不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)及障礙因素診斷
——以寧夏為例

強(qiáng) 妮

（寧夏自然資源勘測調(diào)查院，銀川 750001）

0 引言

開發(fā)區(qū)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集群地，是推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要平臺，在推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但仍存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，缺乏核心競爭力、土地利用效率不高，綜合發(fā)展水平和整體競爭力不足等問題。對開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)的研究大多集中在評價(jià)方法研究[1-3]、指標(biāo)體系構(gòu)建[3-5]、時(shí)空差異分析[6-7]等方面。評價(jià)方法較多使用綜合評價(jià)法[3]、層次分析法[8]等。綜合評價(jià)法是指運(yùn)用多個(gè)指標(biāo)對不同參評單元進(jìn)行評價(jià)。評價(jià)指標(biāo)主要是根據(jù)國家關(guān)于開展節(jié)約集約評價(jià)工作部署要求以及結(jié)合寧夏具體情況來確定，對應(yīng)的權(quán)重國家進(jìn)行統(tǒng)一，理想值的確定方法較多，有特爾菲法、四分位法、最大值、最小值法等。本研究以寧夏為例，按照黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)戰(zhàn)略布局、區(qū)域生態(tài)主體功能定位、區(qū)域地貌特點(diǎn)等基本原則和實(shí)際情況，將全區(qū)23 個(gè)開發(fā)區(qū)按區(qū)域位置劃分為北部綠色發(fā)展區(qū)、中部封育保護(hù)區(qū)和南部水源涵養(yǎng)區(qū)三個(gè)生態(tài)建設(shè)區(qū)[9-10]，對不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用水平進(jìn)行分析評價(jià)，并找出制約該區(qū)域土地集約利用水平的障礙因素，為優(yōu)化開發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高用地水平提供支撐。

1 研究區(qū)概況

寧夏位于我國西北部，轄區(qū)面積6.64×104km2，地處黃河上游中段，東鄰陜西省、南接甘肅省、北倚內(nèi)蒙古自治區(qū)，南北長460 km，東西寬298 km，地勢北低南高。在自然地理空間格局上，寧夏呈現(xiàn)出北部引黃灌區(qū)、中部干旱帶、南部山區(qū)三大分區(qū)的顯著特征[11]。北部引黃灌區(qū)為發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)提供了廣闊的空間和地形條件；中部干旱帶土地資源豐富，多為丘陵和臺地，光照充足，蒸發(fā)量大而降雨量極少；南部以黃土地貌為主，土壤侵蝕嚴(yán)重，部分地域陰濕高寒，見圖1。為進(jìn)一步促進(jìn)開發(fā)區(qū)形成新的集聚效應(yīng)和增長動(dòng)能，按照“一縣一區(qū)，每個(gè)開發(fā)區(qū)不超過3 個(gè)區(qū)塊”的整合原則，寧夏將全區(qū)33 家開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化為23 家。截至2020 年底，寧夏共23 家開發(fā)區(qū)，實(shí)際管轄面積103.81 萬畝，累計(jì)完成工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額7 472.08 億元，全年實(shí)現(xiàn)工業(yè)（物流）企業(yè)總收入3 600.67 億元，工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額168.24 億元。已建成建設(shè)用地53.69 萬畝，土地建成率88.00%，開發(fā)率76.9%[12]。

圖1 開發(fā)區(qū)區(qū)域分布圖

2 數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究中涉及的開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)主要來源于寧夏2021年開發(fā)區(qū)評價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在國家《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)規(guī)程（2014 年度試行）》[13]（簡稱《規(guī)程》）的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合寧夏實(shí)際增加了2 個(gè)指標(biāo)，全部開發(fā)區(qū)采用統(tǒng)一的權(quán)重和理想值。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于各園區(qū)統(tǒng)計(jì)部門，土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)來源于各地自然資源部門以及通過最新遙感影像圖勾繪、外業(yè)實(shí)地調(diào)查、核查獲取。

2.2 研究方法

2.2.1 多因素綜合評價(jià)法

根據(jù)《規(guī)程》，同時(shí)結(jié)合寧夏實(shí)際情況，主要從土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效益和土地利用監(jiān)管績效5 個(gè)方面，選取13 項(xiàng)指標(biāo)建立評價(jià)指標(biāo)體系，見表1。權(quán)重值采用全國統(tǒng)一下發(fā)的，指標(biāo)理想值以各開發(fā)區(qū)指標(biāo)現(xiàn)狀值為基礎(chǔ)，采用專家咨詢法、四分位法，最大值、最小值等方法綜合確定，理想值確定后，進(jìn)行指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，最終計(jì)算出各開發(fā)區(qū)土地集約利用得分。

表1 開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

2.2.2 障礙因素診斷方法

對不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用情況進(jìn)行評價(jià)，目的不僅在于了解各開發(fā)區(qū)土地集約利用現(xiàn)狀，更重要的在于找出影響開發(fā)區(qū)土地集約利用水平提高的障礙因素，以便有針對性地制定提高開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的政策措施。在綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上利用障礙度診斷模型找出制約開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的主要障礙因子，以達(dá)到促進(jìn)提高節(jié)約集約水平。本文借助障礙度模型來診斷障礙因素，具體公式為：

3 結(jié)果與分析

3.1 開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)

通過計(jì)算得出寧夏不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地利用集約度得分，按照自然間斷點(diǎn)分級法分為4 個(gè)等級，分別為高度集約利用（85～100）、比較集約利用（75～85）、一般集約利用（65～75）、低度利用（＜65）。結(jié)合不同發(fā)展區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用空間分布圖（圖2）可看出，寧夏開發(fā)區(qū)土地節(jié)約利用水平以比較集約和一般集約為主，共有16 個(gè)開發(fā)區(qū)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的69.57%，1 個(gè)高度集約利用開發(fā)區(qū)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的4.34%，有6個(gè)低度集約開發(fā)區(qū)，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的26.09%。

圖2 不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用程度空間分布圖

分區(qū)域來看，北部綠色發(fā)展區(qū)開發(fā)區(qū)土地集約利用平均值僅為75.15，其中綜合分值最高的是寧東能源化工基地開發(fā)區(qū)（89.38），處于高度集約利用水平。該區(qū)域開發(fā)區(qū)均位于寧夏沿黃生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，資源稟賦良好，發(fā)展?jié)摿薮?，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力占據(jù)了全區(qū)的絕對優(yōu)勢。蘇銀產(chǎn)業(yè)園作為新成立的開發(fā)區(qū)，以大健康、新能源、智慧紡織時(shí)尚和智能制造為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，目前企業(yè)入駐不多、整個(gè)園區(qū)建成率不高而導(dǎo)致其節(jié)約集約水平較低，從而影響該區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用整體水平。中部封育保護(hù)區(qū)，該區(qū)域開發(fā)區(qū)選址條件好，地勢平坦、交通發(fā)達(dá)，開發(fā)條件較好，其鹽池工業(yè)園區(qū)集約度分值最高，為75.27，處于比較集約利用水平，該區(qū)域開發(fā)區(qū)平均分值為69.54。南部水源涵養(yǎng)區(qū)因地形地貌以及區(qū)位條件，山高坡陡、資源貧乏，開發(fā)條件較差，僅彭陽縣王洼產(chǎn)業(yè)園區(qū)達(dá)到了比較集約利用，該區(qū)域其他開發(fā)區(qū)處于一般集約利用或低度利用水平，平均值為65.13?？傮w來看，各區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用水平依次為：北部綠色發(fā)展區(qū)高于中部封育保護(hù)區(qū)，中部封育保護(hù)區(qū)高于南部水源涵養(yǎng)區(qū)。

3.2 開發(fā)區(qū)土地集約利用的障礙因素

運(yùn)用障礙因素診斷法測算各單項(xiàng)因子和各指標(biāo)層對各不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的影響程度（障礙度），由于本文所選指標(biāo)較多，鑒于篇幅限制，所以只選取各開發(fā)區(qū)障礙度排名前三位的指標(biāo)進(jìn)行分析，見表2。

表2 不同區(qū)域開發(fā)區(qū)影響土地集約水平的主要障礙因素

3.2.1 北部綠色發(fā)展區(qū)

銀川市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、蘇銀產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的障礙因素為用地結(jié)構(gòu)、土地利用強(qiáng)度，需要通過提高用地結(jié)構(gòu)、土地利用強(qiáng)度，即提高工業(yè)用地率、建筑密度，同時(shí)需要加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管來提高土地利用效率。影響石嘴山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、平羅工業(yè)園區(qū)、金積工業(yè)園區(qū)的主要障礙因素為投入產(chǎn)出效益，即要通過提高投入產(chǎn)出比來提高土地集約利用水平。銀川高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、石嘴山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寧東能源化工基地、中衛(wèi)工業(yè)園區(qū)的主要障礙因素為土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)，要提高土地開發(fā)率、建成率，同時(shí)要提高工業(yè)用地率。中寧工業(yè)園區(qū)、青銅峽工業(yè)園區(qū)的主要障礙因素為容積率和建筑密度，同時(shí)要加快園區(qū)建設(shè)，提高園區(qū)建成率。賀蘭工業(yè)園區(qū)、銀川綜合保稅區(qū)、永寧工業(yè)園區(qū)的主要障礙因素為用地監(jiān)管和用地投入產(chǎn)出效益，要加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管通過進(jìn)一步挖潛存量土地，進(jìn)而提高土地使用效率，同時(shí)要提高用地投入產(chǎn)出比。因此，北部綠色發(fā)展區(qū)開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的主要障礙因素是投入產(chǎn)出效益、土地利用監(jiān)管績效。

3.2.2 中部封育保護(hù)區(qū)

由表2 可知，中部封育保護(hù)區(qū)，吳忠太陽山開發(fā)區(qū)、中衛(wèi)市海興開發(fā)區(qū)最主要的障礙因素是土地利用程度，即土地開發(fā)率，其障礙度分值分別為0.09、0.11。同時(shí)，兩個(gè)園區(qū)要提高建筑密度及綜合容積率，進(jìn)而提高土地利用強(qiáng)度。鹽池工業(yè)園區(qū)、同心工業(yè)園區(qū)最主要的障礙因素是用地監(jiān)管，要通過加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管盤活存量用地，從而提升開發(fā)區(qū)土地集約利用水平。

3.2.3 南部水源涵養(yǎng)區(qū)

從圖3 可看出，南部水源涵養(yǎng)區(qū)開發(fā)區(qū)土地集約利用最大的障礙因素是土地利用強(qiáng)度、土地利用程度，需要提高各園區(qū)綜合容積率、土地開發(fā)率。

圖3 不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用障礙度分值

總體來說，北部綠色發(fā)展區(qū)、中部封育保護(hù)區(qū)、南部水源涵養(yǎng)區(qū)區(qū)域內(nèi)部影響每個(gè)開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的障礙因素顯著，土地利用程度、土地利用強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益是影響各區(qū)域開發(fā)區(qū)集約利用水平的主要障礙因素。

4 結(jié)論

本文以寧夏北部綠色發(fā)展區(qū)、中部封育保護(hù)區(qū)及南部水源涵養(yǎng)區(qū)三個(gè)區(qū)域開發(fā)區(qū)為研究區(qū)，在對三個(gè)區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)的基礎(chǔ)上，通過對影響開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的障礙因素進(jìn)行診斷，得出以下結(jié)論：

（1）寧夏不同區(qū)域開發(fā)區(qū)土地集約利用水平各不相同，從研究區(qū)整體水平來看，主要以比較集約和一般集約利用水平為主，從不同區(qū)域來看，節(jié)約利用水平依次為：北部綠色發(fā)展區(qū)＞中部封育保護(hù)區(qū)＞南部水源涵養(yǎng)區(qū)。

（2）制約北部綠色發(fā)展區(qū)開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的主要障礙因素是用地投入產(chǎn)出效益、土地利用監(jiān)管績效，該區(qū)域位于寧夏沿黃生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，地理位置優(yōu)越、資源稟賦良好，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力占據(jù)了全區(qū)的絕對優(yōu)勢，在下一步發(fā)展中要加強(qiáng)項(xiàng)目用地管控，對園區(qū)內(nèi)土地批準(zhǔn)、供應(yīng)、利用、閑置等全程監(jiān)督，同時(shí)，要堅(jiān)持“畝均論英雄”用地導(dǎo)向，提高該區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚度和土地投入產(chǎn)出率。

（3）制約中部封育保護(hù)區(qū)開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的主要障礙因素是土地利用程度、即要提高各園區(qū)要通過積極實(shí)施供水、供電、供熱、排水、燃?xì)狻⑴盼?、通信、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施配套，不斷提升經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的承載能力，提升區(qū)域競爭力。

（4）南部水源涵養(yǎng)區(qū)需要提高土地利用強(qiáng)度，各地要嚴(yán)格按照國家節(jié)約集約利用土地、在工業(yè)項(xiàng)目用地審批和供應(yīng)時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行自治區(qū)規(guī)定的容積率標(biāo)準(zhǔn)，新上項(xiàng)目要提高容積率標(biāo)準(zhǔn)，對容積率及土地利用強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)的企業(yè)通過采取追加投資、增加建設(shè)面積或核減土地面積的方式進(jìn)行整改，對綜合容積率不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，在新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)優(yōu)先使用企業(yè)原有土地，增加總建筑面積，提高用地強(qiáng)度。