美國2025 財(cái)年研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域及啟示

■文/袁志彬（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

一、美國2025財(cái)年研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄

以財(cái)年為周期，美國聯(lián)邦預(yù)算包括四個階段，分別是機(jī)構(gòu)預(yù)算、白宮管理與預(yù)算辦公室（直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)）審查、國會撥款和預(yù)算執(zhí)行。其中前三個階段是預(yù)算編制工作，預(yù)算編制一般開始于該財(cái)年之前的那個春季。

2023年8月17日，美國白宮管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）主任Shalanda D.Young、科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）主任Arati Prabhakar簽署2025財(cái)年（2024年10月1日至2025年的9月30日）預(yù)算多機(jī)構(gòu)研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄（本文簡稱備忘錄）。該備忘錄是美國聯(lián)邦政府研發(fā)計(jì)劃的預(yù)案，基本反映了美國政府來年科技創(chuàng)新發(fā)展的方向和重點(diǎn)。該備忘錄對美國聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)的研發(fā)預(yù)算的重點(diǎn)方向進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。本文對該備忘錄的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析。

二、美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域要點(diǎn)及啟示

2025財(cái)年聯(lián)邦預(yù)算多機(jī)構(gòu)研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄提出了七個方面的內(nèi)容，分述如下。

（一）推進(jìn)值得信賴的人工智能技術(shù)，保護(hù)人民的權(quán)利和安全，并利用它來加速國家的進(jìn)步

·建立工具、方法和社區(qū)參與，以指導(dǎo)監(jiān)管和執(zhí)法制度的設(shè)計(jì)，以減輕人工智能對真相、信任和民主的威脅；安全保障；隱私、公民權(quán)利和公民自由；以及所有人的經(jīng)濟(jì)機(jī)會。

·設(shè)計(jì)、試驗(yàn)和評估應(yīng)用人工智能來改善政府職能和公共服務(wù)的新方法的結(jié)果。

·開發(fā)可靠、強(qiáng)大的先進(jìn)人工智能系統(tǒng)，幫助實(shí)現(xiàn)國家的偉大抱負(fù)。

啟示：美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)高度重視人工智能技術(shù)的安全性和可靠性

近年來，許多美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定了自己的人工智能計(jì)劃，并在其部門內(nèi)創(chuàng)建了以發(fā)展人工智能為中心的辦公室。例如，美國能源部人工智能和技術(shù)辦公室與美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院于2022年4月成立了人工智能促進(jìn)委員會（AIAC），美國專利商標(biāo)局（USPTO）創(chuàng)建了人工智能和新興技術(shù)工作組。與此同時，美國白宮、國會和一系列聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，包括美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）、美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）和美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST），提出了一系列與人工智能相關(guān)的倡議、法律和政策。

人工智能部分在備忘錄的優(yōu)先領(lǐng)域里單列，并且列為第一項(xiàng)，這表明這一領(lǐng)域的特殊地位。備忘錄不僅把人工智能技術(shù)與國家抱負(fù)緊密相連，而且突出強(qiáng)調(diào)了可信賴的（trustworthy）人工智能技術(shù)。此前的2022年10月，美國白宮科技政策辦公室（OSTP）發(fā)布《人工智能權(quán)利法案藍(lán)圖：讓自動化系統(tǒng)為美國人民服務(wù)》。該文件中列出了五項(xiàng)原則，以“指導(dǎo)自動化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、使用和部署，保護(hù)人工智能時代的美國民眾”。這些原則涉及技術(shù)的安全性和有效性、防止算法歧視、保護(hù)數(shù)據(jù)隱私以及人類參與決策等。

這些舉措和備忘錄都表明在以往加快發(fā)展人工智能技術(shù)的基礎(chǔ)上，對其安全性和可靠性有了更多的需求。對我們的啟示是，中國是否也應(yīng)該考慮人工智能技術(shù)領(lǐng)域的深層次問題，如安全可靠性和隱私保護(hù)等。我國的優(yōu)勢是技術(shù)研發(fā)和市場應(yīng)用，但底層技術(shù)相對薄弱，建議我國適時優(yōu)化和調(diào)整人工智能技術(shù)研發(fā)的重點(diǎn)和方向，確保在新一輪的技術(shù)競爭中立于不敗之地。

（二）面對巨大的地緣政治變化和不斷演變的風(fēng)險，在維護(hù)全球安全與穩(wěn)定方面領(lǐng)導(dǎo)世界

·推進(jìn)關(guān)鍵和新興技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展，如微電子、生物技術(shù)、量子信息科學(xué)、先進(jìn)材料、高性能計(jì)算和核能。

·緩解新出現(xiàn)和不斷演變的國家安全風(fēng)險，包括與生物安全、生物安保和核武器相關(guān)的風(fēng)險。

·通過彈性架構(gòu)緩解網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險；安全建筑設(shè)計(jì)；加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和彈性，并整合社會、行為和經(jīng)濟(jì)研究。

·解決自主系統(tǒng)和人工智能對國家安全的影響。

·利用研發(fā)投資，包括聚焦于先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字工程和機(jī)器人技術(shù)的投資，提高政府和行業(yè)的能力和靈活性，以加快新的國家安全能力從示范向大規(guī)模應(yīng)用的過渡。

·利用科學(xué)技術(shù)情報和分析能力來評估和衡量美國的競爭力。

啟示：美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)特別強(qiáng)調(diào)安全與風(fēng)險領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力

備忘錄強(qiáng)調(diào)了面對巨大的地緣政治變化和不斷演變的風(fēng)險情況下，持續(xù)不斷強(qiáng)化其在安全和風(fēng)險領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。這里的風(fēng)險包括關(guān)鍵和新興技術(shù)領(lǐng)域（如微電子、生物技術(shù)、量子信息科學(xué)、先進(jìn)材料、高性能計(jì)算和核能）的風(fēng)險、新的國家安全風(fēng)險（如與生物安全、生物安保和核武器相關(guān)的風(fēng)險）、建筑設(shè)計(jì)安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和彈性、自主系統(tǒng)和人工智能對國家安全的影響等。

這表明，美國雖然作為世界頭號強(qiáng)國，在許多高技術(shù)領(lǐng)域具有絕對的優(yōu)勢地位，但其面臨的全球安全和風(fēng)險也在不斷加大，正在積極布局相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)。我國作為發(fā)展中大國，面臨的安全和風(fēng)險形勢更多更大，要認(rèn)真檢視我們在更多的安全和風(fēng)險領(lǐng)域還存在哪些問題，需要未雨綢繆，早做部署。

（三）通過重新構(gòu)筑美國的基礎(chǔ)設(shè)施，改善美國與自然的關(guān)系，確保環(huán)境正義，迎接應(yīng)對氣候危機(jī)的全球挑戰(zhàn)

美國和世界面臨著深刻的氣候危機(jī)，避免氣候變化最災(zāi)難性影響的窗口迅速縮小。機(jī)構(gòu)研發(fā)計(jì)劃應(yīng)推動政府氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，包括利用自然的力量，重新構(gòu)筑和更新美國的基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)和保護(hù)社區(qū)的健康，降低家庭的能源成本，保護(hù)生物多樣性，以及在美國創(chuàng)造高薪工作。這些投資應(yīng)通過減少脆弱性和提高應(yīng)對氣候變化的能力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境正義、公平和公共健康。

·支持有助于國家在2050年前實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放的研發(fā)工作，包括《凈零游戲規(guī)則改變者倡議》中確定的優(yōu)先事項(xiàng)、《海洋氣候行動計(jì)劃》和美國全球變化研究計(jì)劃的十年戰(zhàn)略計(jì)劃中闡明的目標(biāo)，以及提高國家測量和監(jiān)測溫室氣體排放和清除能力的投資。

·在第六次國家氣候評估（t h e 6 t h National Climate Assessment）之前，解決氣候觀測、監(jiān)測、建模和研究方面的差距，包括美國以外的部分地區(qū)；為子孫后代，包括2100年以后的子孫后代應(yīng)對風(fēng)險和機(jī)遇；促進(jìn)和利用地方知識和社會科學(xué)研究來實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)。

·通過與美國全球變化研究計(jì)劃（the U.S.Global Change Research Program）的協(xié)調(diào)，推進(jìn)符合聯(lián)邦框架和行動計(jì)劃（the Federal Framework and Action Plan）的可操作氣候服務(wù)的開發(fā)，以支持社區(qū)、政府和企業(yè)增強(qiáng)抵御能力并采取行動。

·資助研發(fā)工作，以改進(jìn)對難以貨幣化或量化的政策選擇和技術(shù)（如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)）的分析，通過新興的國家環(huán)境和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)跟蹤自然資產(chǎn)，支持國家自然評估（the National Nature Assessment），并在基于自然的解決方案路線圖中提出建議。

啟示：美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始重構(gòu)應(yīng)對氣候變化方面的基礎(chǔ)設(shè)施

相對于我們這樣的發(fā)展中國家，美國等西方發(fā)達(dá)國家同樣面臨著深刻的氣候危機(jī)，已經(jīng)認(rèn)識到避免氣候變化災(zāi)難性影響的機(jī)會和窗口正迅速縮小。備忘錄提出，必須采取有力措施促進(jìn)政府的氣候目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，包括利用自然的力量，重新構(gòu)筑和更新相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施等。這些措施將通過減少脆弱性和提高應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境正義的持續(xù)發(fā)展。這給我們的啟示是，美國應(yīng)對氣候變化的決心和行動是明確的、堅(jiān)定不移的，我國應(yīng)該清晰地認(rèn)識到這一點(diǎn)，不要誤判形勢，錯失良機(jī)。為此，我們應(yīng)積極與美國在應(yīng)對氣候變化方面加強(qiáng)合作，緩解中美科技冷戰(zhàn)的張力，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的科技交流與合作，共同推動人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

（四）為每個人帶來更好的健康結(jié)果

目前美國的健康狀況令人無法接受。科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新必須為扭轉(zhuǎn)這一趨勢開辟道路。

·通過強(qiáng)有力的穩(wěn)定支持，通過癌癥登月計(jì)劃（the Cancer Moonshot）幫助美國早日實(shí)現(xiàn)結(jié)束已知癌癥的目標(biāo)，包括預(yù)防、早期檢測、新療法以及護(hù)理和支持方面的努力。

·增強(qiáng)緩解當(dāng)前和新出現(xiàn)的健康威脅的能力，包括解決抗微生物耐藥性問題，并在傳染病暴發(fā)成為流行病之前識別和消除傳染病暴發(fā)。

·支持所有美國人的身體和心理健康，包括退伍軍人、護(hù)理人員、醫(yī)療專業(yè)人員、青年和LGBTQI+（男女同性戀、雙性戀、跨性別者、酷兒和間性者等）社區(qū)成員等高危社區(qū)。

·在疾病預(yù)防方面，改善公共衛(wèi)生、衛(wèi)生公平和創(chuàng)新。

·在改善臨床試驗(yàn)、增強(qiáng)營養(yǎng)、推動罕見病治療、減輕神經(jīng)退行性變（neurodegeneration）和解決其他高需求領(lǐng)域方面取得進(jìn)展。

·減少環(huán)境負(fù)擔(dān)的累積影響，通過防止接觸有害化學(xué)品（如鉛和全氟烷基和多氟烷基物質(zhì)），減輕氣候變化對健康的影響，特別是對承受這些負(fù)擔(dān)過多的社區(qū)，促進(jìn)環(huán)境正義。

啟示：美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)高度重視健康和公平問題

備忘錄認(rèn)為，目前美國的健康狀況令人無法接受?？茖W(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新必須為此做出努力。備忘錄提出的研發(fā)優(yōu)先資助內(nèi)容包括：癌癥登月計(jì)劃、疾病預(yù)防、傳染病防治、疑難病癥治療和特殊人群的身心健康等。對比我國，在健康中國建設(shè)過程中，健康問題一直是全民關(guān)注的關(guān)鍵問題。美國提出的這些研發(fā)方向（特別是疑難病癥治療和特殊人群的健康問題）需要我們認(rèn)真參考和借鑒。

另外，備忘錄還特別提到了衛(wèi)生公平問題。2023年8月，美國國家科學(xué)院、工程院與醫(yī)學(xué)院發(fā)布《邁向健康和醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的公平創(chuàng)新》（Toward Equitable Innovation in Health and Medicine）報告，認(rèn)為COVID-19大流行期間暴露出的疫苗和治療藥物分配不公平等問題揭示了醫(yī)學(xué)進(jìn)步程度與人民健康獲益程度的不平等。這些問題在我國也不同程度地存在，需要引起我們的重視。

（五）減少障礙和不公平現(xiàn)象

各機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行研發(fā)并應(yīng)用技術(shù)進(jìn)步以改善不平等現(xiàn)象，并創(chuàng)造機(jī)會以加強(qiáng)美國的價值觀。

·支持美國各地科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)和醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的區(qū)域創(chuàng)新和勞動力發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注新興研究機(jī)構(gòu)和歷史上服務(wù)不足的社區(qū)。

·為實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，可以通過運(yùn)用不同方法幫助美國在適當(dāng)?shù)碾[私保護(hù)下更公平、有效、快速地進(jìn)行比較，設(shè)計(jì)和實(shí)施嚴(yán)格的實(shí)驗(yàn)和評估、數(shù)據(jù)共享協(xié)議和原型設(shè)計(jì)練習(xí)來回答關(guān)鍵的政策問題。

·在監(jiān)管和公民程序以及研發(fā)方面，擴(kuò)大公眾參與和社區(qū)參與。

啟示：美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)支持公眾和社區(qū)參與

備忘錄提出，各機(jī)構(gòu)應(yīng)通過研發(fā)，推動技術(shù)進(jìn)步，改善不平等現(xiàn)象。這里特別提出支持美國各地科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)和醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的創(chuàng)新與人才發(fā)展。備忘錄提出要在監(jiān)管和公民程序方面加大研發(fā)力度，擴(kuò)大公眾參與和社區(qū)參與。2023年2月，拜登總統(tǒng)簽署了《關(guān)于通過聯(lián)邦政府進(jìn)一步促進(jìn)種族平等和支持服務(wù)不足社區(qū)的行政命令》，以“指示聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)和使用包括人工智能在內(nèi)的新技術(shù)時要消除偏見，并保護(hù)公眾免受算法歧視?！睂Ρ任覈?，在這方面面臨的問題并不突出，也可能是重視不足。我國的基層科技問題往往簡單與科普聯(lián)系，淡化了科技研發(fā)與創(chuàng)新到公眾與社區(qū)的“最后一公里”。

（六）支持研發(fā)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，從下到上、從內(nèi)到外建立國家未來的經(jīng)濟(jì)競爭力

全球競爭日益激烈，疫情嚴(yán)重暴露了全球供應(yīng)鏈的脆弱性。在這種環(huán)境下，各機(jī)構(gòu)應(yīng)專注于利用科學(xué)和技術(shù)來提高生活水平，提高供應(yīng)鏈彈性。

·支持應(yīng)用研究、實(shí)驗(yàn)開發(fā)、商業(yè)化前和標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的工作，以促進(jìn)廣泛的新技術(shù)的采用。

·通過振興社區(qū)和傳統(tǒng)或新興產(chǎn)業(yè)來追求區(qū)域創(chuàng)新和韌性，以刺激增長并創(chuàng)造高回報的工作。

啟示：美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開始關(guān)注供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新

以往，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的研發(fā)主要集中在基礎(chǔ)研究和國防領(lǐng)域。技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域往往交由企業(yè)或市場來完成。但這次備忘錄指出，全球競爭日益激烈，新冠疫情嚴(yán)重暴露了全球供應(yīng)鏈的脆弱性。為此，各機(jī)構(gòu)應(yīng)專注于利用科技來提高生活水平，提高供應(yīng)鏈彈性。近年來，美國重塑供應(yīng)鏈體系涵蓋了大量的產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新因素，在某種意義上也可以認(rèn)為是針對美國科技領(lǐng)域的一次巨大投資，目的就是確保美國在未來的大國競爭中繼續(xù)保持領(lǐng)先態(tài)勢。這表明，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)開始重視從科技研發(fā)的角度對供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行支持。備忘錄提出要支持應(yīng)用研究、實(shí)驗(yàn)開發(fā)、商業(yè)化前和標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的工作，促進(jìn)廣泛的新技術(shù)的采用。這表明，一方面聯(lián)邦機(jī)構(gòu)大力支持供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)研發(fā)，另一方面也要界定是在商業(yè)化之前的階段。這里清晰劃定了政府與市場的邊界。

（七）加強(qiáng)、推進(jìn)和利用美國杰出的研究來實(shí)現(xiàn)國家的偉大抱負(fù)

基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究是美國創(chuàng)新能力的基石。預(yù)算應(yīng)繼續(xù)改進(jìn)美國豐富復(fù)雜的研究體系，使其在應(yīng)對當(dāng)今時代的最大挑戰(zhàn)時變得越來越有效。

·支持和加強(qiáng)基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，這是美國創(chuàng)新企業(yè)的標(biāo)志，也是全世界羨慕的對象。

·協(xié)助新興研究機(jī)構(gòu)有效競爭聯(lián)邦資金。

·為工業(yè)和學(xué)術(shù)部門識別和應(yīng)對科研安全挑戰(zhàn)提供支持。

·支持基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)，為公眾提供免費(fèi)、即時和公平的聯(lián)邦資助研究成果，同時制定機(jī)制，激勵和獎勵開放、可復(fù)制和安全的研究實(shí)踐，使各地的個人、行業(yè)和創(chuàng)新者受益。

·通過設(shè)計(jì)、嘗試和評估新方法，如簡化流程以最大限度地減少行政負(fù)擔(dān)、吸引新的研發(fā)人員、探索新的研發(fā)方法和建立新的合作伙伴關(guān)系，試驗(yàn)資金流程，以更好地完成機(jī)構(gòu)的研發(fā)任務(wù)。

啟示：美國認(rèn)為基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究與國家精神密切關(guān)聯(lián)

備忘錄提出，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究是美國創(chuàng)新能力的基石。聯(lián)邦預(yù)算應(yīng)繼續(xù)改進(jìn)美國紛繁復(fù)雜的研究體系，使其變得越來越有效。備忘錄提出，支持和加強(qiáng)基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，這是美國創(chuàng)新企業(yè)的標(biāo)志，也是全世界羨慕的對象。這里把研發(fā)和創(chuàng)新企業(yè)與美國的國家抱負(fù)和國家精神緊密相連。

備忘錄在這部分提出要協(xié)助新興研究機(jī)構(gòu)有效競爭聯(lián)邦資金，為工業(yè)和學(xué)術(shù)部門識別和應(yīng)對科研安全（research security）挑戰(zhàn)提供支持，支持公眾獲得免費(fèi)、即時和公平的聯(lián)邦資助研究成果等。這里重點(diǎn)看一下科研安全。2021年12月20日，美國物理學(xué)會發(fā)布調(diào)查報告《美國科研安全政策影響：開放科學(xué)和國際合作優(yōu)勢與美國安全》，認(rèn)為美國現(xiàn)行科研安全政策可能會極大地影響美國打造STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)）國際人才庫。超過80%的物理學(xué)非美籍研究生和職場新人正在考慮或已經(jīng)考慮在美以外的國家就業(yè)，而是否具備便捷的入籍途徑和歡迎外籍人才工作學(xué)習(xí)的環(huán)境是影響他們決定的主要因素。

備忘錄還特別強(qiáng)調(diào)，除了在優(yōu)先領(lǐng)域進(jìn)行研發(fā)資助外，還要在能力建設(shè)和公共服務(wù)方面提供支持。對比我國，政府科技主管部門主要負(fù)責(zé)研發(fā)項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)服務(wù)方面主要由市場主體來完成，今后在這方面需要不斷加強(qiáng)和完善。