我國(guó)航空公司運(yùn)行維修管理與ICAO 相關(guān)政策的吻合性分析

□ 徐 江 布云龍 王 成/文

本文通過介紹國(guó)際民航組織普遍安全監(jiān)督審計(jì)計(jì)劃（USOAP）審計(jì)的歷史、發(fā)展及現(xiàn)狀、我國(guó)的適航規(guī)章體系，對(duì)比《國(guó)際民航公約》附件6 與我國(guó)民航運(yùn)行規(guī)章的適用范圍、儀表設(shè)備及維修管理要求的符合性等內(nèi)容，分析國(guó)內(nèi)部分航空公司主力機(jī)隊(duì)對(duì)國(guó)際民航組織（ICAO）持續(xù)適航管理要求的符合性及不符合原因，提出對(duì)我國(guó)民航適航規(guī)章體系和適航管理方面的建議，旨在探討《大型飛機(jī)公共航空運(yùn)輸承運(yùn)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR-121 部）持續(xù)適航部分對(duì)《國(guó)際民航公約》附件6 的吻合性，為中國(guó)民航迎接國(guó)際民航組織普遍安全監(jiān)督審計(jì)計(jì)劃審計(jì)提供技術(shù)支持。

ICAO USOAP 審計(jì)

（一）USOAP 審計(jì)概述

USOAP 是ICAO 對(duì)成員國(guó)開展的安全監(jiān)督審計(jì)項(xiàng)目，旨在定期審核和評(píng)估成員國(guó)的民航管理體系，檢查其是否遵守ICAO 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)與建議措施（SARPs），確保在全球范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的國(guó)際民航標(biāo)準(zhǔn)，以提高民航安全水平。USOAP 審計(jì)經(jīng)歷了從開端到全面系統(tǒng)做法、向持續(xù)監(jiān)測(cè)做法過渡、持續(xù)監(jiān)測(cè)方法（CMA）等三個(gè)階段。

USOAP 審計(jì)依據(jù)文件從最初《國(guó)際民航公約》附件1、附件6 和附件8，到2001 年擴(kuò)展到附件11、附件14 以及其他安全相關(guān)領(lǐng)域如附件13 等，從2005 年起則擴(kuò)展到所有與安全有關(guān)的附件及其中的相關(guān)規(guī)定，2013 年又將剛生效的附件19 納入該計(jì)劃的涵蓋范圍。

《國(guó)際民航公約》是有關(guān)國(guó)際民用航空最重要的現(xiàn)行國(guó)際公約，被稱為國(guó)際民用航空活動(dòng)的憲章性文件。公約體系由《國(guó)際民航公約》和19 個(gè)附件（Annexes）組成。正文分為“空中航行”“國(guó)際民用航空組織”“國(guó)際航空運(yùn)輸”和“最后條款” 4 個(gè)部分，附件目前共有19 個(gè)。

實(shí)施USOAP CMA 審計(jì)時(shí)，ICAO 會(huì)使用事先擬定的規(guī)程問題，從八個(gè)關(guān)鍵要素方面評(píng)估各成員國(guó)在八個(gè)審計(jì)領(lǐng)域?qū)Α秶?guó)際民航公約》標(biāo)準(zhǔn)和建議措施、相關(guān)程序以及指導(dǎo)材料的實(shí)施情況，找出差距和漏洞，全面持續(xù)監(jiān)測(cè)各成員國(guó)對(duì)安全的監(jiān)管能力以及對(duì)航空器事故和事故征候的調(diào)查能力。

（二）中國(guó)民航審計(jì)情況

1.中國(guó)民航安全審計(jì)計(jì)劃

2007 至2010 年，中國(guó)民用航空局對(duì)17 家航空公司、119 家機(jī)場(chǎng)和31 家空管單位進(jìn)行了安全審計(jì)，安全審計(jì)計(jì)劃（CASAP）的目的有四個(gè)：一是全面掌握被審計(jì)方安全運(yùn)行狀況；二是查找被審計(jì)方安全管理上存在的問題，督促并指導(dǎo)其進(jìn)行安全整改；三是督促并指導(dǎo)被審計(jì)方建立和完善安全管理體系和長(zhǎng)效機(jī)制；四是發(fā)現(xiàn)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，完善民航安全管理規(guī)章，提高監(jiān)管工作水平。到 2011 年底審計(jì)結(jié)束時(shí)，共發(fā)現(xiàn)6358 個(gè)不符合項(xiàng)。

2.中國(guó)民航ICAO USOAP 審計(jì)的評(píng)分情況

1999 年5 月13 日， 中 國(guó) 與ICAO 就USOAP 審計(jì)達(dá)成諒解備忘錄。1999 年9 月6日至17 日，中國(guó)接受ICAO 的第一次USOAP審計(jì)。2007 年3 月20 日至4 月3 日，ICAO對(duì)中國(guó)實(shí)施了全面系統(tǒng)辦法審計(jì)。2021 年9 月15 日，ICAO 通過安全和航空導(dǎo)航監(jiān)督審計(jì)科（OAS）向中國(guó)發(fā)出了強(qiáng)制信息要求（MIR），涉及空中航行服務(wù)（ANS）領(lǐng)域的兩個(gè)規(guī)程問題（PQs）。隨后，ICAO 根據(jù)反饋，將中國(guó)的有效實(shí)施率（EI）從之前的85.37%調(diào)整為85.22%，在全球187 個(gè)被審計(jì)的締約國(guó)中排名第48 位，處于中等偏上水平，在第一類理事國(guó)中低于平均水平。

中國(guó)民航適航規(guī)章體系

（一）中國(guó)民航適航規(guī)章發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來，民航立法經(jīng)歷了積極探索、立法的停滯、恢復(fù)、系統(tǒng)化發(fā)展、法規(guī)體系建立健全和繁榮發(fā)展等六個(gè)時(shí)期。中國(guó)民航適航管理與國(guó)際接軌的規(guī)章體系已經(jīng)建立并較為完善。1995 年《中華人民共和國(guó)民用航空法》頒布后，飛標(biāo)體系規(guī)章也逐漸頒布實(shí)施，持續(xù)適航管理規(guī)章則從整個(gè)適航管理中分離出來，置于飛標(biāo)規(guī)章體系內(nèi)。自2001 年初開始，持續(xù)適航管理和初始適航管理職能分開并劃分到飛標(biāo)體系內(nèi)。

（二）中國(guó)民航主要的適航規(guī)章

中國(guó)民航關(guān)于適航安全方面的規(guī)章主要涉及以下幾個(gè)方面：

1. 運(yùn)行類規(guī)章：如《大型飛機(jī)公共航空運(yùn)輸承運(yùn)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR-121部）、《小型商業(yè)運(yùn)輸和空中游覽運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR-135 部）、《特殊商業(yè)和私用大型航空器運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR-136 部）、《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》（CCAR-91 部）等。

2. 維修類規(guī)章：《民用航空器維修單位合格審定規(guī)則》（CCAR-145 部）、《民用航空器維修人員執(zhí)照管理規(guī)則》（CCAR-66 部）、《民用航空器維修培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合格審定規(guī)則》（CCAR-147 部）等。

3. 適航審定類規(guī)章：如《運(yùn)輸類飛機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)》（CCAR-25 部）、《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》（CCAR-21 部）等。

ICAO USOAP 審計(jì)與民航運(yùn)行維修管理的吻合性分析

（一）《國(guó)際民航公約》附件6 與CCAR運(yùn)行類規(guī)章適用范圍比對(duì)

經(jīng)過適用范圍比對(duì)分析（見圖1），可得出以下結(jié)論：

圖1：附件6 與CCAR 運(yùn)行規(guī)章對(duì)比

一是附件6 第I 部分對(duì)應(yīng)的CCAR 運(yùn)行規(guī)章為：CCAR-121、CCAR-135 中C 章（使用飛機(jī)實(shí)施）、D 章關(guān)于定期或非定期的國(guó)際運(yùn)行。二是附件6 第II 部分對(duì)應(yīng)的CCAR 運(yùn)行規(guī)章為：CCAR-136 大型私用（飛機(jī)）和CCAR-91 小型私用（飛機(jī)）。三是附件6 第III 部分中的第II 篇對(duì)應(yīng)的CCAR 運(yùn)行規(guī)章為：CCAR-135C章（使用直升機(jī)實(shí)施）、E 章中關(guān)于定期或非定期的國(guó)際運(yùn)行。四是附件6 第III 部分中的第III篇對(duì)應(yīng)的CCAR 運(yùn)行規(guī)章為：CCAR-136 大型私用（直升機(jī)）和CCAR-91 小型私用（直升機(jī)）。五是CCAR-136 中的特殊運(yùn)行（如：農(nóng)林噴灑、直升機(jī)外吊掛等）無需符合附件 6 的要求。

（二）CCAR-121 部與《國(guó)際民航公約》附件6 吻合性研究

ICAO 針對(duì)持續(xù)適航方面的審計(jì)主要是從關(guān)鍵要素具體運(yùn)行規(guī)章（CE-2）方面評(píng)估我國(guó)在航空器適航性（AIR）領(lǐng)域的實(shí)施情況，因此，研究重點(diǎn)聚焦在CCAR-121 部運(yùn)行設(shè)備、維修相關(guān)內(nèi)容與《國(guó)際民航公約》附件6 相關(guān)部分進(jìn)行吻合性比對(duì)。

作者就附件6《航空器的運(yùn)行》第Ⅰ部分“國(guó)際商業(yè)航空運(yùn)輸—飛機(jī)”涉及的運(yùn)行設(shè)備、維修部分條款，與CCAR-121R7 版以及相關(guān)AC 進(jìn)行了全面的梳理對(duì)標(biāo)。

比對(duì)時(shí)，首先摘錄出《國(guó)際民航公約》附件6 相關(guān)的條目（注：條目指附件6 的條款號(hào)）及項(xiàng)目（注：指附件6 條款號(hào)下面再細(xì)分的項(xiàng)目），逐項(xiàng)列入對(duì)比吻合性清單，然后從現(xiàn)行有效的CCAR-121R7 中找到相應(yīng)項(xiàng)目。對(duì)不能在CCAR-121R7 中找到的吻合性項(xiàng)目，在相關(guān)AC 和CCAR-121R8 修訂稿中索引查找。如仍然沒有相應(yīng)項(xiàng)目，就進(jìn)一步到現(xiàn)行有效的CCAR-25、CCAR-91 等規(guī)章中繼續(xù)查找，直到找到與附件6 對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，結(jié)論為“符合”。如以上查詢只發(fā)現(xiàn)部分內(nèi)容與附件6 的項(xiàng)目吻合，則結(jié)論為“部分符合”；如沒有發(fā)現(xiàn)對(duì)應(yīng)內(nèi)容，則結(jié)論為“不符合”。在有關(guān)USOAP 審計(jì)AIR 組持續(xù)適航方面，《國(guó)際民航公約》附件6 與CCAR-121R7 版共梳理和分解出146 個(gè)條目227 項(xiàng)，初步識(shí)別40 個(gè)條目53 項(xiàng)未在CCAR-121R7 及相關(guān)AC 中有明確體現(xiàn)，即“不符合”，條目占比27%，項(xiàng)目占比23%；13 個(gè)條目24 項(xiàng)未完全體現(xiàn)，即“部分符合”，條目占比9%，項(xiàng)目占比11%；其余93 個(gè)條目150 項(xiàng)為“符合”，條目占比64%，項(xiàng)目占比66%（見圖2）。

圖2：附件6 與民航規(guī)章比對(duì)具體章節(jié)情況

不符合和部分符合條款，主要集中在附件6的第6 章“飛行儀表、設(shè)備和飛行文件”部分，特別是飛行記錄器規(guī)范方面；其他還有第7 章飛機(jī)“通信、導(dǎo)航和監(jiān)視設(shè)備”及第8 章“飛機(jī)的持續(xù)適航性”等。

經(jīng)作者建議后，規(guī)章修訂小組對(duì)CCAR-121 部R8 擬修訂稿的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修訂。將修訂后的“不符合”“部分符合”項(xiàng)目共77 項(xiàng)進(jìn)行了再次比對(duì)，根據(jù)圖3，結(jié)果是符合項(xiàng)69 項(xiàng)，占比90%；不符合項(xiàng)3 項(xiàng)，占比4%，其中2項(xiàng)是第6 章“飛行儀表、設(shè)備和飛行文件”內(nèi)容，1 項(xiàng)是第8 章“飛機(jī)的持續(xù)適航性”內(nèi)容；建議項(xiàng)5 項(xiàng)，占比6%，全部是附件6 第6 章“飛行儀表、設(shè)備和飛行文件”。這些部分，規(guī)章修訂小組已經(jīng)采納了評(píng)估意見并進(jìn)行了補(bǔ)充修訂。

圖3：附件6 與CCAR-121R8 修訂稿比對(duì)情況

CCAR-121 部不符合項(xiàng)主要涉及附件6 第6 章“飛行儀表、設(shè)備和飛行文件”部分，既有我國(guó)規(guī)章修訂滯后的原因，也有部分原因是中國(guó)民航初始審定與持續(xù)適航規(guī)章的修訂不同步，導(dǎo)致兩部規(guī)章在運(yùn)行設(shè)備要求方面缺乏一致性，出現(xiàn)了交叉重疊或缺失等情況，部分條款與《國(guó)際民航公約》附件要求不一致。

鑒于在USOAP CMA審計(jì)的現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)階段，審查組將對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化問題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審查，并以訪談航空運(yùn)營(yíng)人的形式收集證據(jù)和信息。為此，作者選取了國(guó)內(nèi)兩家航空公司作為研究對(duì)象（這兩家航空公司運(yùn)營(yíng)的主力機(jī)型為B737 或A320系列飛機(jī)），通過將上述不符合項(xiàng)中ICAO 的要求與航空公司運(yùn)行維修管理情況進(jìn)行比對(duì)分析，為民航規(guī)章制定、執(zhí)行的優(yōu)化以及航空公司的運(yùn)行維修管理提供建設(shè)性意見。

通過比對(duì)，在運(yùn)行設(shè)備方面，這兩家航空公司引進(jìn)的歐美系列飛機(jī)已經(jīng)高于CCAR 運(yùn)行規(guī)章的要求而部分符合《國(guó)際民航公約》附件6的要求，原因是《國(guó)際民航公約》附件6 對(duì)航空器運(yùn)行維修的設(shè)備要求同樣適用于初始適航審定要求，美國(guó)聯(lián)邦航空局（FAA）和歐洲航空安全局（EASA）的初始適航審定與持續(xù)適航法規(guī)經(jīng)常是同時(shí)修訂，一致性較好。在維修管理方面，這兩家航空公司部分不滿足《國(guó)際民航公約》附件6 的相關(guān)要求，因?yàn)槲覈?guó)民航局對(duì)航空公司年度審核要求的“文文相符”“文實(shí)相符”只是針對(duì)航空公司手冊(cè)、實(shí)際情況對(duì)規(guī)章的符合性而言，不涉及對(duì)ICAO 附件6 的符合性。所以，我國(guó)航空公司的運(yùn)行能夠符合CCAR 運(yùn)行規(guī)章的要求，但由于CCAR 運(yùn)行規(guī)章與附件6 的差異，造成了航空公司實(shí)際情況不能完全符合附件6 的要求，這種情況將隨著CCAR 運(yùn)行規(guī)章的不斷改版而趨于符合。

建議

（一）對(duì)中國(guó)民航適航規(guī)章體系的建議

一方面，中國(guó)持續(xù)適航規(guī)章體系建立和完善比飛標(biāo)運(yùn)行規(guī)章體系早了十年，導(dǎo)致持續(xù)適航規(guī)章增加了本應(yīng)該由運(yùn)行規(guī)章管理的內(nèi)容。2001年后，持續(xù)適航管理職能劃分到飛標(biāo)體系內(nèi)，才逐漸改變了這一狀況。但因?yàn)榕c適航審定規(guī)章分開且修訂時(shí)間不一致，又產(chǎn)生了審定與持續(xù)適航規(guī)章脫節(jié)的問題，出現(xiàn)了“真空”地帶?？上驳氖?，CCAR-121R8 修訂時(shí)，大量CCAR-25 部已有對(duì)機(jī)載設(shè)備的要求在CCAR-121 修訂中被刪除，避免兩部規(guī)章產(chǎn)生交叉重疊，使CCAR-121 部回歸持續(xù)適航本質(zhì)。

另一方面，西方國(guó)家的一些規(guī)章對(duì)其本國(guó)生產(chǎn)的航空器帶有明顯的保護(hù)色彩，很大程度上影響了ICAO 標(biāo)準(zhǔn)和建議措施的制定。這勢(shì)必造成我國(guó)在規(guī)章制定時(shí)無法充分發(fā)揮自主創(chuàng)新空間，對(duì)我國(guó)國(guó)產(chǎn)航空器的制造和運(yùn)行帶來諸多限制，導(dǎo)致適航規(guī)章制定的話語權(quán)不強(qiáng)。再加上我國(guó)適航規(guī)章是先制定了大型運(yùn)輸適航管理的規(guī)則之后，才制定出一般適航管理規(guī)則，使得低標(biāo)準(zhǔn)的航空活動(dòng)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必須參照高標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)輸活動(dòng)管理，發(fā)展難度增加，成本提高。

因此，優(yōu)化中國(guó)民航適航規(guī)章體系，一是要充分考慮我國(guó)國(guó)情，規(guī)章的制定需要和國(guó)家管理狀況、民航管理分工以及工業(yè)發(fā)展水平相適應(yīng)。二是雖然飛標(biāo)運(yùn)行規(guī)章發(fā)展較晚，但持續(xù)適航規(guī)章作為飛標(biāo)運(yùn)行規(guī)章的一部分，屬于運(yùn)行規(guī)章的配套規(guī)章，邏輯定位要清晰。三是從適航審定與持續(xù)適航的關(guān)系來講，持續(xù)適航與適航審定規(guī)章的協(xié)調(diào)性也很重要，涉及到航空器設(shè)備和性能的規(guī)定不能脫離運(yùn)行要求，航空器的使用可靠性和維護(hù)也不能脫離設(shè)計(jì)制造基礎(chǔ)。四是規(guī)章內(nèi)部的統(tǒng)一性很重要，在一定時(shí)間范圍內(nèi)應(yīng)保持規(guī)章的穩(wěn)定性。

（二）對(duì)中國(guó)民航適航管理方面的建議

1.對(duì)中國(guó)民航適航管理組織機(jī)構(gòu)的建議

我國(guó)民航局參照ICAO 和某些國(guó)家做法，將持續(xù)適航部門隸屬于運(yùn)行部門，初始適航審定獨(dú)立成為一個(gè)部門。但需要注意的是，某些國(guó)家制造業(yè)和初始適航審定已經(jīng)非常發(fā)達(dá)、其生產(chǎn)的運(yùn)輸飛機(jī)占據(jù)了絕大部分國(guó)際市場(chǎng)。作者認(rèn)為，持續(xù)適航部門主要的工作精力放在運(yùn)行層面，一定程度上容易忽視與審定部門的溝通協(xié)作，不排除是某些國(guó)家為了保持市場(chǎng)的壟斷地位而進(jìn)行的一種誤導(dǎo)或者阻礙后來者發(fā)展的策略。我國(guó)民機(jī)制造及零部件的國(guó)產(chǎn)化替代迫在眉睫，鑒于我國(guó)現(xiàn)有適航審定能力和民機(jī)制造相對(duì)薄弱的基礎(chǔ)，建議將持續(xù)適航維修與初始適航審定放在一起管理或進(jìn)一步加大協(xié)同力度，既有利于打通設(shè)計(jì)、制造、使用的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，更可以加強(qiáng)初始與持續(xù)適航兩方面的協(xié)調(diào)與溝通，形成更強(qiáng)的合力，協(xié)同發(fā)展。在民機(jī)制造產(chǎn)業(yè)形成一定競(jìng)爭(zhēng)力后，再將重點(diǎn)聚焦于國(guó)產(chǎn)民機(jī)的運(yùn)行可靠性方面。

2.對(duì)中國(guó)民航適航規(guī)章一致性的建議

在本次梳理《國(guó)際民航公約》附件6 與我國(guó)現(xiàn)行規(guī)章對(duì)比中發(fā)現(xiàn)，部分內(nèi)容在運(yùn)行規(guī)章中有所體現(xiàn)，是否還需在審定規(guī)章中也體現(xiàn)，值得商榷，反之亦然。鑒于目前規(guī)章修訂的程序復(fù)雜，周期較長(zhǎng)，建議設(shè)定統(tǒng)一公示并執(zhí)行的措施來提高對(duì)《國(guó)際民航公約》的響應(yīng)速度，如參照維修單位手冊(cè)更新插頁的方式；或者通過下發(fā)咨詢通告等方式對(duì)新修改的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定并執(zhí)行，待規(guī)章統(tǒng)一改版時(shí)一并納入修改；又或者通過制定法規(guī)等辦法明確規(guī)定對(duì)《國(guó)際民航公約》修訂時(shí)的處理原則，比如，當(dāng)《國(guó)際民航公約》附件修改時(shí)，飛標(biāo)司和審定司應(yīng)聯(lián)合評(píng)估附件修改對(duì)應(yīng)內(nèi)容，統(tǒng)一明確是否進(jìn)行相應(yīng)修改，并通過唯一指導(dǎo)文件發(fā)布，提出對(duì)航空公司的相關(guān)要求，以保證各適航規(guī)章間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性和航空公司對(duì)規(guī)章的文實(shí)符合性。

3.對(duì)中國(guó)民航參與國(guó)際民航組織USOAP 審計(jì)的建議

一是制定有效措施或系統(tǒng)，定期將ICAO 附件與民航規(guī)章進(jìn)行差異比對(duì)，包括我國(guó)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，提出中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)建議，發(fā)出中國(guó)民航聲音。二是在新技術(shù)應(yīng)用方面，我國(guó)審定及制造業(yè)部門擬采取的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于ICAO 附件相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，一方面有助于我國(guó)制定的標(biāo)準(zhǔn)在ICAO 大會(huì)上逐步獲得認(rèn)可，另一方面也可以使我們及時(shí)掌握行業(yè)前沿動(dòng)態(tài)，引領(lǐng)新標(biāo)準(zhǔn)制定。三是開創(chuàng)適合我國(guó)國(guó)情的規(guī)章框架及修訂體系，如適當(dāng)整合、簡(jiǎn)化規(guī)章，將部分具體細(xì)節(jié)通過民航法規(guī)文件發(fā)布，以利于及時(shí)跟進(jìn)ICAO 文件的修訂節(jié)奏和與時(shí)俱進(jìn)、調(diào)整我國(guó)民航局管理要求。四是在監(jiān)察員和航空公司從業(yè)人員復(fù)訓(xùn)時(shí)，增加對(duì)《國(guó)際民航公約》各相關(guān)附件的培訓(xùn)，加強(qiáng)各層級(jí)尤其是基層監(jiān)察員對(duì)ICAO 附件的掌握，積極為USOAP 審計(jì)做好迎審人員的理論和組織準(zhǔn)備。