淺析一般性轉(zhuǎn)移支付、財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

譚雅文 廖羚羽 陶俞杉 高樂彥 葉恬甜

當(dāng)前經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展既是維持社會經(jīng)濟良性健康循環(huán)的現(xiàn)實需求，也是解決社會主要矛盾的重要途徑，并且大量實踐表明，財政分權(quán)體制對地方經(jīng)濟發(fā)展有明顯的激勵作用。其中轉(zhuǎn)移支付制度是地方財政收支缺口彌補的重要方式，財政支出結(jié)構(gòu)則是均衡地方財力差距的直接載體，二者作用良好發(fā)揮對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有舉足輕重的作用。有必要從三者相互影響機制入手，對轉(zhuǎn)移支付制度作出進一步完善，對財政支出結(jié)構(gòu)作出進一步優(yōu)化，助力區(qū)域經(jīng)濟騰飛。

理論概念分析

一、一般性轉(zhuǎn)移支付

轉(zhuǎn)移支付制度本質(zhì)上是一種區(qū)域補償政策，一定程度的轉(zhuǎn)移支付資金可以對區(qū)域之間的財政關(guān)系進行調(diào)整，有利于實現(xiàn)多個地域基本服務(wù)的均等化，以往普遍認為轉(zhuǎn)移支付制度是發(fā)揮財政對社會的治理作用、優(yōu)化稅制財政制度、實現(xiàn)共同富裕的重要手段，目前轉(zhuǎn)移支付制度根據(jù)轉(zhuǎn)移目標不同，可以分為特殊轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付以及一般性轉(zhuǎn)移支付。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付也稱體制性轉(zhuǎn)移支付，其主要是指由中央對地方財政需要額與支出額進行核查，并依照地方的資源稟賦、人口規(guī)模以及客觀發(fā)展差距等情況，對中央財政資金進行下?lián)?，以對部分發(fā)展不平衡地區(qū)進行財政層面的資金補助。相較于專項轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付是地方可以根據(jù)公告服務(wù)需求和發(fā)展差異進行自由支配的資金，能夠?qū)v向財力不協(xié)調(diào)以及與其他地區(qū)橫向財力差距明顯問題進行緩解，主要目的是促進地區(qū)在某一段時間內(nèi)實現(xiàn)財力均等化，以維持地區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性。

二、財政支出結(jié)構(gòu)

財政支出結(jié)構(gòu)是指各類財政支出在總支出額中的具體比重。從因果視角看，財政支出不僅是地方公共服務(wù)活動資金來源，同時也是各項政府活動所產(chǎn)生的具體成本。因此，地方在經(jīng)濟發(fā)展中所制定的政策偏向點，會對財政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響。目前我國對財政支出堅持精細化管理理念，要求根據(jù)政府職能和地區(qū)經(jīng)濟性質(zhì)進行綜合管理。而財政支出維度上，主要有基本社會保障支出、維持就業(yè)支出、地方安全支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、科學(xué)技術(shù)及教育支出、基層事務(wù)支出、文化及交通支出等等，細分來看目前財政支出結(jié)構(gòu)有20余類。在整個財政支出結(jié)構(gòu)中，分類不同，計算結(jié)構(gòu)數(shù)值的標準也不盡相同。例如，從用途視角來看，生產(chǎn)建設(shè)類的支出和民生類支出呈現(xiàn)出互斥性特點，二者聯(lián)合計算才為地方總預(yù)算支出。其中民生類支出主要包括公共安全、社會保障、環(huán)境保護等，生產(chǎn)建設(shè)類支出主要有資源勘探、金融監(jiān)管、商業(yè)服務(wù)等。支出類型不同，具體結(jié)構(gòu)比值計算方式也有差異。無論何種類型的財政支出結(jié)構(gòu)，其比值高低在經(jīng)濟發(fā)展中代表意義相同，財政支出結(jié)構(gòu)中占比較高的支出額，則表示區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更側(cè)重于該領(lǐng)域，在資金轉(zhuǎn)移支付上投入的資源更多。

三、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)代化社會構(gòu)建本質(zhì)要求，涵蓋五項基本內(nèi)容，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。首先，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展代表著經(jīng)濟質(zhì)與量的融合，是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要方向，要求在提升民眾生活水平的同時兼顧區(qū)域生態(tài)環(huán)境的健康。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是有新時期特征的社會指導(dǎo)方向，當(dāng)前各個地區(qū)均通過科學(xué)技術(shù)水平創(chuàng)新來提升經(jīng)濟建設(shè)效率，進而提高經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平。其次，開放發(fā)展和共享發(fā)展也是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展所秉持的重要理念，其中開放發(fā)展是指重視國外市場，通過國內(nèi)國外市場的有效配合促進經(jīng)濟總量提升，共享發(fā)展則是要在經(jīng)濟產(chǎn)值提升的同時，實現(xiàn)民眾幸福感、安全感以及公平感的提升。也有越來越多的學(xué)者認為，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展還應(yīng)包括緩解較大的城鄉(xiāng)差距、改善地方經(jīng)濟發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重不合理等現(xiàn)實問題。而上述問題的解決，離不開轉(zhuǎn)移支付制度和財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的扶持。最后，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展倡導(dǎo)一種綠色理念，要求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式由以往的傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為集約高效型經(jīng)濟，通過人與自然的和諧共處來減少經(jīng)濟發(fā)展隱患，保障經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量?？傊?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展就是特定時期內(nèi)，地區(qū)圍繞著經(jīng)濟總量提升，在社會、生態(tài)、民生多個領(lǐng)域做到的動態(tài)平衡。

一般性轉(zhuǎn)移支付、財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展作用機理分析

一、一般性轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用

一般性轉(zhuǎn)移支付實際應(yīng)用中將公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)作為基本導(dǎo)向，主要目的是平衡地區(qū)之間在財富水平上存在的客觀差異，中央不規(guī)定資金應(yīng)用方向，由地區(qū)根據(jù)發(fā)展情況自行安排資金用途。首先，部分地區(qū)的可支配收入有所提升，一些領(lǐng)域內(nèi)的收支缺口得以平衡，能夠刺激地方政府提升自己在公共服務(wù)上的支出效率，進而能夠推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。一般性轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上也屬于財政補貼，能夠有效激勵地方部門將自身的管理行為向中央規(guī)定靠攏，從宏觀上與長期經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，避免短期投資活動，經(jīng)濟發(fā)展中的資源配置效率明顯提升，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展夯實環(huán)境基礎(chǔ)。其次，當(dāng)?shù)貐^(qū)公共支出水平出現(xiàn)增長后，屬于公共產(chǎn)品的正外溢性就會顯露出來，地區(qū)各項資本要素的生產(chǎn)效率明顯提升，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。最后，當(dāng)?shù)貐^(qū)的可支配資金水平出現(xiàn)增長后，能夠避免地方政府對預(yù)算外收入的汲取欲望，能對經(jīng)濟發(fā)展中的一些部門債務(wù)風(fēng)險做到有效規(guī)避，進而保持經(jīng)濟的健康增長。同時，要注意把控轉(zhuǎn)移支付的資金力度，避免因為中央轉(zhuǎn)移資金較多，引起經(jīng)濟發(fā)展一般地區(qū)過度依賴轉(zhuǎn)移支付而喪失發(fā)展積極性與動力，以及經(jīng)濟良好地區(qū)為留住轉(zhuǎn)移資金降低經(jīng)濟支出的問題。

二、財政支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用

以往普遍認為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，能夠有效緩解社會矛盾。一方面，財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化能夠?qū)崿F(xiàn)一些經(jīng)濟建設(shè)類投資的合理優(yōu)化，彌補公共產(chǎn)品的不足，帶來一些較強的投資驅(qū)動效應(yīng)，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展增添動力。例如，一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以為經(jīng)濟加速發(fā)展鋪平道路，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以有效優(yōu)化市場環(huán)境，降低市場交易成本，促使生產(chǎn)要素合理配置助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。另一方面，財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化通常代表民生性財政支出的提升，其中一些醫(yī)療、教育以及社會保障方面的財政支出可以讓地區(qū)引入更多高質(zhì)量勞動力，提高區(qū)域內(nèi)人力資本水平，保證經(jīng)濟發(fā)展中有豐沛的人力資源?？傊?，一些民生類財政支出和經(jīng)濟建設(shè)類財政支出都可以有效促進經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，但由于財政支出結(jié)構(gòu)中資金水平是有限制的，二者會出現(xiàn)交替變化比值的情況。此時選擇合適的結(jié)構(gòu)比值對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展就顯得尤為重要，如針對財政收入水平較為發(fā)達的地區(qū)，可以在支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化上多傾向于民生類資金支出，而對一些財政收入水平相對不足的地區(qū)，則需要讓財政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟建設(shè)類支出的占比相對提升，才能有效促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展建議

一、完善轉(zhuǎn)移支付制度

首先，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的主要目的對轉(zhuǎn)移支付包含的類型進行科學(xué)設(shè)計，發(fā)揮不同轉(zhuǎn)移支付類型的獨特作用，確保不同類型的轉(zhuǎn)移支付制度能夠幫助地方承擔(dān)相應(yīng)的職能，這也是轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有的初衷。然而，目前部分地區(qū)對不同類型轉(zhuǎn)移支付制度的功能存在區(qū)分不明情況，限制了轉(zhuǎn)移支付作用效果發(fā)揮，各類型界限不明導(dǎo)致資金分配不合理。例如，在一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)用上，存在很多指定用途的支出項目，整體支出缺少均衡性，導(dǎo)致地區(qū)對一般性轉(zhuǎn)移支付的資金實際支配力不高。其次，有必要對轉(zhuǎn)移支付類型進行科學(xué)設(shè)置，賦予不同類型轉(zhuǎn)移支付各項專屬作用。如針對一般性轉(zhuǎn)移支付制度的使用，要求各地方根據(jù)自身發(fā)展水平，對資金在各個領(lǐng)域的使用進行因地制宜的安排，將收支缺口的緩解作為資金使用方向。其間對一般性轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況加強監(jiān)管，并根據(jù)資金帶來的社會改變評估資金使用效果，合理調(diào)配資源配置，保障一般性轉(zhuǎn)移支付的積極作用能夠發(fā)揮。最后，針對特殊轉(zhuǎn)移支付，則需要將其劃分為就業(yè)保障、基本民生維持、市場主體活性保證等，制定各個領(lǐng)域的資金使用標準，并盡可能擴大資金使用方式，使轉(zhuǎn)移資金使用更加靈活，如通過減租減息、減稅降費、投資水平和消費水平的擴大等方式維持資金平衡?？傊?，劃分轉(zhuǎn)移支付應(yīng)用類型，設(shè)立科學(xué)標準，規(guī)范資金使用，可以有效發(fā)揮不同支付類型的專屬作用。

二、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

一是堅持因地制宜原則，根據(jù)地區(qū)發(fā)展特點劃分相應(yīng)的財政支出結(jié)構(gòu)。以往經(jīng)濟發(fā)展實例充分表明，當(dāng)民生性財政支出在整個支出結(jié)構(gòu)中有較高的占比時，經(jīng)濟更容易實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。但由于不同地區(qū)在實際經(jīng)濟水平和資源稟賦上存在差異，這種影響也具有差異性，因此，各個地區(qū)真正適配的財政支出結(jié)構(gòu)有所不同，在財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化上，要避免盲目對其中一個類型的支出占比進行提升。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)制定最優(yōu)的財政支出結(jié)構(gòu)，以有效優(yōu)化經(jīng)濟資源配置，充分發(fā)揮財政資金助力經(jīng)濟發(fā)展的效用。二是加強支出管理，提升財政資金的支出效率。在保證財政支出結(jié)構(gòu)合理的前提下，將財政支出資金的價值發(fā)揮出來。結(jié)合以往財政支出問題來看，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致財政支出資金難以發(fā)揮作用的重要原因是對財政支出結(jié)構(gòu)缺少監(jiān)管，導(dǎo)致資金支出方向和理想效果出現(xiàn)偏差。因此，有必要加強財政資金支出預(yù)算管理，收集多個部門和社會民眾的意見，保證一些重大預(yù)算科學(xué)合理，并詳細監(jiān)督預(yù)算資金有無按照支出計劃進行詳細落實。三是從社會民眾監(jiān)督方面，可以采取上級部門、審計部門和民眾監(jiān)督三個角度相結(jié)合的方式，加強財政支出的監(jiān)管，確保各項支出資金能夠按照使用計劃規(guī)范撥付到指定項目，提高支出資金的使用效率。

綜上所述，一般性轉(zhuǎn)移支付的提升能夠讓財政支出結(jié)構(gòu)中民生方面支出占比擴大，對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生一系列間接性作用，但是這種間接性作用和區(qū)域異質(zhì)性有較大關(guān)聯(lián)，因此不同地區(qū)要有適合本地區(qū)發(fā)展的財政支出結(jié)構(gòu)。總之，可以根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，對一般性轉(zhuǎn)移支付資金的使用標準進行優(yōu)化，并制定符合地區(qū)發(fā)展特點的財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整策略，以規(guī)劃合適資金用于改善民生發(fā)展，有效促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。（作者單位：1.中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院；2.中央財經(jīng)大學(xué)商學(xué)院；3.中央財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計與數(shù)學(xué)學(xué)院、數(shù)學(xué)教學(xué)部）