撐；另一方面禁止采取“與初始收集目的背離”的手段進(jìn)一步處理個(gè)人信息，即為特定目的收集的個(gè)人信息在日后的管理使用中，不可脫離最初目的進(jìn)行轉(zhuǎn)化性利用，應(yīng)與原始目的相融通。但是，目的限制原則在人臉識別技術(shù)應(yīng)用中并沒有發(fā)揮實(shí)際效用，因?yàn)?，該原則亦十分抽象，對該原則的細(xì)化解釋并不足以準(zhǔn)確指導(dǎo)實(shí)踐。比如人臉識別用于學(xué)校的場景，目前在中國許多學(xué)校使用人臉識別系統(tǒng)進(jìn)行管理，提高學(xué)生的入校效率，預(yù)防無關(guān)人員入校，“刷臉進(jìn)?！笔艿降馁|(zhì)問很少。然而，西歐和美國卻嚴(yán)格限制人臉識別的使用[8]。2019年瑞典數(shù)據(jù)保護(hù)局對當(dāng)?shù)匾凰咧虚_出罰單，因?yàn)樵撔Ｊ褂萌四樧R別系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)學(xué)生的出勤率。盡管學(xué)校董事會辯稱使用人臉識別系統(tǒng)的目的在于方便學(xué)生，促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)，保障安全，有關(guān)部門已審查批準(zhǔn)通過，完全遵守目的規(guī)范要求，此外也無關(guān)聯(lián)證據(jù)證實(shí)所收集的個(gè)人信息超出兼容性使用的必要目的。但數(shù)據(jù)保護(hù)局認(rèn)為“人臉識別進(jìn)入校園”風(fēng)險(xiǎn)性和侵入性過高，不符合比例原則所要求的造成損害最低，學(xué)生這個(gè)有限群體的利益不能簡單歸入公共利益范疇，對于該目的的概括解釋不足以構(gòu)成基于公共利益使用人臉識別的正當(dāng)理由。

單純依靠目的限制原則無法劃清人臉識別中公共利益邊界。信息化時(shí)代人機(jī)交往頻繁且密切，各式各樣的人臉識別使用目的最終都可以通過擴(kuò)大解釋演變成“維護(hù)公共利益需要”?？偠灾枰獙⒛康南拗圃瓌t與比例原則、必要原則等其他理論銜接[9]，科學(xué)劃清人臉識別中公共利益范圍。

3 人臉識別中“公共利益”規(guī)則適用困境

3.1 公共利益代表主體雜亂

誰有權(quán)代表、主張公共利益，事關(guān)公共利益的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)和人民群眾聯(lián)系最為密切，天然被認(rèn)定為公共利益的代表者。然而，行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中可能會“變異”，追求自身利益最大化[10]，常見的有部門利益和地方利益。在行政機(jī)關(guān)利用人臉識別技術(shù)收集人臉信息的過程中，會顯現(xiàn)出一種形似公共利益但又與公共利益截然不同的利益形態(tài)——政府利益，兩者獨(dú)立存在、互不隸屬且相沖突，一味追求政府利益會阻礙公共利益實(shí)現(xiàn)[11]。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力如果不加約束、監(jiān)管，必然會滋生腐敗。具體到個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，公共利益范圍不清，加劇了公權(quán)力的無序擴(kuò)張，導(dǎo)致政府部門、社會組織乃至民營企業(yè)爭先恐后充當(dāng)公共利益代表者，借維護(hù)公共利益名義恣意收集使用人臉信息。信息收集主體多且雜，人民群眾難以辨別真?zhèn)巍?/p>

在實(shí)踐中，我國個(gè)人信息保護(hù)工作有市場監(jiān)督管理總局、公安部、工業(yè)和信息化部、互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等多個(gè)政府部門參與其中?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》在中央層面上并未將國家網(wǎng)信部門認(rèn)定為獨(dú)立的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)，其僅發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管執(zhí)法的作用，國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)也同樣擁有執(zhí)法權(quán)[12]。

3.2 公共利益范圍模糊不清

公共利益的內(nèi)涵猶如普羅透斯的面孔讓人看不真切。從文義解釋的角度出發(fā)，公共利益由“公共”和“利益”兩部分組成。然而，學(xué)術(shù)界不僅對“公共”的認(rèn)識爭議不小，對什么是“利益”也眾說紛紜。我國法律明文規(guī)定了為實(shí)現(xiàn)公共利益限制私權(quán)利的具體情形，但對公共利益內(nèi)涵缺乏充分的說明。立法部門給出的理由是：公共利益在不同領(lǐng)域、不同時(shí)代背景下存在細(xì)微差異，內(nèi)容復(fù)雜，對各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定無法保證概念科學(xué)性[13]。可是，界定公共利益是必要的且意義重大。民法之所以強(qiáng)調(diào)合理劃定公共利益范圍，是因?yàn)槠淅碚摳谟谧畲笙薅鹊乇Ｗo(hù)公民個(gè)人利益，防止公權(quán)力不當(dāng)入侵私人領(lǐng)域。法律放棄界定公共利益范圍，無異于縱容公權(quán)力借助規(guī)則漏洞損害個(gè)人利益。

3.3 公共利益識別的程序性標(biāo)準(zhǔn)缺失

公共利益的認(rèn)定體現(xiàn)了民主決策的過程，決策結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義需要決策過程滲透科學(xué)與民主，而這需要借助程序規(guī)則加以保障。從現(xiàn)實(shí)情況看，行政機(jī)關(guān)使用人臉識別技術(shù)采集公民人臉信息時(shí)，往往沒有事先告知公眾，也無意尋求公眾的認(rèn)可與同意?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了基于公共利益需要收集個(gè)人信息無須獲得公眾同意，然而，是否需要告知公眾并未明確；還規(guī)定在公共場所安裝人臉識別系統(tǒng)，需要設(shè)置顯著的提示標(biāo)識，不過，設(shè)立顯著的提示標(biāo)識的法律效果不等同于“告知”。公眾對行政機(jī)關(guān)采集以及后續(xù)使用人臉信息的目的、方式、途徑等一概不知，這里的公共利益既可能是現(xiàn)實(shí)存在的，也可能是披著公共利益外衣的商業(yè)利益或者政府利益。公眾的知情權(quán)沒有實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。

法律對人臉識別技術(shù)運(yùn)用到行政管理中沒有公告和聽取意見的規(guī)定。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益目的使用人臉識別技術(shù)只是一個(gè)形式化的先申請后審批的過程，是只要提出申請就能被批準(zhǔn)實(shí)行的程序性規(guī)定，并沒有對收集目的是否真正符合公共利益需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的過程。

4 人臉識別中“公共利益”規(guī)則完善建議

因公共利益需要克減個(gè)人信息權(quán)益的正當(dāng)性毋庸贅述。但是，目的正當(dāng)性和手段任意性絕非一脈相通的。相反，應(yīng)該通過限定主體、厘清范圍、完善程序等措施保障公益性使用人臉信息合法合理。

4.1 明確個(gè)人信息領(lǐng)域公共利益的代表主體

行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代國家組織架構(gòu)中地位突出，實(shí)踐中公共利益的具體劃定和落實(shí)都需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)到底。對政府而言，需要盡快確定公共利益的代表主體，構(gòu)建保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益的主體制度和行政執(zhí)法機(jī)制。針對目前個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域多頭分散執(zhí)法、權(quán)責(zé)錯(cuò)位等問題，亟須建立獨(dú)立且結(jié)構(gòu)分離的個(gè)人信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)[14]，明確問責(zé)機(jī)制，糾正政府失靈，樹立監(jiān)管權(quán)威性。

行政機(jī)關(guān)還要保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及監(jiān)督權(quán)的行使。設(shè)立獨(dú)立的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)可為公民提供權(quán)利救濟(jì)渠道，當(dāng)公民個(gè)人信息權(quán)益遭受損害時(shí)能夠向該機(jī)構(gòu)表達(dá)訴求，要求其規(guī)范處理并給出妥善解決方案。同時(shí)賦予個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)一定的規(guī)則制定權(quán)，經(jīng)過國家有關(guān)立法授權(quán)，發(fā)布一些實(shí)用的有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的文件、方案等，例如針對信息處理中的“公共利益”作出正當(dāng)?shù)牧钊诵欧南蘅s解釋。

4.2 合理限定公共利益范圍

社會意識形態(tài)、政治生態(tài)、道德與文化會影響公共利益的立法表達(dá)，公共利益概念理解的差異化折射出多元價(jià)值取向。公共利益本質(zhì)上是行政管理者平衡利益沖突，進(jìn)行利益取舍的工具，選擇最優(yōu)利益才是終極目標(biāo)。從公共利益特征出發(fā)能夠準(zhǔn)確把握其核心。其一，公共利益是相對于個(gè)人利益、局部利益而言的，是經(jīng)過權(quán)衡比較的優(yōu)勝利益。其二，公共利益是關(guān)乎人類長遠(yuǎn)發(fā)展的理性、綜合性利益。個(gè)體利益在數(shù)量上相加減不等同于公共利益，公共利益的價(jià)值衡量遠(yuǎn)在孤立的個(gè)體利益之上，它不是短視的、封閉的利益，而是一定范圍內(nèi)人民普遍贊同，服務(wù)于個(gè)體價(jià)值實(shí)現(xiàn)的利益。其三，公共利益是抽象與具體的結(jié)合，既是利益衡量所追求的未來目標(biāo)也是現(xiàn)實(shí)結(jié)果[15]。

4.2.1 公共利益范圍類型化

立法中采取逐條列舉的方式界定公共利益范圍的實(shí)踐性最強(qiáng)?！豆媸聵I(yè)捐贈法》第三條和《土地管理法》第四十五條都采用舉例的方法分別對公益事業(yè)和公共利益范圍進(jìn)行了規(guī)定，兩者關(guān)于公共利益內(nèi)容的表述有相同成分。宏觀層面上，國家安全與利益、公共管理與秩序、公眾安全等都屬于公共利益的范疇；微觀層面上，科教文衛(wèi)體事業(yè)、環(huán)境能源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也是維護(hù)公共利益的體現(xiàn)。個(gè)人信息保護(hù)工作中的公共利益具體化表達(dá)還應(yīng)該包括：信息網(wǎng)絡(luò)安全、未成年人個(gè)人信息的特殊保護(hù)、跨境信息提供等。

公共利益類型化為實(shí)踐中判定公共利益提供了方向指引，有助于正確識別公共利益。不過公共利益的范圍界定工作并非一勞永逸，公共利益法律化處在一個(gè)兼容并蓄、吐故納新、不斷完備的發(fā)展進(jìn)程中，而且它并非抽象到不可窺探全貌的程度，實(shí)踐中需要對公共利益進(jìn)行具體的法律解釋和價(jià)值判斷。

4.2.2 否定式列舉排除公共利益的假冒情形

立法上正面羅列的方式存在一些弊端，無法窮盡列舉，極大地增加了公權(quán)力機(jī)關(guān)的判定成本。經(jīng)濟(jì)實(shí)用的方法是從公共利益的反面著手，剔除假冒形態(tài)，劃清公共利益邊界。首先，共同利益與公共利益互不相容。某個(gè)區(qū)域共同體的利益不一定指向不特定多數(shù)人的公共利益，對于特定范圍內(nèi)的部分人的共同利益，不排除其具有公共性質(zhì)但其也具有私益本性。歷史證實(shí)形式上簡單的多數(shù)人利益會引發(fā)多數(shù)人的暴政。其次，政府利益不是公共利益。中央和地方政府職能部門都客觀存在著權(quán)力核心集團(tuán)，權(quán)力尋租現(xiàn)象不可避免。最后，含有公益性質(zhì)的商業(yè)利益也不屬于公共利益范疇。公共利益不追求營利結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，而商業(yè)利益的動機(jī)在于賺取利潤，可能部分商業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)過程會帶來良好的社會效益，提供就業(yè)崗位和增加財(cái)政稅收，潛在地增進(jìn)了公共利益。然而，追本溯源商業(yè)利益仍然是經(jīng)營主體的私人目的[16]。

4.3 完善公共利益識別的程序性標(biāo)準(zhǔn)

公共利益識別應(yīng)當(dāng)融入正當(dāng)程序規(guī)則。通過程序公正推動權(quán)力行使規(guī)范化。公共利益實(shí)質(zhì)上具有社會共享性，在對私人利益進(jìn)行限制時(shí)，需要給予每一個(gè)私人利益主體充分表達(dá)自身利益訴求的通道，確保公共利益真正得到貫徹。實(shí)現(xiàn)公共利益的各階段全過程都應(yīng)該直面大眾，充分鋪陳[17]，公開以保證透明。在使用人臉識別技術(shù)采集公民人臉信息時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)自覺履行信息公開職責(zé)，事先向民眾詳細(xì)闡述人臉信息收集使用所涉及的公共利益緣由和內(nèi)容，以此增強(qiáng)公共利益目的妥當(dāng)性，提高可接受度?！盁o需個(gè)人同意”的內(nèi)涵并非否決個(gè)人信息知情權(quán)，公權(quán)力機(jī)關(guān)有責(zé)任以一種簡潔明了的方法向民眾公開信息采集處理的法律依據(jù)和正當(dāng)理由，并向信息主體闡明關(guān)聯(lián)的信息控制主體、存儲路徑、利用范圍等，廣泛接受人民群眾監(jiān)督。

當(dāng)認(rèn)定公共利益范圍存在較大分歧時(shí)，可以建立一個(gè)以實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值導(dǎo)向的聽證機(jī)制，廣泛聽取利害關(guān)系人的意見。對于識別公共利益的聽證，具體做法可以規(guī)定為：在行政機(jī)關(guān)或者一些私人主體主張基于公共利益需要，利用人臉識別技術(shù)收集公民人臉信息前，政府應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，邀請各界代表參與，就人臉信息收集使用目的是否符合“公共利益”說明理由，允許質(zhì)證和辯駁。此外，舉辦聽證會的時(shí)間地點(diǎn)、討論內(nèi)容等各項(xiàng)事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)事先安排妥當(dāng)。聽證不能形式化，需要明確聽證效力，把聽證落到實(shí)處。公共利益決策的最終形成離不開聽證筆錄，應(yīng)高度重視聽證筆錄記載的民眾訴求與磋商意見。

5 結(jié)語

人臉識別技術(shù)的更新升級給予人臉信息更多的意義，人臉信息作為敏感個(gè)人信息需要受到更嚴(yán)格更全面的保護(hù)，但是，社會生活中以公共利益為借口濫用人臉識別的問題突出。我們需要正確對待人臉識別技術(shù)帶來的價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)，遵循個(gè)人信息保護(hù)路徑對公共利益進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)制。在個(gè)人信息保護(hù)中不斷探索有效的公共利益界定模式，明確個(gè)人信息領(lǐng)域公共利益的代表主體，進(jìn)一步明確公共利益的概念和特征，此外，在程序上需要充分吸納人民群眾參與公共利益的認(rèn)定過程，保持一定的透明度，保障信息主體的知情權(quán)。