當代中國規(guī)劃體制的演進邏輯、結(jié)構(gòu)要素與制度優(yōu)勢
——基于歷史制度主義視角的分析

彭 斌，龐 欣

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012）

一、文獻回顧與問題提出

中華人民共和國成立70 余年來，中國共產(chǎn)黨將規(guī)劃體制嵌入國家治理體系，形成了以黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為核心，政府、市場和社會協(xié)同互動的規(guī)劃治理格局，以有效的過程治理穩(wěn)步地、持續(xù)地推進中國現(xiàn)代化發(fā)展。 黨的十八大以來，深化規(guī)劃體制改革成為了黨和國家加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。 在2014 年中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記提出“加快規(guī)劃體制改革”的任務(wù)要求［1］，并在2018 年9 月和2019 年1 月兩次主持召開中央全面深化改革委員會會議研究規(guī)劃體制改革工作，進一步指出“加快建立制度健全、科學(xué)規(guī)范、運行有效的規(guī)劃體制……更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”［2］。 作為中央與地方公共事務(wù)治理的整體性制度安排，規(guī)劃體制能夠?qū)抑卫眢w系中分散的主體、組織、信息和資源等要素有機整合起來，通過發(fā)揮規(guī)劃體系的整體效能，有效實現(xiàn)多層次、多維度、多方面目標任務(wù)。 這將對推動落實黨的二十大提出的“全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”［3］21的中心任務(wù)起到至關(guān)重要的作用。

當前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對規(guī)劃體制的研究主要集中在四個方面：一是規(guī)劃體制的形成與發(fā)展歷程研究。 匡家在系統(tǒng)梳理了五年規(guī)劃在指導(dǎo)思想、規(guī)劃體系、決策機制和指標體系等方面的發(fā)展變遷，探討了規(guī)劃體制從計劃經(jīng)濟賴以運行的體制安排到作為實現(xiàn)國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)控經(jīng)濟運行的重要手段和基本制度的演進歷程［4］243。 二是規(guī)劃體制的功能研究。 胡鞍鋼指出，中國規(guī)劃體制經(jīng)過適應(yīng)性調(diào)整，能夠充分發(fā)揮政府和市場“兩只手”作用以及中央和地方“兩個積極性”，最大程度降低信息和權(quán)力的不對稱性，使得治理成本最小化、治理收益最大化，成為中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡的重要來源［5］36。 三是規(guī)劃體制的運行機制研究。 呂捷等學(xué)者提出，目標治理機制依托政治引導(dǎo)和行政壓力確保了規(guī)劃體制運行下的央地目標耦合，有效協(xié)調(diào)國家統(tǒng)一性與地方多元性矛盾［6］55。 四是規(guī)劃體制改革研究。 楊偉民系統(tǒng)總結(jié)了改革開放以來中國規(guī)劃體制的改革成效，并提出六個方面的具體任務(wù)［7］8。 他指出，改革規(guī)劃體制的關(guān)鍵是要理順各級各類規(guī)劃之間以及規(guī)劃編制過程中的各環(huán)節(jié)和各方面的關(guān)系，其目標是要“建立適應(yīng)完善的社會主義市場經(jīng)濟體制、適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化、適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、適應(yīng)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程要求的規(guī)劃體制”［8］304。

近年來，國外學(xué)者也紛紛開啟了中國規(guī)劃體制研究的熱潮。 彼得·羅瀾（Peter Nolan）通過對中國和蘇聯(lián)政治經(jīng)濟體制改革比較研究，得出蘇聯(lián)轉(zhuǎn)軌失敗的一個原因就是“混淆了計劃和指令的關(guān)系”，即在摧毀舊的計劃體制的同時，未能建立一個適應(yīng)指令經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的新體制［9］331-332。 而中國的成功在于保留了計劃體制本身，并在市場化改革的過程中以計劃克服可能存在的市場失靈，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定有機統(tǒng)一。 克里斯·布拉莫爾（Chris Bramall）同樣指出，宏觀經(jīng)濟計劃在中國改革開放后并未消失，新型計劃體制對中國發(fā)展的速度和模式起到重要作用［10］473-474。 韓博天（Sebastian Heilmann）和奧利佛·麥爾敦（Oliver Melton）則從政策制定的視角對中國規(guī)劃過程進行了系統(tǒng)描述和分析，并指出中國規(guī)劃體制運行是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協(xié)商、起草、試驗、評估、調(diào)整政策的循環(huán)過程［11］617。 “就長期規(guī)劃的廣泛性及對國內(nèi)國際的影響力來看，中國建立了我們這個時代最具魄力的規(guī)劃體制”［12］34。

需要指出的是，盡管上述學(xué)者從不同角度對中國規(guī)劃體制進行了大量研究，但是仍然有待進一步對規(guī)劃體制的演進邏輯、結(jié)構(gòu)要素與制度優(yōu)勢展開全面的、深入的和專項的研究。 演進邏輯揭示出規(guī)劃體制變遷的發(fā)展理路、路徑依賴和動力機制。 結(jié)構(gòu)要素構(gòu)成規(guī)劃體制的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)框架，是具有結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)的組成部分。 制度優(yōu)勢則是各要素耦合銜接與良性互動的結(jié)果。 規(guī)劃體制作為一種中觀的制度形態(tài)，對其演進邏輯的分析契合歷史制度主義的研究取向，即通過中觀層面的制度分析，在宏觀制度結(jié)構(gòu)和微觀政策結(jié)果或政治行為之間搭建具有經(jīng)驗性的因果鏈條［13］161。作為一種理論分析范式，歷史制度主義常用于分析在較長時間段內(nèi)以緩慢、增量的方式發(fā)生的制度變遷，通過將歷史分析與制度研究相結(jié)合，突出歷史時間的序列性關(guān)聯(lián)和關(guān)鍵節(jié)點的時間重要性，從而為重大歷史事件以及制度、體制和政策變遷提供一種具有解釋力的分析框架，以歷時性和追蹤性的方法探尋制度變遷的背景、路徑和深層次動因。 基于此，本文以歷史制度主義作為分析視角，構(gòu)建規(guī)劃體制變遷的理論分析框架，從關(guān)鍵節(jié)點、路徑依賴和動力機制三重維度出發(fā)，對規(guī)劃體制的變遷邏輯進行深層次探究，進而分析和總結(jié)規(guī)劃體制的結(jié)構(gòu)要素與制度優(yōu)勢，以期對加強規(guī)劃理論研究與實踐有所裨益。

二、當代中國規(guī)劃體制的變遷與演進邏輯

（一）規(guī)劃體制變遷的關(guān)鍵節(jié)點與階段歷程

關(guān)鍵節(jié)點是歷史制度主義學(xué)者探索制度變遷特定時刻及其觸發(fā)機制的重要理論。 所謂關(guān)鍵節(jié)點，是指在歷史發(fā)展的過程中，能夠引起制度突然性重大轉(zhuǎn)變，影響其后較長時期穩(wěn)定階段制度模式的短暫且關(guān)鍵的時間節(jié)點或重要事件。 這通常是外部社會關(guān)系和要素相互沖撞與內(nèi)部因素相互作用的結(jié)果。 關(guān)鍵節(jié)點匯集制度安排和眾多要素間的動態(tài)關(guān)系， 能夠?qū)χ贫冗M行結(jié)構(gòu)性重構(gòu)［14］175。 制度演化過程中的關(guān)鍵節(jié)點對制度變遷具有持續(xù)影響和特殊意義。 通過追尋當代中國規(guī)劃體制變遷的關(guān)鍵節(jié)點，可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃體制主要經(jīng)歷了初創(chuàng)探索、穩(wěn)定調(diào)整、轉(zhuǎn)型發(fā)展和深化改革四次重大體制變遷，實現(xiàn)了從計劃管理體制向規(guī)劃治理體制的轉(zhuǎn)型。 體制運行具有“目標導(dǎo)向、規(guī)劃先行”的特征。 本文選取關(guān)鍵時間節(jié)點對規(guī)劃體制變遷進行階段闡述。

1.初創(chuàng)探索時期（1949—1977 年）

中華人民共和國成立時面臨著近代中國留給現(xiàn)代中國的“三重難題”：一是面臨著中國作為一個超大規(guī)模國家如何治理的難題，即如何破解治理的規(guī)模難題；二是面臨著一個經(jīng)濟與社會發(fā)展水平極其落后的農(nóng)業(yè)國家如何實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展難題，即如何解決持續(xù)推進現(xiàn)代化變革的難題；三是面臨著在現(xiàn)代化發(fā)展過程中如何解決貧富分化的難題，即如何實現(xiàn)全體人民共同富裕的難題［15］123-124。 面對近代社會遺留下來的“三重難題”，中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)建以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為核心的政黨領(lǐng)導(dǎo)體制、建立健全國家政權(quán)組織體系的基礎(chǔ)上，將發(fā)展計劃作為整合國家力量、引導(dǎo)資源配置和推進現(xiàn)代化建設(shè)的制度工具。 毛澤東指出，“準備在幾個五年計劃之內(nèi)，將我們現(xiàn)在這樣一個經(jīng)濟上文化上落后的國家，建設(shè)成為一個工業(yè)化的具有高度現(xiàn)代文化程度的偉大的國家”［16］350。 為配合五年計劃的實施，中國同步出臺了一系列輔助性計劃和規(guī)劃，逐步建立起了中央和地方各級計劃機構(gòu)和中央集中領(lǐng)導(dǎo)的條塊結(jié)合的計劃系統(tǒng)與管理體制，初步形成以編制和實施五年計劃為基本框架的國家發(fā)展計劃體制［17］74。 通過發(fā)揮政黨領(lǐng)導(dǎo)體制和計劃管理體制的組織優(yōu)勢，動員、協(xié)調(diào)、整合各方面的力量，中國實現(xiàn)了工業(yè)化快速發(fā)展。 社會主義革命和建設(shè)時期，國家發(fā)展計劃體制的變革與央地關(guān)系調(diào)整、權(quán)力的集中與下放相伴隨。 中央一方面通過黨政縱向一體化體制和設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組等方式加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面通過下放經(jīng)濟決策和管理權(quán)限、調(diào)整國家與基層單位的關(guān)系來調(diào)動地方的積極性。 從制度變遷的角度上看，計劃體制中央集權(quán)的行政協(xié)調(diào)下移使中國計劃經(jīng)濟總體呈現(xiàn)“塊塊為主”的結(jié)構(gòu)特征［18］135，相應(yīng)地，發(fā)展計劃體制也在國家統(tǒng)一計劃下具有分級管理的特點。 可以說，計劃管理體制的多輪調(diào)整有其合理性和現(xiàn)實性，但體制的急劇調(diào)整常常導(dǎo)致“放”與“管”脫節(jié)、“權(quán)”與“責(zé)”不對稱，致使國民經(jīng)濟處于長期波動狀態(tài)。

2.穩(wěn)定調(diào)整時期（1978—1991 年）

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來、實行改革開放的戰(zhàn)略決策，恢復(fù)并逐步健全了集體領(lǐng)導(dǎo)體制、民主集中制等體制機制。 隨著國民經(jīng)濟調(diào)整的開展和以政治制度化、民主化、法治化建設(shè)為重點的國家建設(shè)的有序推進，國家發(fā)展計劃體制進入了穩(wěn)定調(diào)整時期。 這一時期，中央領(lǐng)導(dǎo)集體積極推進經(jīng)濟管理體制改革，從機構(gòu)設(shè)置、職能配置和工作方法等方面對國家計劃部門進行了一系列調(diào)整，推進以國土開發(fā)整治為主體和以城鎮(zhèn)體系發(fā)展為重點的區(qū)域規(guī)劃建設(shè)，逐步健全了五年計劃和遠景規(guī)劃（目標）統(tǒng)籌銜接推進現(xiàn)代化發(fā)展的制度體系和運行機制。 基于對中國處于并將長期處于社會主義初級階段的科學(xué)判斷，黨的十三大進一步提出了“一個中心、兩個基本點”的社會主義初級階段的基本路線，明確了黨在初級階段的奮斗目標，確定了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“三步走”戰(zhàn)略。 隨著改革的推進，發(fā)展計劃體制在分解和落實國家長遠目標的同時，從黨政關(guān)系、央地關(guān)系以及政府、市場和社會關(guān)系等方面進行了調(diào)整。 一是政黨領(lǐng)導(dǎo)體制改革優(yōu)化了黨和政府在計劃編制上的職能分工。 從第七個五年計劃開始，黨恢復(fù)了提出計劃建議領(lǐng)導(dǎo)計劃綱要編制的做法，中國逐漸形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)建議、政府編制執(zhí)行、人大審議監(jiān)督”的制度化、規(guī)范化的計劃編制程序。 黨中央通過明確政治共同體集體行動的指導(dǎo)思想、主要目標和重點任務(wù)，以有效的過程治理領(lǐng)導(dǎo)和推進計劃實施與國家現(xiàn)代化發(fā)展。 二是行政性放權(quán)使地方政府成為擁有“自身特殊利益結(jié)構(gòu)和效用目標的地方公共事務(wù)管理主體”［19］31。 中央和地方逐漸形成統(tǒng)一計劃下的分層決策的體制結(jié)構(gòu)，通過行政壓力、縱向引導(dǎo)等方式實現(xiàn)央地發(fā)展目標和計劃指標協(xié)調(diào)銜接。 三是“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的分權(quán)化改革釋放了市場和社會活力，為計劃體制的調(diào)整與變革提供了持續(xù)動力。 1988 年，國務(wù)院機構(gòu)改革重組國家計委，新組建的國家計委成為宏觀管理機構(gòu)，不再承擔(dān)微觀管理和行業(yè)管理的職能。 通過逐步減少指令性實物指標，有步驟、有措施、有成效地擴大指導(dǎo)性計劃和市場調(diào)節(jié)的空間，中國實現(xiàn)了國民經(jīng)濟恢復(fù)和社會生產(chǎn)力快速發(fā)展。

3.轉(zhuǎn)型發(fā)展時期（1992—2011 年）

1992 年10 月，黨的十四大提出了“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標，“從根本上解除了把計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟看作屬于社會基本制度范疇的思想束縛”［20］21。 通過經(jīng)濟體制改革推動作為經(jīng)濟運行組織方式的國家發(fā)展計劃轉(zhuǎn)型，就成為規(guī)劃體制變遷的一個關(guān)鍵節(jié)點。 隨著改革的不斷深入，黨和政府從計劃體系、決策模式和實施機制等方面對計劃體制進行適應(yīng)性調(diào)整，推動五年計劃從經(jīng)濟計劃向綜合性的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)型，建立健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的新型規(guī)劃體制。 一是基本形成系統(tǒng)完備的規(guī)劃制度體系。 規(guī)劃管理機構(gòu)改革及其職能整合推動規(guī)劃制度體系建設(shè)。 2005 年，國務(wù)院首次提出建立涵蓋總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的“三級三類”規(guī)劃管理體系。 這在構(gòu)建自上而下緊密圍繞各級各類規(guī)劃目標分解執(zhí)行的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)的同時，解決了“干什么” 和“怎么干” 的問題［21］30，有效提升了國家治理整體效能和目標實現(xiàn)能力。 二是規(guī)劃編制從“關(guān)門編計劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_門編規(guī)劃”，實現(xiàn)從封閉式?jīng)Q策向開放式?jīng)Q策、決策組織高度集中向決策組織結(jié)構(gòu)分化的轉(zhuǎn)變［22］117-118。 隨著參與式治理模式的發(fā)展，多元主體有序參與規(guī)劃編制，促進了“集思廣益型”決策模式的形成［23］3，推動構(gòu)建出黨總攬全局、人大審議監(jiān)督、政府編制實施、市場積極配合、社會廣泛參與的規(guī)劃編制新格局。 三是預(yù)期性和約束性指標的提出進一步明確了市場和政府的職責(zé)分工，推動分類指標體系實施中的市場之手與政府之手更好地結(jié)合。 通過將國家宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟驅(qū)動相結(jié)合，中國能夠有效實現(xiàn)多領(lǐng)域多方面的規(guī)劃目標和任務(wù)。 總體上看，這一時期的規(guī)劃體制主要從政府單一主導(dǎo)的計劃管理體制向政府主導(dǎo)多元參與的規(guī)劃治理體制轉(zhuǎn)型，各類規(guī)劃的功能定位與隸屬關(guān)系日益明晰，推動規(guī)劃體制朝著治理現(xiàn)代化的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.深化改革時期（2012 年至今）

黨的十八大以來，中國進入了全面深化改革新時期。 黨中央提出了“加快規(guī)劃體制改革”的任務(wù)要求，以空間規(guī)劃體系建設(shè)和統(tǒng)一規(guī)劃體系為重點深入推進規(guī)劃體制機制改革，不斷健全規(guī)劃體制的組織架構(gòu)、制度體系和運行機制，提升了國家規(guī)劃的整體性治理效能。 一是新發(fā)展理念成為規(guī)劃體制改革的指導(dǎo)原則。 在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，國家“十三五”規(guī)劃圍繞科技創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)升級、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保和民生改善五個方面確立了165 項重大工程和項目。 國家“十四五”規(guī)劃從經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、綠色生態(tài)和安全保障五個方面提出了高質(zhì)量發(fā)展的指標體系，通過穩(wěn)步推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、制造業(yè)強國和新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略，以五大文明協(xié)調(diào)發(fā)展持續(xù)推進中國式現(xiàn)代化。 二是國家治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展成為規(guī)劃體制改革的目標要求。 黨中央從決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)督與調(diào)適等方面領(lǐng)導(dǎo)推進規(guī)劃體制機制改革，通過加強規(guī)劃前期研究和意見聽取，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合［24］14，建立年度評估、中期評估、終期總結(jié)評估于一體的全周期評估體系，完善以目標責(zé)任制為抓手的干部績效管理和政府間壓力傳導(dǎo)機制，開展多層次“先行先試”政策試點，有效提升了國家規(guī)劃治理效能，推進國家治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展。 三是空間規(guī)劃體系建設(shè)成為規(guī)劃體制改革的重要內(nèi)容。 從2014 年全國28 個市縣開展“多規(guī)合一”先行試點，到2018 年“三級四類”規(guī)劃體系正式提出，新時代規(guī)劃體制改革體現(xiàn)出中央與地方在加強空間治理上的漸次推進。 通過將整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性治理思維落實到中央與地方的規(guī)劃實踐中，一定程度上破解了“部門權(quán)力規(guī)劃化”所導(dǎo)致的空間性規(guī)劃“多規(guī)混淆”的難題［25］68，在整合治理中不斷提升規(guī)劃合力。

（二）理論闡釋：規(guī)劃體制變遷的路徑依賴和動力機制

通過對關(guān)鍵節(jié)點和階段歷程的考察，可以發(fā)現(xiàn)，中國既沒有像大多數(shù)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的國家那樣徹底放棄原有的計劃體制，也沒有像其他社會主義國家那樣繼續(xù)奉行僵化的計劃體制［18］14，而是通過對計劃體制適應(yīng)性調(diào)整，加強其與經(jīng)濟社會體制和國家治理體系的動態(tài)銜接，使其成為實現(xiàn)“中國之治”和推進中國式現(xiàn)代化發(fā)展的有效體制安排。 規(guī)劃體制的發(fā)展變遷既具有顯著的路徑依賴特征，也存在多重動力機制。

1.規(guī)劃體制變遷的路徑依賴

路徑依賴是歷史制度主義學(xué)者闡明制度安排會隨著時間推移而自我強化且趨于穩(wěn)定的重要理論，探討的是深層次結(jié)構(gòu)因素對當前制度型構(gòu)所產(chǎn)生的同質(zhì)性或依賴性影響［26］126。 歷史制度主義學(xué)者在路徑依賴和制度均衡的基礎(chǔ)上構(gòu)建正向反饋理論，“從政治生活的組織化活動和制度化過程的角度探討正向反饋的基本成因和內(nèi)在機理”［27］191，為理解制度何以長期穩(wěn)定運行提供了重要的觀察視角。 正如道格拉斯·諾思（Douglass C.North）所指出的，過去衍生而來的制度和信念影響目前選擇的路徑，制度變遷與技術(shù)變遷類似，具有報酬遞增、自我強化和正向反饋效應(yīng)［28］122。 經(jīng)濟體制改革以來，中國規(guī)劃體制在適應(yīng)性調(diào)整與取消計劃之間維持并累積著正向反饋，始終在調(diào)整中堅持，主要存在三重路徑依賴：

一是馬克思主義政黨性質(zhì)和社會主義道路決定了中國有目標、有計劃、有步驟地推動社會發(fā)展。 馬克思與恩格斯最早將計劃性和社會再生產(chǎn)聯(lián)系起來，并指出有計劃按比例發(fā)展是社會主義制度的內(nèi)在要求。 破解資本主義因其生產(chǎn)方式的無政府、無計劃性所導(dǎo)致的周期性產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟危機，需要國家有計劃地、自覺地組織社會生產(chǎn)和流通［29］300。 中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導(dǎo)的無產(chǎn)階級政黨，自然地走上了計劃道路并將發(fā)展計劃作為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標和引領(lǐng)現(xiàn)代化發(fā)展的制度工具，通過立足中國發(fā)展實際，推進體制機制改革創(chuàng)新，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的規(guī)劃治理體制，有效避免了國家發(fā)展中的計劃失效和市場失靈，創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”。

二是政府主導(dǎo)型的強制性制度變遷的慣性。當代中國規(guī)劃體制的形成與變革具有明顯的政府主導(dǎo)特征。 改革開放前，中國通過構(gòu)建以行政命令和計劃指令為依托的發(fā)展計劃體制，對生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和國家重大建設(shè)項目進行全面部署，有階段有步驟地建立起獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。 隨著改革開放的深入、特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，資源要素的優(yōu)化配置和現(xiàn)代化發(fā)展的長期穩(wěn)定，需要政府以強制性制度變遷將計劃管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，實現(xiàn)高度集中的社會資源配置方式向符合市場經(jīng)濟規(guī)律的宏觀經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變。 這就推動五年計劃從指令性的經(jīng)濟計劃向預(yù)期性和約束性相結(jié)合的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)型，成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場機制和政府機制、實現(xiàn)國家多維度多方面目標任務(wù)的有效制度安排，由此產(chǎn)生路徑依賴。

三是規(guī)劃體制在適應(yīng)性調(diào)整中逐漸形成了系統(tǒng)化、科學(xué)化的制度體系和運行機制，實現(xiàn)了過程治理和接續(xù)發(fā)展有機統(tǒng)一。 改革開放后，國家發(fā)展計劃（規(guī)劃）與國家制度體系間的互動關(guān)聯(lián)不斷增強，“呈現(xiàn)一種相互支持同時相互約束的雙重雙向關(guān)系”［30］54。 通過將規(guī)劃的制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化和落實為推進中國式現(xiàn)代化發(fā)展的序列化行動，中國實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。 在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，轉(zhuǎn)型后的規(guī)劃體制不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府、市場和社會良性互動與協(xié)同共治，有效適配中國國家治理的大一統(tǒng)體制和規(guī)模治理特性，也能夠?qū)⒅卸唐谝?guī)劃目標與黨提出的長遠發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)銜接，在有效過程治理中推動國家長周期接續(xù)發(fā)展。體制的合理性和有效性不斷得到鞏固和提高。

2.規(guī)劃體制變遷的動力機制

歷史制度主義學(xué)者通過構(gòu)建包含制度環(huán)境、行為主體、政策觀念和權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)合式分析框架以探究制度變遷背后的多重動因。 他們認為，制度變遷離不開行動者的認知、權(quán)力資源和行動能力。 行動者與既存制度的互動構(gòu)成制度變遷的演化過程并決定著制度變遷的方式和方向。 觀念是制度變遷的先導(dǎo)，當政策性觀念先于制度發(fā)生轉(zhuǎn)變時，往往會推動制度變遷。 觀念在制度結(jié)構(gòu)和認知因素間建立關(guān)聯(lián)，影響和塑造行動者的偏好與目標。 行動者通過觀念有可能克服結(jié)構(gòu)性制約［31］107。 此外，權(quán)力結(jié)構(gòu)和不同政治力量的權(quán)力關(guān)系變化也是制度變遷的重要因素。 就規(guī)劃體制而言，行動者、觀念和權(quán)力結(jié)構(gòu)三個變量之間的相互作用構(gòu)成了體制變遷的主要動力機制。

一是專家學(xué)者、民主黨派、社會組織、企業(yè)和廣大人民群眾以征詢者身份參與規(guī)劃編制，為推動體制改革作出了一定的貢獻。 改革開放后，隨著社會主義民主政治發(fā)展和決策民主化進程的推進，規(guī)劃體制逐漸形成了相對完善的民主參與機制。 國家發(fā)展規(guī)劃編制“由決策者與起草者的二元互動轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者、起草者和征詢者的三元互動”［32］92，成為了黨和政府自上而下領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾自下而上參與互動結(jié)合的國家治理行為。 這就改變了長期以來政府內(nèi)部的“一體化”的決策模式，在構(gòu)建“權(quán)力＋知識＋民意”的新型決策結(jié)構(gòu)體系的同時［33］162，推動規(guī)劃體制朝著民主化、科學(xué)化的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是通過確立不同時期的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展實踐，推動規(guī)劃體制適應(yīng)性調(diào)整。 發(fā)展理念是對發(fā)展的本質(zhì)、目的、動力、方式和路徑等理論和實踐問題的系統(tǒng)的、科學(xué)的認識，具有戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和引領(lǐng)性。 改革開放以來，中國共產(chǎn)黨從中國現(xiàn)實國情出發(fā)，確立了“發(fā)展才是硬道理”的發(fā)展思想，積極推進發(fā)展理念的調(diào)整創(chuàng)新，實現(xiàn)了從以經(jīng)濟建設(shè)為先的發(fā)展觀到以人為本的全面發(fā)展觀再到以人民為中心的新發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變［34］21，在推動國民經(jīng)濟發(fā)展的同時，促進了教文衛(wèi)體等社會民生領(lǐng)域長足發(fā)展。 在中國特色社會主義理論體系和發(fā)展理念的指導(dǎo)下，黨和政府運用系統(tǒng)思維，推動五年計劃從經(jīng)濟計劃向涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、國防和軍隊等在內(nèi)的全面綜合發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)型，構(gòu)建形成總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃于一體的系統(tǒng)完備的規(guī)劃體系，統(tǒng)籌推進規(guī)劃各領(lǐng)域和各方面高質(zhì)量發(fā)展。

三是黨和政府、中央和地方、國家與社會、政府與市場的權(quán)力關(guān)系變化與結(jié)構(gòu)調(diào)整成為規(guī)劃體制變遷的深層次影響因素。 在計劃經(jīng)濟體制下，決策體制縱向權(quán)力的高度集中確保了黨對計劃工作的直接領(lǐng)導(dǎo)，中央以集權(quán)合約的方式對地方進行管理，依托單位制和公社制將社會整合吸納到國家治理體系中，主要以強制性的行政命令和計劃指令推動發(fā)展目標落實。 改革開放以來，中國從橫向上通過決策組織結(jié)構(gòu)的分化明確了黨和政府在規(guī)劃編制上的職能分工，從縱向上推動形成分層決策的央地規(guī)劃體制結(jié)構(gòu)。 國家與社會良性互動、政府與市場協(xié)調(diào)配合進一步推動規(guī)劃體制轉(zhuǎn)型，增強國家規(guī)劃與治理體系間的動態(tài)契合，持續(xù)提升國家規(guī)劃治理效能。

三、當代中國規(guī)劃體制的結(jié)構(gòu)要素

從歷史制度主義的視角分析，可以發(fā)現(xiàn)當代中國規(guī)劃體制的運行和變遷始終是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過國家與社會、政府與市場的不同互動模式使規(guī)劃體制在不同歷史時期和階段呈現(xiàn)不同的制度形態(tài)與特征。 總體上看，適應(yīng)性調(diào)整后的規(guī)劃體制在組織結(jié)構(gòu)、制度體系、運行機制和能力建設(shè)等方面日趨完善，其結(jié)構(gòu)性要素具有“一體兩翼，雙輪驅(qū)動”的特性：“一體”即政黨領(lǐng)導(dǎo)體制，“兩翼”即國家與社會，“雙輪”即市場配置與政府治理。 通過不斷加強“一體”層面政黨領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，充分調(diào)動國家與社會“兩翼”積極性，統(tǒng)籌推進市場配置與政府治理“雙輪”驅(qū)動，規(guī)劃體制結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性與整體效能不斷提升，穩(wěn)步推進國家目標落實和中國式現(xiàn)代化發(fā)展。

（一）政黨領(lǐng)導(dǎo)體制是規(guī)劃體制長效運行的政治支撐和制度保障

政黨領(lǐng)導(dǎo)體制是中國國家治理體系的中樞，是“使中國社會能夠有效地組織起來”［35］79，以規(guī)劃的方式實現(xiàn)國家集體行動和推進現(xiàn)代化發(fā)展的制度基礎(chǔ)。 首先，黨的奮斗目標為規(guī)劃體制運行提供方向性指引。 在中國現(xiàn)代國家建設(shè)進程中，中國共產(chǎn)黨始終確保國家發(fā)展規(guī)劃在邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路上，“通過黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系成功地將規(guī)劃治黨與規(guī)劃治國兩大系統(tǒng)聯(lián)結(jié)起來”［36］22，確保了中國特色社會主義事業(yè)在國家規(guī)劃下的漸次有序推進。 其次，黨的組織體系和動員能力為規(guī)劃體制運行提供保障性支撐。 黨的組織廣泛內(nèi)嵌于國家權(quán)力機構(gòu)和社會組織之中，通過動員、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)國家與社會力量積極參與總體規(guī)劃的編制實施，進而在信息、資源和要素的整合治理中實現(xiàn)共識型決策和政治共同體集體行動，有效破解了實行單一制的超大規(guī)模國家治理的“碎片化”難題。 最后，中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的馬克思主義政黨，黨的長期執(zhí)政為規(guī)劃體制運行提供穩(wěn)定性基礎(chǔ)。 這確保了中國能夠形成有連續(xù)性的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，接續(xù)制定、調(diào)整和優(yōu)化多層次的目標體系，并通過規(guī)劃的方式有階段有步驟地分解落實，實現(xiàn)規(guī)劃體制的持續(xù)有序運轉(zhuǎn)和目標導(dǎo)向下的有效過程治理。

（二）國家與社會良性互動是規(guī)劃體制能力發(fā)展的重要基礎(chǔ)

規(guī)劃體制能力是指規(guī)劃體制在國家治理過程中所發(fā)揮的功能作用及其取得的治理績效，其核心在于構(gòu)建良性的國家與社會關(guān)系，推動國家與社會協(xié)同發(fā)展，使國家能夠有效回應(yīng)和滿足社會需求，社會能夠積極響應(yīng)和參與國家行動。 因此，規(guī)劃體制能力發(fā)展的關(guān)鍵在于實現(xiàn)信息溝通下的國家與社會有效協(xié)同以及治理目標和利益訴求的一體整合，在公共事務(wù)治理中不斷增進國家利益和社會公共利益。 改革開放前，中國的國家與社會是高度一體化的，計劃型社會體制彰顯了政府在社會治理中的絕對支配地位［37］36。 隨著改革的不斷推進，社會力量逐漸得到了發(fā)育，實現(xiàn)了“從政府單一主體下的依附成分到多元主體下的社會協(xié)同主體”［38］14的轉(zhuǎn)變，并在規(guī)劃治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，一定程度上改變了以往“強國家—弱社會”的局面。 從國家治理的角度看，規(guī)劃體制運行過程中的國家與社會互動是一個系統(tǒng)性、動態(tài)性的治理過程。 一方面，要實現(xiàn)國家政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部條塊間高效協(xié)同。 其中，中央政府（或上級政府）通過政治引導(dǎo)和行政壓力等多種治理機制與地方政府（或下級政府）“在整體發(fā)展目標和局部發(fā)展需求之間取得平衡”［39］81；同級政府各部門則通過深化信息共享、整合分散職能、優(yōu)化資源配置，加強跨領(lǐng)域跨部門合作，推動實現(xiàn)總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃在目標指標設(shè)置、重大生產(chǎn)力布局和項目建設(shè)等方面耦合銜接。 另一方面，要健全廣大人民群眾參與規(guī)劃治理的全過程民主機制，完善社會主義國家治理體系。 通過不斷加強國家與社會在制度、功能和治理過程中的協(xié)調(diào)銜接，中國在有效治理中持續(xù)提升規(guī)劃體制能力。

（三）市場配置與政府治理是規(guī)劃體制效能發(fā)揮的實現(xiàn)機制

改革開放后，黨逐漸解除了把計劃經(jīng)濟等同于社會主義、把市場經(jīng)濟等同于資本主義的思想束縛。 社會主義的市場化改革推動高度集中的社會資源配置方式向符合市場經(jīng)濟規(guī)律的宏觀經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變。 市場機制和政府機制有如“車之兩輪，缺一不可”［40］30。 為了明確政府和市場在規(guī)劃執(zhí)行中的職責(zé)分工，推動“看得見的政府之手”和“看不見的市場之手”更好地結(jié)合，中國提出了預(yù)期性和約束性相結(jié)合的規(guī)劃指標體系：一方面，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在政府宏觀管理的基礎(chǔ)上，市場以價格機制和供求規(guī)律配置資源，推動預(yù)期性指標實現(xiàn)；另一方面，更好地發(fā)揮政府作用，提升政府的宏觀經(jīng)濟和社會治理能力，根據(jù)規(guī)劃的不同性質(zhì)，綜合運用經(jīng)濟、行政、法律等多種實施手段，從不同層面形成合力，推動約束性指標實現(xiàn)。 值得一提的是，在中國國家治理與發(fā)展的過程中，中央政府始終發(fā)揮著十分關(guān)鍵的規(guī)劃引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)等作用，能夠以強大的資源配置和政策執(zhí)行能力推動目標實現(xiàn)。 由此可見，只有在加強和完善政府治理的同時，尊重和保障市場的主體地位，以規(guī)劃的方式明確政府的工作重點和引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為，推動政府和市場相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進，才能確保規(guī)劃體制效能的有效發(fā)揮，如期實現(xiàn)多維度多方面的目標任務(wù)。

四、當代中國規(guī)劃體制的制度優(yōu)勢分析

當代中國規(guī)劃體制的不斷健全與完善為中國式現(xiàn)代化發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)與強大動力。 通過堅持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，深化集思廣益的民主決策，加強制度化的規(guī)劃行動引領(lǐng)，增進各要素間耦合銜接與良性互動，中國統(tǒng)籌治理能力與規(guī)模治理效應(yīng)不斷提升，持續(xù)推進現(xiàn)代國家建設(shè)和社會穩(wěn)定發(fā)展。

（一）破解國家治理的規(guī)模難題

中國自古以來就是一個廣土眾民的超大規(guī)模國家。 廣闊的國土面積和巨大的人口規(guī)模決定了中國國家治理負荷的“超大型”特征。 改革開放以來，國家發(fā)展規(guī)劃與國家制度、政治結(jié)構(gòu)和治理過程間的互動關(guān)聯(lián)不斷增強。 黨和政府通過構(gòu)建以規(guī)劃為中軸的組織體系和治理網(wǎng)絡(luò)，將各個部門、地方、企業(yè)、社會組織和人民群眾在規(guī)劃治理中生成集中有序的統(tǒng)一體，有效破解了單一制的超大規(guī)模國家治理的“碎片化”難題，實現(xiàn)了政治與社會秩序的長期穩(wěn)定。 這具體表現(xiàn)為兩個方面：一是，中央與地方通過縱向引導(dǎo)下的分層決策的規(guī)劃體制在整體發(fā)展目標和局部發(fā)展需求間取得平衡，協(xié)調(diào)各種龐大且分散的行政職能機構(gòu)，有效破解國家統(tǒng)一性與地方多樣性矛盾；二是，制度化的“行動—引領(lǐng)”機制確保了人民群眾能夠參與超大規(guī)模的國家治理，進而在治理過程中形成共同的行動綱領(lǐng)，并采取集體行動。 黨和政府通過多輪集思廣益，“尋求各個群體、各個地區(qū)發(fā)展目標及行為方式的最大公約數(shù)”［41］169，有效整合治理過程中的差異性、復(fù)雜性和非均衡性問題，以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展。

（二）推動國家與社會長期穩(wěn)定發(fā)展

從現(xiàn)代化發(fā)展的角度看，中國運用規(guī)劃體制加強引導(dǎo)資源要素向重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有序流動和高效集聚，既不斷滿足了人民日益增長的美好生活需要，也促進了教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。 通過將發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃與年度計劃協(xié)調(diào)銜接，中國實現(xiàn)了現(xiàn)代化戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和策略的統(tǒng)一配合［42］37，以有效的過程治理穩(wěn)步推進現(xiàn)代國家建設(shè)與社會發(fā)展。 這就具體表現(xiàn)為：一是發(fā)展規(guī)劃的編制實施堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的原則，著力增進人民福祉。 這既彰顯了馬克思主義政黨的人民性的本質(zhì)屬性，也推動了社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。 二是遠景目標和發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌編制確保了現(xiàn)代化前瞻謀劃與階段部署的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推動國家向著黨提出的長遠戰(zhàn)略目標邁進。 在現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，黨不僅團結(jié)帶領(lǐng)人民接續(xù)制定五年規(guī)劃，確定未來五年的發(fā)展目標，也將五年規(guī)劃置于十年或十五年遠景目標或更長時期的戰(zhàn)略框架里系統(tǒng)謀劃，在有效的過程治理中不斷累積和提升國家長周期發(fā)展效能。 三是前后相續(xù)的五年規(guī)劃在目標設(shè)置、指標體系和實施機制等方面保留了較高的延續(xù)性。 政策的連續(xù)性和可持續(xù)性在穩(wěn)定社會秩序的同時，推動中國國家建設(shè)不斷邁上新的臺階。 四是年度計劃與五年規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接確保了目標的高效執(zhí)行與靈活調(diào)整，有利于將不同層次的國家發(fā)展目標高效地轉(zhuǎn)化為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展成果，為國家與社會長期穩(wěn)定發(fā)展提供制度保障。

（三）持續(xù)推進中國強國家建設(shè)

建設(shè)由強政府、強市場、強社會組成的強國家是中國國家治理現(xiàn)代化的必然目標［43］58。 其中，強政府提供穩(wěn)定的社會環(huán)境，為多元主體良性發(fā)展與協(xié)同治理提供規(guī)范引導(dǎo)、公共服務(wù)和安全保障等基礎(chǔ)性、支撐性條件；強市場釋放發(fā)展活力，為各主體的創(chuàng)新發(fā)展與自我治理提供競爭性土壤；強社會在強政府和強市場之間建立協(xié)調(diào)銜接的聯(lián)結(jié)機制，通過發(fā)揮其自發(fā)性和補充性機制，推動多元互補與有效合作。 改革開放以來，分權(quán)化改革和治理現(xiàn)代化推動發(fā)展計劃體制向黨領(lǐng)導(dǎo)下的多方協(xié)同的規(guī)劃治理體制轉(zhuǎn)型。 國家發(fā)展規(guī)劃具有明確政府工作重點、引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為的功能，逐漸成為政府履職的重要依據(jù)和社會共同的行動綱領(lǐng)。 這在加強政府、市場和社會良性互動的同時，推動政府、市場和社會向有為政府、有效市場和有機社會發(fā)展。 這具體體現(xiàn)在三個方面：一是“看得見的政府之手”的管理范圍越來越小，能力越來越強，綜合運用目標責(zé)任制、政策試驗和項目制等機制強化公共事務(wù)治理，確保約束性指標實現(xiàn)；二是“看不見的市場之手”的力量不斷壯大，在政府宏觀管理的基礎(chǔ)上，以價格機制和供求規(guī)律作為資源配置的決定性機制，推動預(yù)期性指標實現(xiàn)；三是“半隱的社會之手”的管理范圍和能力均有所上升，以補充性機制避免國家發(fā)展中的計劃失效與市場失靈。 可見，規(guī)劃體制所實現(xiàn)的黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體良性互動與協(xié)同共治不僅能夠以有效過程治理推動國家長周期發(fā)展，并且能夠為強國家建設(shè)持續(xù)賦能，在促進較強政府向強政府轉(zhuǎn)變的同時，提升市場和社會力量，不斷優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)，在中國式現(xiàn)代化進程中向著強國目標邁進。