樞紐機(jī)場重大基建投資財(cái)務(wù)影響分析及對(duì)策

□ 戴 瑩 藍(lán) 蘭 熊麗莎/文

“十三五”以來，我國機(jī)場行業(yè)重大基建投資方興未艾，北京大興機(jī)場、成都天府機(jī)場和青島膠東機(jī)場等一批數(shù)百億級(jí)樞紐機(jī)場新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目竣工投產(chǎn)，另有一批機(jī)場重大基建項(xiàng)目將陸續(xù)在“十四五”期間竣工或開工建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)情況看，機(jī)場普遍陷入“投產(chǎn)即巨虧”的困境，虧損的長期化和擴(kuò)大化對(duì)單個(gè)機(jī)場乃至全國機(jī)場行業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營能力和再投資能力造成了很大不利影響。本文對(duì)新發(fā)展階段背景下的樞紐機(jī)場重大基建投資情況進(jìn)行梳理，以部分樞紐機(jī)場重大基建投資項(xiàng)目為樣本，分析重大基建投資項(xiàng)目對(duì)機(jī)場項(xiàng)目法人的財(cái)務(wù)影響，提出相關(guān)政策建議和應(yīng)對(duì)措施。

新發(fā)展階段下機(jī)場業(yè)基建投資狀況

（一）投資總額保持高速增長

與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢相似，我國航空運(yùn)輸市場從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，2016 ～2019 年，我國機(jī)場旅客吞吐量年均增速為10%，較“十二五”時(shí)期年均增速低2 個(gè)百分點(diǎn)，2019 年我國機(jī)場旅客吞吐量同比增幅僅為6.9%。

在經(jīng)濟(jì)增速和民航生產(chǎn)量增速放緩的背景下，我國民航基本建設(shè)和技改投資（主要是機(jī)場投資）仍保持較高增速，“十三五”期間民航基建投資總額3813 億，年均增速7.2%，高于“十二五”3.6個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期我國機(jī)場建設(shè)投資將超過5000 億元。

（二）樞紐機(jī)場進(jìn)入集中建設(shè)期

“十三五”以來，我國機(jī)場建設(shè)進(jìn)入一個(gè)高潮期，并延續(xù)到“十四五”。北京大興機(jī)場、成都天府機(jī)場和青島膠東機(jī)場等一批百億級(jí)重大機(jī)場基建項(xiàng)目竣工投產(chǎn)，廈門、大連等地的新機(jī)場以及昆明機(jī)場、廣州機(jī)場等擴(kuò)建項(xiàng)目陸續(xù)獲批建設(shè)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，“十四五”期間我國年旅客吞吐量排名前50 位城市中，超過30 個(gè)機(jī)場將建設(shè)新跑道或（及）新增大型單體航站樓，超過15 個(gè)機(jī)場將實(shí)施航站樓改擴(kuò)建、機(jī)坪改擴(kuò)建等項(xiàng)目。

（三）機(jī)場新型基礎(chǔ)設(shè)施投資激增

傳統(tǒng)機(jī)場投資主要投向跑道、滑行道、站坪和航站樓等土建類基礎(chǔ)設(shè)施，隨著互聯(lián)網(wǎng)和人工智能的發(fā)展和應(yīng)用，機(jī)場新型基礎(chǔ)設(shè)施投資逐漸增加。中國民航開展“四型機(jī)場”建設(shè)以來，各機(jī)場在信息系統(tǒng)方面的投資更加突飛猛進(jìn)，最高可達(dá)機(jī)場總投資的30%以上。2022 年民航局發(fā)布了《智慧民航建設(shè)路線圖》，在智慧機(jī)場建設(shè)領(lǐng)域提出了全域協(xié)同運(yùn)行、飛行區(qū)無人化作業(yè)、航站樓智能化服務(wù)、航空物流關(guān)鍵設(shè)備自動(dòng)化運(yùn)行等應(yīng)用場景，同時(shí)提出要推廣BIM 等智慧建造技術(shù)在機(jī)場建設(shè)工程中應(yīng)用。新技術(shù)應(yīng)用可以替代部分傳統(tǒng)投資，如電子值機(jī)取代值機(jī)柜臺(tái)可適量縮減航站樓的主樓規(guī)模，但未來一段時(shí)間機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目法人依然面臨傳統(tǒng)基建投資和新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的雙重壓力。

重大基建投資對(duì)項(xiàng)目法人的財(cái)務(wù)影響

重大基建投資為機(jī)場后續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，也對(duì)項(xiàng)目法人的財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生了重大影響。本文以國內(nèi)10 個(gè)樞紐機(jī)場的重大新建、擴(kuò)建項(xiàng)目為樣本，從建設(shè)資金籌集、資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)務(wù)業(yè)績等方面分析重大基建投資對(duì)機(jī)場項(xiàng)目法人的財(cái)務(wù)影響。

（一）建設(shè)資金籌集難度加大

我國機(jī)場建設(shè)投資的資金來源主要包括民航發(fā)展基金、地方政府投資、機(jī)場公司自有資金、銀行貸款等。根據(jù)表1 顯示，10 個(gè)樣本項(xiàng)目總投資超過4000 億，在資金來源方面，由地方政府出資、民航發(fā)展基金、企業(yè)自有資金、其他資本金及貸款等幾部分組成。

表1：已竣工重大基建項(xiàng)目對(duì)所屬機(jī)場集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債影響 單位：億元

1.地方政府出資。此前地方政府主要將一般預(yù)算資金作為機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目中地方政府出資的資金來源。近年來由于財(cái)政緊張、項(xiàng)目投資額大，地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債籌集機(jī)場項(xiàng)目地方資本金成為普遍現(xiàn)象。

2.民航發(fā)展基金。2020 ～2022 年，受疫情和減征影響民航發(fā)展基金減收嚴(yán)重，三年共征收626 億，僅相當(dāng)于2019 年的146%。民航發(fā)展基金以收定支，導(dǎo)致同期支出大幅削減，項(xiàng)目資本金到位遲滯。

3.企業(yè)自有資金。2020 ～2022 年，我國機(jī)場行業(yè)累計(jì)虧損955 億，自有資金極為緊張。部分樣本項(xiàng)目所在機(jī)場通過借入短期債務(wù)周轉(zhuǎn)資金以滿足項(xiàng)目資本金投入，進(jìn)一步推高了財(cái)務(wù)杠桿。

4.債務(wù)融資。10 個(gè)樣本項(xiàng)目資本金比例約56%，債務(wù)融資占比44%。機(jī)場重大基建投資大多依靠債務(wù)融資籌措資金，由于項(xiàng)目投資基數(shù)大，機(jī)場還本付息壓力逐步攀升。

（二）資產(chǎn)、負(fù)債規(guī)模大幅提高

根據(jù)表1可知，在4個(gè)已竣工樣本項(xiàng)目實(shí)施后，所屬機(jī)場集團(tuán)的資產(chǎn)、負(fù)債規(guī)模迅速擴(kuò)大，相比立項(xiàng)年資產(chǎn)負(fù)債率也產(chǎn)生較大變化。由于新增負(fù)債均為帶息債務(wù)，導(dǎo)致項(xiàng)目法人的還本付息壓力進(jìn)一步加大，且目前市場利率處于低點(diǎn)，若未來利率提高，流動(dòng)性和償債能力將面臨更大挑戰(zhàn)。

（三）財(cái)務(wù)效益明顯下降

機(jī)場基建項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)包括國民經(jīng)濟(jì)效益和項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)效益兩部分。民航機(jī)場作為交通運(yùn)輸和城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)對(duì)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有明顯的帶動(dòng)和促進(jìn)作用，國民經(jīng)濟(jì)效益突出。下文以機(jī)場企業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，僅分析項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)效益及其對(duì)項(xiàng)目所屬法人財(cái)務(wù)的影響。

1.已竣工投產(chǎn)項(xiàng)目

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，5 個(gè)已竣工的項(xiàng)目樣本所屬機(jī)場集團(tuán)在竣工投產(chǎn)前年份均盈利，竣工投產(chǎn)后1 年（經(jīng)歷一個(gè)完整生產(chǎn)年度）后，項(xiàng)目法人均出現(xiàn)大額虧損（少則27 億，多則63 億）。項(xiàng)目竣工投產(chǎn)后增加的折舊、利息支出、人工、能源等成本較竣工投產(chǎn)前大幅增長48%～236%，是造成巨額虧損的主要原因。

以2019 年樣本機(jī)場的單位旅客收入為基數(shù)，計(jì)算機(jī)場項(xiàng)目達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)的營業(yè)總收入，與項(xiàng)目竣工交付使用后1 年的營業(yè)總成本對(duì)比，簡易評(píng)估項(xiàng)目對(duì)機(jī)場經(jīng)濟(jì)效益長期性影響。簡易測算結(jié)果顯示，其中有兩個(gè)樣本機(jī)場集團(tuán)即使在達(dá)到年旅客吞吐量設(shè)計(jì)目標(biāo)的情況下仍將處于虧損狀態(tài)；另外兩個(gè)樣本機(jī)場集團(tuán)在達(dá)到目標(biāo)年旅客吞吐量后有望盈利，但如果考慮實(shí)際成本增長，其盈利可能性將大幅削弱。

2.在建項(xiàng)目

根據(jù)樣本項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，5 個(gè)在建機(jī)場項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益普遍較差：現(xiàn)金流凈現(xiàn)值全部為負(fù)；機(jī)場內(nèi)部收益率低于基準(zhǔn)收益率，甚至遠(yuǎn)低于借款利率；投資回收期過長，部分甚至超出計(jì)算期。預(yù)測目標(biāo)年旅客吞吐量相對(duì)樂觀，為2019年的1.9 ～3.2 倍，一旦實(shí)際業(yè)務(wù)量情況不及預(yù)期時(shí)，機(jī)場的實(shí)際收益水平將比預(yù)測值更低。

（四）分析結(jié)論

機(jī)場屬于重資產(chǎn)行業(yè)，其成本水平主要由固定資產(chǎn)規(guī)模決定。一方面，機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn)后，利息支出、折舊、人工、能源、維修等成本將激增，且剛性成本占總成本比重高。另一方面，機(jī)場屬于流量經(jīng)濟(jì)，在價(jià)格受到政府定價(jià)管控的情況下，收入與旅客、貨郵吞吐量緊密相關(guān)，收入隨業(yè)務(wù)量平穩(wěn)增長而平穩(wěn)增長。機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目投運(yùn)后，收入平穩(wěn)增長、成本快速達(dá)峰的錯(cuò)配影響下，利潤指標(biāo)表現(xiàn)為先巨額虧損后逐步減虧至盈利。

機(jī)場行業(yè)基本維持北上廣深等國際樞紐機(jī)場具備較強(qiáng)盈利能力、干線機(jī)場微利或虧損但現(xiàn)金流平衡、支線機(jī)場普遍虧損的局面。本輪機(jī)場大規(guī)模投資后，一方面，機(jī)場資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，可以更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略、地方經(jīng)濟(jì)和人民出行；另一方面，在經(jīng)濟(jì)增長放緩、投資額屢創(chuàng)新高、投資回報(bào)率低的多重壓力下，在建項(xiàng)目建設(shè)資金籌集壓力劇增，已竣工投產(chǎn)項(xiàng)目收入將長期不能覆蓋成本，機(jī)場行業(yè)將普遍背負(fù)投資虧損和運(yùn)營虧損的雙重負(fù)擔(dān)，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和作為企業(yè)的營利性、成本支出的剛性和收入的不確定性之間的矛盾將更加突出，再投資能力和可持續(xù)經(jīng)營能力將受到嚴(yán)重影響。

影響投資額關(guān)鍵因素及問題分析

投資額大、投資回報(bào)率低是本輪大規(guī)模投資后機(jī)場行業(yè)將面臨長期大范圍虧損的主要原因。下面將進(jìn)一步對(duì)影響投資額的關(guān)鍵因素及相關(guān)問題進(jìn)行分析。

（一）投資額影響因素

近年來機(jī)場建設(shè)投資規(guī)模屢創(chuàng)新高，上百億投資項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，主要受以下因素影響：一是物價(jià)。機(jī)場基建投資大多因征地成本、人材機(jī)物價(jià)因素導(dǎo)致工程單位造價(jià)持續(xù)上漲。二是業(yè)務(wù)量預(yù)測。航站樓規(guī)模、跑道機(jī)坪數(shù)量由機(jī)場客貨吞吐量、飛機(jī)起降架次設(shè)計(jì)目標(biāo)確定，業(yè)務(wù)量預(yù)測直接影響建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容，進(jìn)而影響工程量。三是其他因素。航站樓設(shè)計(jì)日趨復(fù)雜，施工難度大、專業(yè)性強(qiáng)導(dǎo)致投標(biāo)門檻高，新材料、新技術(shù)及新流程應(yīng)用，加上城市形象、超前投資的需求，客觀上也推高了機(jī)場投資造價(jià)。

（二）問題分析

1.對(duì)重大機(jī)場基建投資的經(jīng)濟(jì)約束性機(jī)制不夠完善

機(jī)場基建投資巨大、公益性特征明顯，地方政府投資意愿高?！哆\(yùn)輸機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2018 年第32 號(hào)）第十七條對(duì)運(yùn)輸機(jī)場總體規(guī)劃提出選址、空域、設(shè)施布局、周邊區(qū)域交通及噪音影響等八方面提出了基本要求，但并無明確的經(jīng)濟(jì)性約束指標(biāo)，不利于約束各方合理控制建設(shè)規(guī)模及投資額。

2.項(xiàng)目決策考慮因素中項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的占比較低

重大機(jī)場投資多為落實(shí)國家或地方發(fā)展戰(zhàn)略，更多關(guān)注項(xiàng)目的必要性、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)可行性以及國民經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)因素影響占比較低?？尚行匝芯繄?bào)告編制過程機(jī)場方參與度較低，主要依賴編制單位，未充分體現(xiàn)機(jī)場方的意見及建議。

3.機(jī)場內(nèi)部規(guī)劃、投資、建設(shè)、經(jīng)營、財(cái)務(wù)等環(huán)節(jié)缺少協(xié)同配合

傳統(tǒng)機(jī)場建設(shè)模式下，規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營、財(cái)務(wù)等職能部門各有工作側(cè)重，各司其職，但也會(huì)出現(xiàn)各管一攤、缺乏項(xiàng)目全生命周期管理的問題，對(duì)投資規(guī)劃設(shè)計(jì)未能形成合力和閉環(huán)，一定程度上助推了經(jīng)營與設(shè)計(jì)脫節(jié)、投資過于超前、建設(shè)求大求全、資金難以落實(shí)等問題的出現(xiàn)。

政策建議及應(yīng)對(duì)措施

（一）行業(yè)主管部門

1.研究建立機(jī)場重大基建投資的經(jīng)濟(jì)控制性指標(biāo)體系

2018 年6 月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，對(duì)申報(bào)地鐵城市的人口、公共預(yù)算收入、政府債務(wù)等12 道“門檻”進(jìn)行了提高。機(jī)場與地鐵同屬公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有很多相似之處。建議參照地鐵申報(bào)規(guī)劃管理，在投資審批管理層面對(duì)地方政府（債務(wù)規(guī)模、出資能力、人口布局等）、項(xiàng)目自身（合理目標(biāo)、資金平衡、投資回收期等）、項(xiàng)目法人（財(cái)務(wù)業(yè)績、出資能力、償債能力等）三方面研究設(shè)置機(jī)場重大基建項(xiàng)目投資規(guī)模的經(jīng)濟(jì)控制性指標(biāo)體系（含財(cái)務(wù)指標(biāo)），指標(biāo)可分為強(qiáng)制性和指導(dǎo)性兩類，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況按程序適時(shí)調(diào)整。為相關(guān)各方完善機(jī)場重大基建投資“門檻”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身能力合理確定建設(shè)規(guī)劃和投資規(guī)模。

2.從機(jī)場群層面統(tǒng)籌審批新建、改擴(kuò)建機(jī)場項(xiàng)目

建議審批機(jī)場新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目時(shí)充分考慮機(jī)場所在機(jī)場群內(nèi)鄰近機(jī)場的富余容量，充分利用溢出效應(yīng)，促進(jìn)機(jī)場群間的互聯(lián)互通、容量調(diào)節(jié)，避免由于重復(fù)建設(shè)造成機(jī)場群內(nèi)部機(jī)場間的旱澇不均以及無序競爭。

3.適時(shí)調(diào)整機(jī)場收費(fèi)政策

疫情期間為支持行業(yè)恢復(fù)，降低或減免了部分機(jī)場收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。隨著疫情結(jié)束及航空市場逐漸恢復(fù)，建議適時(shí)恢復(fù)原機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，考慮適當(dāng)提高樞紐機(jī)場航空性收入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上彌補(bǔ)機(jī)場經(jīng)營虧損。

（二）地方政府

1.增加對(duì)于虧損機(jī)場的支持政策

機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益普遍較差，但公共基礎(chǔ)設(shè)施的正外部性和國民經(jīng)濟(jì)效益好，機(jī)場為所在地創(chuàng)造了遠(yuǎn)高于其財(cái)務(wù)業(yè)績的社會(huì)貢獻(xiàn)。建議地方政府進(jìn)一步在財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、資金補(bǔ)貼、業(yè)績考核等各方面增加對(duì)虧損機(jī)場的專項(xiàng)支持或優(yōu)惠政策，提高機(jī)場的財(cái)務(wù)可持續(xù)運(yùn)營能力和積極性。

2.統(tǒng)籌地方交通基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展

建議地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，合理評(píng)估當(dāng)?shù)厝肆?、物流等指?biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃地方交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建空、鐵、水、公多式聯(lián)運(yùn)立體交通布局，同時(shí)，加強(qiáng)與民航局機(jī)場規(guī)劃的協(xié)同發(fā)展，避免過度超前進(jìn)行機(jī)場建設(shè)投資，盡可能實(shí)現(xiàn)機(jī)場基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出效益最大化。

（三）機(jī)場業(yè)應(yīng)對(duì)措施

1.高度重視，積極應(yīng)對(duì)

機(jī)場業(yè)要高度重視，充分認(rèn)識(shí)到將要長期面臨的嚴(yán)峻形勢，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，嚴(yán)控投資風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健經(jīng)營，挖掘經(jīng)營潛力。

2.量力而行，審慎開展投資決策

一是通過中小規(guī)模提升滿足機(jī)場提升服務(wù)和承運(yùn)能力的需求，延緩大規(guī)模新建、改擴(kuò)建到來時(shí)點(diǎn)。二是確需進(jìn)行大規(guī)?；ㄍ顿Y建設(shè)的，更加重視重大基建項(xiàng)目投資可行性研究的業(yè)務(wù)量預(yù)測和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，匹配實(shí)際運(yùn)營效能，嚴(yán)控投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。可通過“一次審批，分階段實(shí)施”方式，平滑投資強(qiáng)度，結(jié)合企業(yè)籌資能力科學(xué)安排投資節(jié)奏。

3.積極推進(jìn)“規(guī)投融建營”一體化

“規(guī)投融建營”一體化是在新發(fā)展形勢下對(duì)項(xiàng)目全生命周期管理的新要求，從頂層設(shè)計(jì)入手，創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資決策、工程建設(shè)、運(yùn)營等項(xiàng)目全生命周期、全過程的管控，滿足機(jī)場建設(shè)和后期運(yùn)營維護(hù)需求，充分發(fā)揮內(nèi)部協(xié)同作用，控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.長期不懈開展降本增效

機(jī)場業(yè)要長期以降本增效為抓手，按照國資委《關(guān)于中央企業(yè)加快建設(shè)世界一流財(cái)務(wù)管理體系的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，牢固樹立過“緊日子”思想，健全全員、全要素、全價(jià)值鏈、全生命周期成本費(fèi)用管控機(jī)制，通過優(yōu)化業(yè)務(wù)模式、運(yùn)行流程來優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，提高資源使用效率，推動(dòng)經(jīng)營業(yè)務(wù)精細(xì)化管理。

5.積極開拓融資新渠道，不斷降低融資成本

資本金方面，加大項(xiàng)目中的社會(huì)化融資力度，在公司層面積極探索引進(jìn)外部投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、探索發(fā)行REITs 等方式豐富資本金來源。債務(wù)融資方面，以資金穩(wěn)定供給和控制融資成本為目標(biāo)做好融資管理，利用直接融資和間接融資兩個(gè)市場，用好用足各類金融工具，動(dòng)態(tài)優(yōu)化融資成本和期限結(jié)構(gòu)，堅(jiān)守債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控底線。