突破瓶頸，建立公平優(yōu)質(zhì)的普惠托育服務(wù)體系

秦旭芳 臧天品

在日益凸顯的“少子化”“老齡化”形勢(shì)下，發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系成為破解局面的重要舉措，不僅有助于促進(jìn)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡合理發(fā)展，還對(duì)解決嬰幼兒照護(hù)這一民生難題大有裨益。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2020年，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于組織實(shí)施普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，為我國(guó)托育服務(wù)體系的建設(shè)提供了頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐指南。此后，國(guó)家又密集出臺(tái)了托育服務(wù)機(jī)構(gòu)備案登記、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范以及托育服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則等相關(guān)政策文件，逐步建立起托育服務(wù)的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。同時(shí)，各省市也陸續(xù)出臺(tái)了符合本地實(shí)際的落地政策，如2022年安徽省出臺(tái)《安心托幼行動(dòng)方案》持續(xù)擴(kuò)大普惠托育服務(wù)供給，2023年上海市正式實(shí)施《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》以建立完善托育服務(wù)工作機(jī)制。從中央到地方，都對(duì)普惠托育服務(wù)體系進(jìn)行了初期構(gòu)建，并朝向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。但從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，我國(guó)普惠托育服務(wù)體系仍在政策、制度、機(jī)構(gòu)和師資方面存在發(fā)展限制，需要多維破解。

正視普惠托育服務(wù)體系發(fā)展之“限”

政策之“限”：文本制約。近年來(lái)，中央層面密集出臺(tái)了一系列相關(guān)托育政策文件，在全國(guó)一致的普惠托育服務(wù)政策理念的引領(lǐng)下，托育服務(wù)行業(yè)開局良好。各省市也相繼頒布地方性托育服務(wù)政策規(guī)范，積極推動(dòng)區(qū)域內(nèi)托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展。但當(dāng)前托育服務(wù)政策頂層設(shè)計(jì)尚不完善，在托育服務(wù)體制建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、質(zhì)量評(píng)估、教師管理、監(jiān)督等諸多方面，政策法律體系尚未健全，整體政策框架下的文本實(shí)施細(xì)則較為模糊。這就會(huì)給托育服務(wù)政策從中央到各省市地方的落實(shí)過(guò)程造成概念提法不統(tǒng)一、層級(jí)執(zhí)行難落地、部門權(quán)責(zé)分不清等弊端。

制度之“限”：責(zé)任制約。在我國(guó)托育服務(wù)制度的具體責(zé)任落實(shí)中，國(guó)家層面是由國(guó)家衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)托育服務(wù)管理工作，絕大多數(shù)省市托育服務(wù)工作則是由各級(jí)衛(wèi)生健康部門牽頭，但下落到一些地方，尚未明確托育服務(wù)行動(dòng)的主要任務(wù)與具體責(zé)任單位。部分地區(qū)存在幼兒園有意愿辦托、而地方實(shí)踐管理中卻缺少幼兒園下沉辦托備案登記的可循路徑，導(dǎo)致出現(xiàn)“辦托無(wú)門”的現(xiàn)實(shí)情況。同時(shí)，從中央到各省市在制定具體托育方案和任務(wù)分解的過(guò)程中，統(tǒng)籌推進(jìn)托育行動(dòng)的工作機(jī)制尚不明朗。而普惠托育服務(wù)體系的建設(shè)涉及教育、人社、財(cái)政、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門的協(xié)同參與綜合管理，僅靠單一部門牽頭負(fù)責(zé)很難高效推動(dòng)。另外，政府各個(gè)部門之間在托育政策的執(zhí)行上往往缺乏組織互動(dòng)與反饋溝通，這就減少了部署行動(dòng)的一致性，一定程度上弱化了托育服務(wù)政策的實(shí)施成效。

機(jī)構(gòu)之“限”：供給制約。有調(diào)查顯示多數(shù)嬰幼兒家長(zhǎng)將“方便接送孩子”“離家距離近”作為選擇托育機(jī)構(gòu)時(shí)首要考慮的因素，就近托育服務(wù)的市場(chǎng)需求十分旺盛。然而，我國(guó)托育服務(wù)的社會(huì)供給目前還存在較大缺口，現(xiàn)存托育服務(wù)機(jī)構(gòu)類型有限且機(jī)構(gòu)資源布局不均，多集中于商業(yè)中心或臨街商鋪，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的普及性與可接近性不足，普惠托育的輻射覆蓋面亟待擴(kuò)展，在現(xiàn)實(shí)層面呈現(xiàn)出托育服務(wù)供給規(guī)模與家庭托育需求失衡的局面。

師資之“限”：質(zhì)量制約。由于我國(guó)普惠托育服務(wù)建設(shè)起步晚、需求大，特別是托育師資人才隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，托育教師身份屬性模糊、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入資質(zhì)不完善等問題導(dǎo)致了教師流動(dòng)性高、專業(yè)水平難以保障的困境。目前，托育師資隊(duì)伍整體力量相對(duì)薄弱，從業(yè)人員主要為學(xué)前教育專業(yè)與醫(yī)學(xué)護(hù)理專業(yè)，學(xué)歷以中專、大專為主，其0-3歲嬰幼兒照護(hù)理論基礎(chǔ)不扎實(shí)、實(shí)踐技能少，也為職后培訓(xùn)帶來(lái)了難度。此外，托育專業(yè)多在中專、高職開設(shè)，本科院校與碩士培養(yǎng)點(diǎn)稀缺，升學(xué)通道尚未打通，課程設(shè)置與培養(yǎng)方案也模糊不清，托育從業(yè)人員專業(yè)發(fā)展路徑受限。

探索普惠托育服務(wù)體系突破之“路”

以“完善托育服務(wù)政策法規(guī)的支撐性與配套性”為立法之路。從托育服務(wù)政策的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)建立清晰全面的托育服務(wù)政策體系，健全政策框架以細(xì)化政策實(shí)施細(xì)則。一方面需明確托育服務(wù)政策的邏輯體系，不斷細(xì)化現(xiàn)階段相關(guān)法律法規(guī)，包含托育服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入、托育服務(wù)質(zhì)量保障和托育服務(wù)師資建設(shè)等方面，構(gòu)建互相支撐、相互配套的托育服務(wù)政策體系。另一方面，應(yīng)立足我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的基本國(guó)情，在由中央政府提供統(tǒng)一托育服務(wù)政策框架和指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際建設(shè)情況和托育服務(wù)需求，將政策落地與地方實(shí)際相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)的普惠、均衡和可持續(xù)性發(fā)展。

以“貫通托育服務(wù)制度的統(tǒng)一性與互動(dòng)性”為管理之路。應(yīng)當(dāng)從托育服務(wù)制度的頂層設(shè)計(jì)和中央統(tǒng)籌開始明確定責(zé)，各級(jí)政府盡快設(shè)立托育主管部門，明確各部門職責(zé)邊界，確保由國(guó)家衛(wèi)健委履行牽頭職責(zé)，會(huì)同教育部、人社部、財(cái)政部等各級(jí)各部門的托育服務(wù)頂層管理有序。各地方政府應(yīng)建立清晰明朗的屬地管理和分工負(fù)責(zé)機(jī)制，厘清地區(qū)內(nèi)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的申報(bào)登記與綜合監(jiān)管的職責(zé)所在，以避免出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)管的混亂局面。同時(shí)，建立中央與各省市地方執(zhí)行部門機(jī)關(guān)之間的良性互動(dòng)與反饋機(jī)制，推動(dòng)托育服務(wù)責(zé)任部門的整合管理，明確政策目標(biāo)、執(zhí)行程序與考核標(biāo)準(zhǔn)，確保托育服務(wù)制度的有效運(yùn)行。

以“豐富托育服務(wù)機(jī)構(gòu)模式的多元化和普及性”為供給之路。我國(guó)城鄉(xiāng)托育服務(wù)發(fā)展水平有所差異，不同家庭和人群的托育場(chǎng)所與模式需求也十分多樣。要統(tǒng)合托育服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展供給側(cè)與各類家庭托育模式實(shí)際需求側(cè)，積極推動(dòng)有針對(duì)性的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)供給模式設(shè)計(jì)。按照常住人口分布和家庭托育需求配置托育服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施，因地制宜地將社區(qū)托育服務(wù)、家庭托育服務(wù)點(diǎn)和家庭入戶育兒指導(dǎo)，納入“15分鐘社區(qū)生活圈”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居家嵌入式服務(wù)和城鄉(xiāng)社區(qū)托育服務(wù)體系等多模式建設(shè)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，從大型城市逐步向中小型城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，從而形成多元多樣、普及覆蓋的嬰幼兒托育服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，讓更多家庭在家門口就能享受到放心、便利的托育服務(wù)，逐漸縮小各地區(qū)托育服務(wù)發(fā)展的差距。

以“賦能托育服務(wù)人員培養(yǎng)一體化和專業(yè)性”為人才之路。構(gòu)建多層次托育人才培育體系，在職前培養(yǎng)階段，支持符合條件的普通高校、中高等職業(yè)院校設(shè)置嬰幼兒發(fā)展和健康管理以及嬰幼兒照護(hù)等相關(guān)專業(yè)，結(jié)合托育行業(yè)發(fā)展和0-3歲嬰幼兒照護(hù)需求，修訂專業(yè)培養(yǎng)方案，調(diào)整課程體系，細(xì)化教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。不斷完善中職嬰幼兒托育、母嬰照護(hù)及幼兒保育，大專嬰幼兒托育服務(wù)與管理及早期教育，本科嬰幼兒發(fā)展與健康管理，碩士托育及管理等各層次專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)。各大高校與中高等職業(yè)院校、托育行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)企業(yè)可以走進(jìn)托育專業(yè)課堂，深化校企合作，通過(guò)培育產(chǎn)教融合型企業(yè)，支持0-3歲嬰幼兒托育實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。在職后培訓(xùn)階段，完善已經(jīng)初步形成的以普通高校、中高等職業(yè)院校為依托的托育服務(wù)人員進(jìn)修、研修網(wǎng)絡(luò)，倡導(dǎo)托育智庫(kù)專家與托育機(jī)構(gòu)、托育一線教師的合作，推行托育“職業(yè)培訓(xùn)包”和“工學(xué)一體化”培訓(xùn)模式，逐步設(shè)立和完善多形式、多層次的托育教師培訓(xùn)體系。同時(shí)制定科學(xué)、公正的托育服務(wù)人員評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全托育服務(wù)人員的職業(yè)等級(jí)評(píng)定、職業(yè)晉升與激勵(lì)制度，賦能托育服務(wù)人員專業(yè)發(fā)展。