城市更新視角下老城區(qū)規(guī)劃改造研究

陳巖

天津市歷史風(fēng)貌建筑整理有限責(zé)任公司 天津 300201

隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和城市的不斷發(fā)展，人們追求美好生活的向往和目標(biāo)越來越迫切。適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，建設(shè)宜居宜業(yè)生態(tài)美麗城市、推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，賦予城市更新重大使命。老城區(qū)規(guī)劃改造是城市更新的不可或缺的組成部分，是重大的城市民生工程，直接關(guān)系人民群眾美好生活需要，直接關(guān)系城市的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。因此，深入開展城市更新視角下老城區(qū)規(guī)劃改造的研究，積極探索創(chuàng)新老城區(qū)規(guī)劃改造的新途徑新模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，切實(shí)提升人民群眾的幸福感安全感獲得感，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 城市更新的主要涵義

隨著社會文明的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對生活條件、生活品質(zhì)的要求越不越高，生活在城市中的人，對于自己所居住的建筑物、周圍的環(huán)境或出行、購物、娛樂及其他生活活動(dòng)有各種不同的期望和不滿。在這樣的背景下，城市更新應(yīng)運(yùn)而生。

城市更新，是指對中心城區(qū)建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治、改善、優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)房屋使用、市政設(shè)施、公建配套等全面完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)、文化傳承等全面提升的建設(shè)活動(dòng)，以形成舒適的生活環(huán)境和美麗的市容[1]。通過城市更新將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計(jì)劃的改建活，這是適應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律、回應(yīng)城市治理需求的解決方案，也是提升城市風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害適應(yīng)性、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然途徑。

2 城市更新視角下老城區(qū)規(guī)劃改造的重要性

近年來，我國積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，城市老城區(qū)規(guī)劃改造已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，提質(zhì)改造任務(wù)艱巨。盡管面臨諸多困難，但實(shí)施城市更新視角下老城區(qū)規(guī)劃改造，具有重要的社會意義、環(huán)境意義和經(jīng)濟(jì)意義，勢在必行，意義重大。

2.1 社會意義

通過老城區(qū)規(guī)劃改造，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，圍繞民生需求規(guī)劃城區(qū)布局，改造和提升城市功能，改善人民生產(chǎn)生產(chǎn)環(huán)境，切實(shí)提供更高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，讓人民群眾享受到更好的環(huán)境、更好的基礎(chǔ)設(shè)施和更完善的服務(wù)，逐步解決困擾百姓生活的各類問題，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

2.2 環(huán)境意義

通過老城區(qū)規(guī)劃改造，將綠色低碳生活理念貫穿到城市發(fā)展的方方面面，通過綠色產(chǎn)品、綠色技術(shù)、綠色裝備的推廣應(yīng)用，既可以有效改善居民的居住環(huán)境和生活環(huán)境，降低城市污染，保持城市生態(tài)；又可以優(yōu)化城市布局，提高城市品質(zhì)，建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，切實(shí)改善城市交通擁堵狀況，有效提升城市居民生活質(zhì)量，建設(shè)真正生態(tài)宜居的美麗城市。

2.3 經(jīng)濟(jì)意義

通過老城區(qū)規(guī)劃改造，可以有效改善城市的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)，積極布局戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，增添城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。同時(shí)，增強(qiáng)城市特色風(fēng)貌，發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城市的吸引力，提升城市的軟實(shí)力，提高城市經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展。

3 城市更新視角下老城區(qū)規(guī)劃改造面臨的主要問題

3.1 老城區(qū)功能布局不合理，各類生活設(shè)施老化陳舊

老舊城區(qū)一般年代久遠(yuǎn)，住房、市政道路、公共交通等各類設(shè)施比較老舊，布局不合理，維護(hù)檢修成本高。公共配套數(shù)量嚴(yán)重不足，環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等設(shè)施不完善，生活配套服務(wù)功能不足，各類生活設(shè)施老化陳舊，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量，與城市現(xiàn)代化發(fā)展的形象極不匹配。同時(shí)，老舊城區(qū)在規(guī)劃改造過程中，面臨文物保護(hù)、環(huán)境保持、施工擾民等眾多問題，涉及產(chǎn)業(yè)功能布局、居民住房保障、與城市整體功能協(xié)調(diào)等系列問題，所以城市更新過程中老城區(qū)的規(guī)劃、改造、建設(shè)難度極大、要求極高[2]。

3.2 老城區(qū)建筑風(fēng)格各異，街道風(fēng)貌與城市現(xiàn)代化發(fā)展要求不匹配

老城區(qū)發(fā)展一般缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，存在在不同時(shí)期、不同風(fēng)格的建筑、住房，建筑形式不同，建造風(fēng)格各異，街道雜亂無章，街區(qū)風(fēng)貌各異，形象千差萬別，與周邊城市環(huán)境不協(xié)調(diào)不匹配，與環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊全、服務(wù)完善、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代城市的要求存在極大的反差。而且，老城區(qū)人口密集，人流、車流和物流比較集中，但交通規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌空間，缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)，建設(shè)不合理，城市功能布局不平衡，交通擁堵問題和大城市病日益突出，給人們生產(chǎn)生活造成諸多不便。

3.3 規(guī)劃改造統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，對各方資本參與的吸引力不足

老城區(qū)受建設(shè)時(shí)間久遠(yuǎn)、管理難度大、設(shè)施不健全、居民構(gòu)成復(fù)雜等眾多因素影響，規(guī)劃改造工作難度相當(dāng)大，特別是涉及一些住戶的拆遷問題，阻力重重，嚴(yán)重制約生態(tài)智慧美麗城市建設(shè)。老城區(qū)規(guī)劃改造涉及方方面面，涉及不同的部門不同的單位，各部門從各自職能分工和職責(zé)權(quán)限出發(fā)參與規(guī)劃改造，政策、計(jì)劃、審批政出多門，各自為戰(zhàn)，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)劃改造項(xiàng)目進(jìn)度存在諸多不確定不可控因素。同時(shí)，老城區(qū)規(guī)劃改造直接關(guān)系民生工程和百姓福祉，其社會效益重于經(jīng)濟(jì)效益，而且項(xiàng)目實(shí)施往往周期較長，經(jīng)濟(jì)效益的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)比較大，企業(yè)的積極性主動(dòng)性不高，對市場主體資本、社會資本吸引力不高，籌資融資面臨很多困難。

4 城市更新視角下老城區(qū)規(guī)劃改造的主要策略

4.1 堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，精心設(shè)計(jì)老城區(qū)規(guī)劃改造方案

老城區(qū)規(guī)劃改造項(xiàng)目必須認(rèn)真貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，全面貫徹新發(fā)展理念，科學(xué)規(guī)劃改造設(shè)計(jì)目標(biāo)，堅(jiān)持按照高質(zhì)量發(fā)展要求，大力推動(dòng)老城區(qū)改造升級，改善居民生產(chǎn)生活條件，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。要科學(xué)規(guī)劃老城區(qū)規(guī)劃改造目標(biāo)，堅(jiān)持城市更新與百姓宜居宜業(yè)相統(tǒng)一，充分考慮城市發(fā)展整體目標(biāo)、未來發(fā)展布局和城區(qū)區(qū)域的協(xié)同分工，充分考慮老城區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)、歷史建筑，充分融入現(xiàn)代文化藝術(shù)設(shè)計(jì)理念和歷史文化傳承理念。要精準(zhǔn)把握改造老城區(qū)的重點(diǎn)，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，堅(jiān)持從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題出發(fā)，集合各方智慧力量，科學(xué)設(shè)計(jì)改造方案。要堅(jiān)持因地制宜、精準(zhǔn)施策，結(jié)合不同社區(qū)、不同需求、不同條件，一區(qū)一策，一區(qū)一方案，合理確定規(guī)劃目標(biāo)和改造重點(diǎn)，加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力規(guī)劃建設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療、入學(xué)等公共服務(wù)健全、配套設(shè)施完善、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化社區(qū)。對環(huán)境條件復(fù)雜、改造難度大的城區(qū)，可以先選擇改造試點(diǎn)，精心選擇試點(diǎn)區(qū)域，推進(jìn)整片開發(fā)，及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮試點(diǎn)示范帶動(dòng)作用，打造樣板，循序漸近，穩(wěn)妥推進(jìn)老城區(qū)改造提升。

4.2 堅(jiān)持政策導(dǎo)向，加大對老城區(qū)規(guī)劃改造的政策配套支持

老城區(qū)規(guī)劃改造直接關(guān)系國計(jì)民生，各級政府要加大對老城區(qū)規(guī)劃改造的支持力度，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的系列決策部署，因地制宜，出臺相關(guān)支持政策和配套支持措施。要加快對老城區(qū)規(guī)劃改造項(xiàng)目的審批，精減審批流程和各種手續(xù)，積極推動(dòng)電子政務(wù)服務(wù)和一站式服務(wù)，提高決策審批效率。要認(rèn)真研究落實(shí)稅費(fèi)減免相關(guān)政策，對項(xiàng)目實(shí)施主體和配套服務(wù)單位，根據(jù)企業(yè)承擔(dān)的項(xiàng)目實(shí)際情況，在企業(yè)所得稅、增值稅、契稅等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠和減免。要做好資金支持，統(tǒng)籌涉及住宅小區(qū)的各類資金用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，提高資金使用效率。支持各地通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券籌措改造資金。各級金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加大金融支持，按照市場化、法治化原則，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，不斷提升金融服務(wù)質(zhì)效，支持老城區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行融資。要健全完善老城區(qū)規(guī)劃改造標(biāo)準(zhǔn)，出臺相關(guān)的激勵(lì)政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)推廣應(yīng)用符合安全綠色低碳要求的新技術(shù)新產(chǎn)品和新服務(wù)。

4.3 堅(jiān)持注重激發(fā)活力，以老城區(qū)規(guī)劃改造助力推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

以老城區(qū)規(guī)劃改造為契機(jī)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求與未來發(fā)展，優(yōu)化城市空間布局，進(jìn)一步提升城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。要以滿足居民住房保障需求為重點(diǎn)，推進(jìn)老舊住區(qū)宜居改造工程，“一區(qū)一策”制定改造方案，推動(dòng)老舊小區(qū)改造向提升質(zhì)量效果和長效管理轉(zhuǎn)變。要統(tǒng)籌用好各類存量房屋資源，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，優(yōu)化社區(qū)生活服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，打造一刻鐘社區(qū)便民服務(wù)圈生活圈。堅(jiān)持因地制宜和整體設(shè)計(jì)、一體打造相結(jié)合，適當(dāng)開發(fā)適應(yīng)市場提檔升級和高端住宅需求的產(chǎn)品，滿足和引領(lǐng)部分高端人士消費(fèi)需求。堅(jiān)持公交優(yōu)先，倡導(dǎo)綠色出行，注重改善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化完善城市路網(wǎng)，加強(qiáng)市政公用設(shè)施網(wǎng)建設(shè)。加強(qiáng)對工業(yè)遺址、工業(yè)建筑、廠房設(shè)備等工業(yè)文化資源的保護(hù)，加強(qiáng)調(diào)查、評估和認(rèn)定，以保護(hù)為主精心改造設(shè)計(jì)，推動(dòng)工業(yè)特色文化與現(xiàn)代文化有機(jī)融合，在特色工業(yè)建筑群內(nèi)開展適當(dāng)?shù)奶厣幕故?、辦公教育、配套商業(yè)、文化娛樂等服務(wù)功能，推動(dòng)文化旅游和商貿(mào)服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

4.4 堅(jiān)持歷史文化保護(hù)優(yōu)先，努力塑造城市特色風(fēng)貌

歷史文化是一個(gè)城市誕生發(fā)展的根基和靈魂，是城市最獨(dú)特的傳承。老城區(qū)規(guī)劃改造必須把歷史建筑、歷史文化作為重點(diǎn)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，在推進(jìn)城區(qū)改造的同時(shí)，要認(rèn)真落實(shí)歷史建筑保護(hù)修繕要求，注重文化歷史傳承，保護(hù)歷史文化街區(qū)，延續(xù)歷史傳承，努力塑造城市特色風(fēng)貌。在老舊城區(qū)規(guī)劃階段，要引入具備歷史文物保護(hù)相關(guān)資質(zhì)和能力的單位，加強(qiáng)對歷史文化建筑、文化街區(qū)的調(diào)研、普查和認(rèn)定工作，做好保護(hù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，建立逐級審批機(jī)制，確保歷史建筑、歷史文化街區(qū)得到妥善的修繕和保護(hù)。要加強(qiáng)歷史文化傳承理念的宣傳，引導(dǎo)規(guī)劃改造各方參與主體增強(qiáng)文化傳承保護(hù)意識，本著對歷史文化負(fù)責(zé)、對當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)的態(tài)度，認(rèn)真執(zhí)行和落實(shí)歷史文化傳承保護(hù)的系列要求，做到應(yīng)保盡保。要引導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位巧用“繡花功夫”，從點(diǎn)滴入手、從細(xì)節(jié)做起，突出城市特點(diǎn)和地方特色，注重居住環(huán)境改善，注重文化延續(xù)和文明傳承，加強(qiáng)對歷史建筑、文保單位的活化利用和改造提升，讓歷史文化環(huán)境要素亮出來、亮起來，讓城市留下記憶，讓老城區(qū)釋放新活力。

4.5 堅(jiān)持以人為本，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駨V泛參與老城區(qū)規(guī)劃改造

老城區(qū)的規(guī)劃改造和后續(xù)持續(xù)發(fā)展都離不開當(dāng)?shù)鼐用竦闹С趾蛥⑴c。各級政府部門和基層組織要建立健全居民參與機(jī)制，引導(dǎo)居民主動(dòng)參與規(guī)劃改造方案制定、改造施工和社區(qū)管理，利用線上線下多種形式，搭建溝通交流、參與議事和反映訴求的平臺，開展民主協(xié)調(diào)，了解居民訴求，吸引社會力量參與，促進(jìn)達(dá)成廣泛共識，確保老城區(qū)規(guī)劃改造順利實(shí)施。要堅(jiān)持共建共治共享共贏原則，引導(dǎo)居民和社區(qū)服務(wù)單位合理出資，強(qiáng)化共建共享責(zé)任，讓居民主動(dòng)支持改造、參與改造，共享改造成果。要堅(jiān)持規(guī)劃改造與社區(qū)管理并重，積極創(chuàng)新探索社區(qū)治理體系和治理模式，將社區(qū)治理能力建設(shè)融入改造過程，促進(jìn)小區(qū)治理模式創(chuàng)新，推動(dòng)社會治理和服務(wù)重心向基層下移，完善小區(qū)長效管理機(jī)制，不斷創(chuàng)新拓寬社區(qū)治理和服務(wù)的新領(lǐng)域新方法，提升基層治理能力和治理水平[3]。要充分借助規(guī)劃改造契機(jī)，將社區(qū)服務(wù)配套體系建設(shè)納入規(guī)劃改造項(xiàng)目建設(shè)，完善社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、生活等服務(wù)體系。加強(qiáng)基層社區(qū)組織建設(shè)，特別是要注重發(fā)揮基層黨組織政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，強(qiáng)化社區(qū)黨組織引領(lǐng)凝聚和帶動(dòng)作用，積極開展社區(qū)文化體育活動(dòng)，大力弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，積極倡導(dǎo)文明健康生活理念，提升社區(qū)治理規(guī)范化法治化水平，實(shí)現(xiàn)發(fā)展共建、文明互助、成果共享。

4.6 堅(jiān)持?jǐn)?shù)字化綠色化方向，努力建設(shè)生態(tài)宜居智慧美麗城市

低碳綠色智慧是城市更新的新方向，也是城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的必然要求。當(dāng)代城市更新面臨著工程環(huán)境失序、生態(tài)環(huán)境失衡等挑戰(zhàn)，老城區(qū)規(guī)劃改造必須堅(jiān)持新發(fā)展理念，著重突出數(shù)字化、綠色化、智能化協(xié)同發(fā)展要求，運(yùn)用建筑與環(huán)境交互設(shè)計(jì)的建造理論，加大創(chuàng)新探索，推進(jìn)新一代信息技術(shù)與城市更新有效結(jié)合，全方位賦能城市更新和人們生產(chǎn)生活，努力建設(shè)生態(tài)宜居智慧美麗城市[4]。要積極利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術(shù)，將智慧城市更新理念貫穿于老城區(qū)規(guī)劃改造全流程全過程，突出綠色規(guī)劃、綠色改造、綠色出行、智慧環(huán)保、智慧能源、智慧運(yùn)維等方面，利用“綠色+數(shù)字+智能”，提升老城區(qū)改造和人們生產(chǎn)生活等綠色化智能化水平。要加快5G、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的升級改造，突出規(guī)劃建設(shè)綠色建筑、綠色電網(wǎng)、綠色交通、綠色能源、智慧泊車等基礎(chǔ)設(shè)施，全面釋放數(shù)據(jù)紅利，助推智慧城市發(fā)展，促進(jìn)城市更新和可持續(xù)發(fā)展，努力建設(shè)生態(tài)宜居智慧美麗城市。

5 結(jié)語

城市更新視角下老城區(qū)規(guī)劃改造涉及方方面面利益，事關(guān)百姓福祉和城市未來發(fā)展，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以城市更新引領(lǐng)老城區(qū)規(guī)劃改造，以老城區(qū)規(guī)劃改造帶動(dòng)城市更新發(fā)展，切實(shí)改善人民生產(chǎn)生活條件，推動(dòng)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市功能品質(zhì)和結(jié)構(gòu)布局，補(bǔ)齊交通、管網(wǎng)、公共服務(wù)等各類基礎(chǔ)設(shè)施短板，彰顯城市特色歷史文化風(fēng)貌，不斷提升城市場的吸引力、競爭力和影響力，切實(shí)走出一條具有中國式現(xiàn)代化特色的城市發(fā)展道路，打造綠色智慧、生態(tài)宜居、美麗富裕的現(xiàn)代化城市，實(shí)現(xiàn)老城區(qū)改造與新城區(qū)發(fā)展的完美統(tǒng)一，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國貢獻(xiàn)城市力量。