我國住房改革與住房保障問題探析

作者簡介：湯揚(yáng)（1991—），女，本科，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)與社會(huì)保障。

摘 ?要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的急速發(fā)展，在積極推進(jìn)我國住房改革和住房保障體系建設(shè)中存在著一些問題，也引起了社會(huì)的高度重視，因此研究如何完善優(yōu)化相關(guān)制度是十分重要的。面對(duì)這樣的一個(gè)關(guān)乎民生經(jīng)濟(jì)的社會(huì)管理問題，應(yīng)當(dāng)從其歷史沿革入手，立足于當(dāng)前的制度現(xiàn)狀，進(jìn)而提出解決現(xiàn)有問題的相關(guān)策略，促使住房改革和住房保障可以順應(yīng)我國社會(huì)發(fā)展趨勢，為保障我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：住房改革 ?住房保障 ?問題探析 ?優(yōu)化策略

中圖分類號(hào)： ????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???文章編號(hào)：1672-3791（2021）12（c）-0000-00

Abstract： With the rapid development of China's economy， there are some problems in actively promoting China's housing reform and the construction of housing security system， which has also attracted great attention of the society. Therefore， it is very important to study how to improve and optimize relevant systems. Facing such a social management problem related to people's livelihood and economy， we should start with its historical evolution， based on the current system status， and then put forward relevant strategies to solve the existing problems， so as to promote housing reform and housing security to comply with China's social development trend and make corresponding contributions to ensuring China's economic development.

Key Words： Housing reform; Housing security; Problem analysis; Optimization strategy

我國住房保障制度建設(shè)歷經(jīng)多年的探索，但依然存在著諸多問題，其中最為主要的問題是住房保障制度的功能定位模糊，缺乏頂層設(shè)計(jì)，缺乏可持續(xù)性的問題。另外，在住房改革上，存在著住房價(jià)格上漲過快、住房租賃市場不健全以及住房資源占有不公平這3個(gè)較為主要的問題。因此，在探析我國住房改革和住房保障問題時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)這些問題著重加以解決。

1我國住房改革和住房保障歷史回顧

1.1 普惠性福利模式階段

新中國在建立初期，已開始采取高社會(huì)福利、低出租的房屋實(shí)際分?jǐn)倷C(jī)制，并進(jìn)行了全方位的房屋保護(hù)，基本不出現(xiàn)對(duì)房屋的市場性調(diào)配。不過，由于公房的經(jīng)營收不抵支，很難有效地繼續(xù)提高市民的房屋要求。所以，雖然中國在1978年開始就進(jìn)行了房屋管理制度變革以加大住房供給，但還是沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基本社會(huì)福利思維模式，以國家兜底的基本房屋保護(hù)路徑推動(dòng)了房屋保障制度變革[1]。

1.2 大眾化模式階段

中國從1991年開始推動(dòng)全面房屋管理制度改革，將房屋社會(huì)保險(xiǎn)政策實(shí)施機(jī)制模式由利益分房的普遍性社會(huì)福利模式向大眾化模式轉(zhuǎn)變。國務(wù)院辦公廳在1994年發(fā)布的有關(guān)政策中，明確提出了“構(gòu)建以中低收入社會(huì)家庭為主要對(duì)象、帶有社會(huì)保險(xiǎn)特性的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)適用性房屋供給系統(tǒng)和以收入社會(huì)家庭為主要對(duì)象的產(chǎn)品房供給系統(tǒng)”，以及在1998年發(fā)布的相關(guān)政策措施中規(guī)定“我國城鄉(xiāng)暫停房屋實(shí)際分配方式并實(shí)行房屋貨幣化分配體制”。與此同期，與市場型社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的國家房屋保障制度系統(tǒng)也步入了建設(shè)階段，并開始逐步實(shí)行住房公積金管理制度、社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)適用性房屋管理制度和廉租住宅管理制度。由于商業(yè)住房體制的確定，隨著市民的住房條件改善，個(gè)人購置商品住宅的比重也大幅增加[2]。

1.3 剩余模式階段

2003年中央政府下發(fā)的相關(guān)政策文件中，明確“房地產(chǎn)業(yè)為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，從此商品房屋建造與消費(fèi)占據(jù)了國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。相反，保障性住房建造比重明顯減少，住房社會(huì)保障政策體制也由大眾化模式徹底轉(zhuǎn)換為低剩余模式。商品住宅竣工面積比重從1998年的29.7%提高到2003年的61.4%，2016年提高至78.4%;而全市的非農(nóng)戶政策性住宅，竣工面積占比則從1998年的70.3%降低到2003年的38.6%，2016年更降低至21.6%。上述數(shù)據(jù)變化，充分表明了住房保障剩余模式時(shí)代的開始。近年來，雖然住房保障制度確實(shí)明顯改善了住房環(huán)境，但并未發(fā)揮樓市“安定器”的功能，反而淪為部分大中城市房租高漲的“推動(dòng)器”。近十年中，雖然我國城鎮(zhèn)居民保障性住房需求量占我國新增商品城鎮(zhèn)房屋需求量的比重達(dá)到20%，但我國新增商品住房價(jià)格卻增加了139%。而棚戶區(qū)改造項(xiàng)目自2014年起作為中國保障性安居工程的主體，通過棚戶區(qū)改造的貨幣化安置使得三四線城市和周邊城市的房租明顯上升，進(jìn)一步加大了剛需者的買房壓力[3]。

2 住房改革和住房保障現(xiàn)狀

2.1 住房改革現(xiàn)狀

總體來說，住房制度的改革使得我國住房制度建設(shè)更加完善，住房市場發(fā)展更為穩(wěn)健，住房總體數(shù)量有了很大提高，人均住房居住面積得到巨大提升，生活居住環(huán)境有了較大改善。但是，多年以來，政策的不斷擺動(dòng)，使得一些住房問題始終難以得到有效和徹底解決，住房發(fā)展中不充分不平衡帶來的住房矛盾仍然較為突出，住房改革仍然面臨許多問題，主要包括：住房價(jià)格上漲過快，引發(fā)住房投資屬性的重視;住房租賃市場不健全，削弱住房社會(huì)屬性的作用;住房資源占有不公平，限制住房居住屬性的實(shí)現(xiàn)[4]。

2.2 住房保障現(xiàn)狀

當(dāng)前住房保障制度最大的問題就是功能定位模糊，缺少了頂層工程設(shè)計(jì)，就沒有可持續(xù)性。首先，中國當(dāng)前的房屋保障制度建設(shè)主要還是以“經(jīng)濟(jì)”為先，還未轉(zhuǎn)軌到“以社會(huì)民生保障為先促經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展”的輪子上，很大程度抑制了其功用的充分發(fā)揮。從應(yīng)付2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“9 000億房屋保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃”到“3 600萬套保障房建設(shè)計(jì)劃”和“3 300萬套棚戶區(qū)改建規(guī)劃”，將保障性住房發(fā)展總體目標(biāo)一直放在國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速健康發(fā)展的總體目標(biāo)以下。其次，租賃式房屋保護(hù)和小產(chǎn)權(quán)型房屋保障制度錯(cuò)位發(fā)展，將進(jìn)一步加大中國今后的房屋保護(hù)壓力。雖然租賃式住房保障的效率遠(yuǎn)高于產(chǎn)權(quán)型住房保障，且中低價(jià)位出租房屋的供需矛盾也日益突出，但事實(shí)上近10年間的我國租賃式保障房建設(shè)比例還不足30%，這是很低的。最后，由于當(dāng)前的住房保障制度發(fā)展還沒有成熟，因此遺漏也很多，當(dāng)前在住房保障制度方面存在著管理滯后，資產(chǎn)管理沒有形成良性循環(huán)得問題，具體來說，主要體現(xiàn)在動(dòng)態(tài)監(jiān)管缺失、保障性住房資產(chǎn)監(jiān)管不到位這兩方面上，比如：保障性住房的房源錯(cuò)配問題以及保障性住房建設(shè)的社會(huì)融資還款難問題，這些問題都是住房保障制度不夠完善，監(jiān)管不到位所導(dǎo)致的。另外，當(dāng)前的住房保障體制還面臨城市之間供給分配不均衡、城市內(nèi)空間分配不均衡和保障性住房建設(shè)和管理不均衡等問題[5]。

3 住房改革與住房保障優(yōu)化策略

3.1 住房改革優(yōu)化策略

構(gòu)建以住房產(chǎn)權(quán)為核心的住房制度改革方案，通過公有產(chǎn)權(quán)比例的調(diào)整，影響市場供求和預(yù)期，同時(shí)通過使用權(quán)的界定等，實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)住房屬性的調(diào)整與平衡。具體實(shí)現(xiàn)路徑為：通過平衡和調(diào)整住房雙重屬性，以人口流動(dòng)、土地配置為抓手，從而實(shí)現(xiàn)居民居住有保障、住房投機(jī)有控制、城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益獲得感有提升的住房制度改革目標(biāo)。

首先，以住房產(chǎn)權(quán)為核心，平衡和調(diào)整住房雙重屬性。通過住房公有產(chǎn)權(quán)比例的設(shè)定，即實(shí)現(xiàn)對(duì)剩余控制權(quán)的索取，平衡住房的兩個(gè)屬性，達(dá)到對(duì)市場預(yù)期的調(diào)整和影響。通過對(duì)住房使用權(quán)的細(xì)分和細(xì)化，明確使用權(quán)的權(quán)能?？梢园凑兆》渴褂脵?quán)的持有時(shí)間長短、住房使用權(quán)的來源等，明確其享有的教育、醫(yī)療和就業(yè)等附加權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)，也達(dá)到住房屬性的調(diào)整和平衡。

其次，以人口流動(dòng)、土地配置為住房制度調(diào)整的抓手。人口和土地是住房制度改革的兩個(gè)核心抓手，引導(dǎo)人口和土地等要素在城鄉(xiāng)和地區(qū)間配置，進(jìn)而構(gòu)建相適應(yīng)的新時(shí)代城鄉(xiāng)住房制度。針對(duì)人才住宅政策投機(jī)屬性過強(qiáng)的區(qū)域，政府需要主動(dòng)疏導(dǎo)人口過剩的人才住房政策和融資需求，也可以借助工業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)人口向周邊供求矛盾較小的區(qū)域流動(dòng)，供求矛盾較小的區(qū)域也需要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)人才住房政策的力度，以增強(qiáng)自身的人才吸引力和城市實(shí)力。另外，針對(duì)城市人地結(jié)構(gòu)性問題較大的區(qū)域，可通過推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，推動(dòng)實(shí)施以集中的城鄉(xiāng)共同建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)，進(jìn)而緩解城市住房壓力，并提高農(nóng)村土地資源配置效率。

最后，以居民居住有保障、住房投機(jī)有控制、城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益獲得感有提升為住房制度調(diào)整的目標(biāo)。

3.2 住房保障優(yōu)化策略

（1）將房屋保障制度定位于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展型的房屋保障制度，并建立了頂層建筑設(shè)計(jì)。第一，升級(jí)制度的體系模式，目前中國住房社會(huì)保障體制還是處于剩余模式中，新時(shí)期的住房保障制度也需要從“?；尽毕颉按侔l(fā)展”的過渡，應(yīng)形成發(fā)展型住房保障制度。第二，提升總體目標(biāo)，住宅社會(huì)保障體系總體目標(biāo)由當(dāng)前的“住有所居”提升到未來發(fā)展型住宅社會(huì)保障體系的“高質(zhì)量生存”，以“適居適業(yè)”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展總體目標(biāo)為先，逐步形成了住宅社會(huì)保障體系的有效管理機(jī)制。第三，升級(jí)系統(tǒng)，未來發(fā)展型社區(qū)住房保障制度也應(yīng)該走上全面的保障道路，涵蓋各個(gè)收入層次的城鎮(zhèn)居民。既兜底中低收入以下家庭的基本住房問題，又培養(yǎng)親民的優(yōu)質(zhì)住房市場，以解決中等收入層次家庭在內(nèi)的全體市民的基本住房問題，同時(shí)扶持高檔綠色住房蓬勃發(fā)展，以解決高品質(zhì)階段的多元化的住房需要，讓市民安居樂業(yè)，并建立社區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)蓬勃發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制[6]。

（2）形成了適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展階段的小產(chǎn)權(quán)型住宅保障制度，推動(dòng)住宅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)了住宅市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。第一，設(shè)立存量住宅計(jì)劃，開展精準(zhǔn)住宅保障。統(tǒng)計(jì)全國存量房屋數(shù)量，并按照全國現(xiàn)有的房屋存量、低收入人口分布編制房屋保障性規(guī)劃，以達(dá)到全國房屋保障性的供需平衡，并優(yōu)化社會(huì)資源配置。第二，通過維修技術(shù)創(chuàng)新、修繕補(bǔ)償?shù)扰e措改善儲(chǔ)備數(shù)量房屋的質(zhì)量和使用壽命，推動(dòng)房屋過濾制度的建立，適應(yīng)階梯式房屋消費(fèi)需要，降低建筑物垃圾的產(chǎn)出量，保護(hù)環(huán)境和耕地，形成多重效益。第三，動(dòng)態(tài)調(diào)控共有產(chǎn)權(quán)住房制度，以適應(yīng)多樣化需要，進(jìn)一步優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)住房制度定位，形成封閉運(yùn)營的共有產(chǎn)權(quán)住房二級(jí)交易市場，積極發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老社區(qū)，建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房居住年金保障制度，強(qiáng)化保障房的循環(huán)使用，以實(shí)現(xiàn)住房、養(yǎng)老服務(wù)等的多樣化需要。第四，制定“綠色智慧住宅開發(fā)補(bǔ)貼”，重點(diǎn)扶持高檔綠色生態(tài)住房發(fā)展，以推動(dòng)住房市場的創(chuàng)新發(fā)展。

（3）加強(qiáng)保障性住房資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，確保資金可以用到位，資金賬戶監(jiān)管到最后，確保保障性住房政策可以落實(shí)到位，而不會(huì)流于形式。

4結(jié)語

當(dāng)前我國在住房改革和住房保障上存在的問題是較多的，因此，在探析如何完善相關(guān)制度、如何解決相關(guān)問題時(shí)，應(yīng)著眼于當(dāng)前社會(huì)需求，從公共管理的角度將相關(guān)問題加以解決。一方面，在住房改革上，需要構(gòu)建以住房產(chǎn)權(quán)為核心的住房制度改革方案，以相關(guān)因素為主要抓手解決現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，在住房保障上，需要將保障定位于發(fā)展型住房保障，構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)，并且建立符合高質(zhì)量發(fā)展階段的產(chǎn)權(quán)式住房保障制度，促進(jìn)住房市場的健康發(fā)展。

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