我國(guó)“十四五”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)情況、主要問(wèn)題及對(duì)策建議

■文/孫福全 張俊芳 石長(zhǎng)慧 張文霞 蘇牧（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

當(dāng)前，科技創(chuàng)新已成為中美戰(zhàn)略博弈的主戰(zhàn)場(chǎng)，科技自立自強(qiáng)對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的支撐作用愈發(fā)凸顯。全面做好“十四五”規(guī)劃中創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展任務(wù)的中期評(píng)估工作，針對(duì)實(shí)施中存在的問(wèn)題提出對(duì)策建議，對(duì)于扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作任務(wù)，確?？萍甲粤⒆詮?qiáng)和科技強(qiáng)國(guó)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，具有重要意義。

一、我國(guó)“十四五”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)情況

本文主要針對(duì)國(guó)家“十四五”規(guī)劃中第二篇章“堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)”提出的四個(gè)方面46項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。在研究方法上，課題組采用文獻(xiàn)分析法、專家訪談法、調(diào)查研究法、典型案例分析法等多種方法。邀請(qǐng)到參與國(guó)家“十四五”規(guī)劃制定的專家學(xué)者們，組織召開(kāi)了十余場(chǎng)研討會(huì)；廣泛征集調(diào)研單位訴求，實(shí)地走訪調(diào)研了廣州、深圳、上海、北京等地區(qū)，調(diào)研國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、大型國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)領(lǐng)軍企業(yè)、高等院校、科研院所等各類創(chuàng)新主體近百家。

從根據(jù)評(píng)估結(jié)果做出的基本判斷看，截至2023年上半年，按照國(guó)家“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略部署，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的各項(xiàng)工作如期開(kāi)展、穩(wěn)步推進(jìn)、成效明顯。其中，40項(xiàng)工作任務(wù)已經(jīng)制定了相關(guān)政策或行動(dòng)方案，30項(xiàng)任務(wù)已初具效果。根據(jù)各項(xiàng)定性、定量指標(biāo)推演判斷，除“基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比重提高到8%以上”定量指標(biāo)差距明顯外，其余各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)，但也存在一些難點(diǎn)和亟待解決的問(wèn)題?？傮w而言，“十四五”規(guī)劃的實(shí)施加速了國(guó)家戰(zhàn)略科技力量體系的形成，強(qiáng)化了企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位，激發(fā)了人才創(chuàng)新活力，優(yōu)化了創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境；新舊動(dòng)能加速轉(zhuǎn)換，競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、支撐引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展存在的主要問(wèn)題及原因分析

從實(shí)地調(diào)研與評(píng)估結(jié)果來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展存在的突出難點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

（一）國(guó)家戰(zhàn)略科技力量各主體能力有待持續(xù)提升，協(xié)同效應(yīng)尚未充分發(fā)揮

我國(guó)戰(zhàn)略科技力量各主體創(chuàng)新能力不足。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室引領(lǐng)作用發(fā)揮尚需時(shí)日，具有中國(guó)特色的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行機(jī)制、管理模式需要進(jìn)一步探索；國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重組步伐仍需加快。高校和科研院所的全球競(jìng)爭(zhēng)力不足，2023年中國(guó)大陸共有7所高校進(jìn)入《泰晤士高等教育世界大學(xué)排名》前100名，與美國(guó)（34所）、英國(guó)（10所）尚有較大差距，表現(xiàn)最好的清華大學(xué)位列第16名。領(lǐng)軍企業(yè)與美國(guó)相比仍存在明顯差距，高成長(zhǎng)性科技企業(yè)有待加快培育。2022年全球研發(fā)投入2 500強(qiáng)，中國(guó)大陸企業(yè)上榜數(shù)上升至全球第二，但前20強(qiáng)中僅有3家中國(guó)企業(yè)?！?023全球獨(dú)角獸榜》顯示，中國(guó)以316家獨(dú)角獸排名第二，但不足美國(guó)（666家）一半。

國(guó)家戰(zhàn)略科技力量協(xié)同攻關(guān)的體系化能力不強(qiáng)。各主體合作深度廣度不夠，類似于創(chuàng)新聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等形式的長(zhǎng)期穩(wěn)定戰(zhàn)略合作還比較少。圍繞國(guó)家戰(zhàn)略科技任務(wù)的分工協(xié)作、資源調(diào)配、組織保障機(jī)制尚不健全，協(xié)同效應(yīng)不明顯。部分國(guó)家創(chuàng)新平臺(tái)之間的相似度較高，基地、平臺(tái)建設(shè)與人才培養(yǎng)、科研項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)費(fèi)支持之間的匹配關(guān)系尚未很好建立，資源開(kāi)放共享程度不夠。

（二）科技投入仍然存在結(jié)構(gòu)性短板，金融供給難以有效滿足科技創(chuàng)新需求

我國(guó)科技投入總量仍然偏低，2022年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為2.54%，同期美國(guó)為3.5%。特別是，基礎(chǔ)研究投入盡管近年來(lái)增長(zhǎng)加快，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距仍然十分明顯。2022年，我國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占比達(dá)到6.57%，距離國(guó)家“十四五”規(guī)劃的8%以上目標(biāo)尚有較大差距。投入結(jié)構(gòu)不合理，尚未形成多元化投入機(jī)制。財(cái)政科技投入占財(cái)政投入總量的比例不高，且財(cái)政科技投入中的R&D投入、基礎(chǔ)研究投入偏低。財(cái)政支持基礎(chǔ)研究項(xiàng)目方面，持續(xù)穩(wěn)定支持不足?？萍假Y源配置不合理，難以保障科研人員潛心研究。

財(cái)政投入與金融資本尚未形成協(xié)同效應(yīng)，創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合不足，金融供給難以有效滿足科技創(chuàng)新和高新技術(shù)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。創(chuàng)業(yè)投資長(zhǎng)期資本來(lái)源依然匱乏，“投早投小投科”長(zhǎng)期不足；政府引導(dǎo)基金的專業(yè)性、規(guī)范性不足，分散、泛化現(xiàn)象嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)功能；銀行評(píng)價(jià)體系缺乏創(chuàng)新，難以滿足科技型中小企業(yè)需求；資本市場(chǎng)發(fā)育不足，缺乏針對(duì)科技型中小企業(yè)的差異化制度安排；科技金融生態(tài)環(huán)境不健全，信息共享和征信系統(tǒng)建設(shè)滯后，金融資本與科技需求的精準(zhǔn)對(duì)接不夠。

（三）科技人才吸引集聚能力亟待提高，國(guó)際科技交流合作面臨較大挑戰(zhàn)

我國(guó)對(duì)國(guó)際人才的吸引力較弱?！?023年全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)》（GTCI）報(bào)告顯示，中國(guó)人才競(jìng)爭(zhēng)力在全球134個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第40位，且“吸引人才”和“保留人才”兩項(xiàng)指標(biāo)方面只排在全球第91位和74位。外籍科技人才占科技人才總量比例低。北京、上海等科技創(chuàng)新中心城市外籍科技人才占比遠(yuǎn)低于世界其他知名大都市，中國(guó)科學(xué)院2020年外籍聘用人員占科研人員總數(shù)的比例剛超過(guò)3%，與德國(guó)馬普學(xué)會(huì)等世界同水平機(jī)構(gòu)的差距明顯。從國(guó)內(nèi)政策來(lái)看，海外引才政策還不完善，外籍人才在子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障方面面臨諸多困難；簽證、稅收、金融等配套政策碎片化，社會(huì)化服務(wù)支持體系尚不健全。

與美國(guó)科技交流合作降溫，導(dǎo)致先進(jìn)知識(shí)向我國(guó)流動(dòng)速度放緩。2018年以來(lái)，美國(guó)阻撓中美科技人才交流合作，我國(guó)科研人員赴美留學(xué)訪學(xué)受到諸多限制。由于美國(guó)調(diào)查打壓華裔科學(xué)家，在華裔科學(xué)家和其他對(duì)華友好科學(xué)家群體中產(chǎn)生了寒蟬效應(yīng)，一部分人開(kāi)始在中美之間“選邊站隊(duì)”。有研究表明，2018年以來(lái)華裔科學(xué)家回到中國(guó)的數(shù)量增速較之前有明顯提升，與此同時(shí)，也有不少美國(guó)科學(xué)家（包括華裔和非華裔）選擇減少甚至終止與中國(guó)的合作。《自然》雜志發(fā)布的關(guān)于2023年度自然指數(shù)的研究表明，中美兩國(guó)在自然科學(xué)領(lǐng)域的高質(zhì)量研究合作產(chǎn)出2020年達(dá)到峰值，2022年與其相比下降了15%。

（四）支持潛心研究和重大原始創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)不足，創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)仍需加強(qiáng)

在科技評(píng)價(jià)方面，分類評(píng)價(jià)和質(zhì)量、價(jià)值導(dǎo)向尚未完全落實(shí)。各類高校、院所之間在科研角色定位和布局上存在重復(fù)趨同，競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度而互補(bǔ)協(xié)同不足；機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)以及職稱評(píng)審、崗位競(jìng)聘和人才“帽子”的評(píng)選，仍普遍看重論文、項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)等短期量化指標(biāo)，尚未建立起真正以創(chuàng)新質(zhì)量和價(jià)值貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)的考評(píng)機(jī)制；一些高校在實(shí)施“預(yù)聘—長(zhǎng)聘制”中，淘汰率過(guò)高，導(dǎo)致科研人員壓力過(guò)大，傾向于短平快的研究。

在寬容失敗、容錯(cuò)糾錯(cuò)方面，尚缺乏科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)和可操作的明確標(biāo)準(zhǔn)?！鞍踩汀笨蒲袑?dǎo)向和管理模式仍然較為普遍?？蒲腥藛T出于職稱晉升、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等考慮，往往傾向于選擇跟隨性、漸進(jìn)式、穩(wěn)妥型科研項(xiàng)目；科研資助機(jī)構(gòu)更愿意資助短期能帶來(lái)回報(bào)、容易通過(guò)驗(yàn)收的研究；同行評(píng)議過(guò)于強(qiáng)調(diào)共識(shí)性，顛覆性、高風(fēng)險(xiǎn)、交叉性的研究項(xiàng)目難以獲得資助；科研機(jī)構(gòu)為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和免除責(zé)任，自主權(quán)改革和科研管理“做減法”落實(shí)不到位，科研人員減負(fù)政策獲得感有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、對(duì)策建議

面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生的重大變化，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)快速變化的階段性特征，堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、底線思維，加強(qiáng)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略性調(diào)整，創(chuàng)造性地進(jìn)行系統(tǒng)謀劃部署，對(duì)科技創(chuàng)新重大任務(wù)和改革舉措進(jìn)行有針對(duì)性的安排，確保國(guó)家“十四五”規(guī)劃創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)圓滿完成，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)和科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

一是強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量體系化創(chuàng)新能力。進(jìn)一步明確國(guó)家科研機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)定位，優(yōu)化布局，推進(jìn)各主體圍繞重大領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)開(kāi)展深度戰(zhàn)略合作。加快國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重組，完善國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系的資金支持和人才評(píng)價(jià)機(jī)制。探索建立以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為核心，覆蓋領(lǐng)域內(nèi)多個(gè)創(chuàng)新平臺(tái)的合作網(wǎng)絡(luò)。強(qiáng)化國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）實(shí)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)央地、軍民科技資源配置的協(xié)同，打造國(guó)家戰(zhàn)略科技力量體系。

二是完善科技投入機(jī)制。穩(wěn)步增加財(cái)政科技投入中R&D及基礎(chǔ)研究投入比重，研究制定鼓勵(lì)基礎(chǔ)研究投入的稅收優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)企業(yè)、非營(yíng)利組織等投入基礎(chǔ)研究。適當(dāng)拉長(zhǎng)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的資助時(shí)限和周期，探索對(duì)優(yōu)秀項(xiàng)目的連續(xù)資助機(jī)制。加大對(duì)優(yōu)秀人才和團(tuán)隊(duì)的持續(xù)性經(jīng)費(fèi)支持。推行長(zhǎng)周期評(píng)價(jià)，人員評(píng)價(jià)周期可適度拉長(zhǎng)至3～5年。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本加大對(duì)科技創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域支持力度。盡快落實(shí)創(chuàng)業(yè)投資差異化監(jiān)管政策；有序引導(dǎo)社保基金、保險(xiǎn)資金、國(guó)有資本、高凈值人群和社會(huì)捐贈(zèng)等長(zhǎng)期資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域；擴(kuò)大合格境外有限合伙人（QFLP）試點(diǎn)范圍。充分發(fā)揮政府引導(dǎo)基金示范引領(lǐng)作用，建立容錯(cuò)機(jī)制，優(yōu)化政府引導(dǎo)基金考核標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)各類銀行設(shè)立科技金融專營(yíng)機(jī)構(gòu)，適時(shí)重啟投貸聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)，完善適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的信貸管理制度。優(yōu)化資本市場(chǎng)科創(chuàng)屬性判定機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，提高科技證券市場(chǎng)對(duì)新興及交叉業(yè)態(tài)的包容度。

三是以更大力度開(kāi)放促進(jìn)科技人才引進(jìn)。實(shí)行單邊開(kāi)放戰(zhàn)略，即使美西方不向我國(guó)對(duì)等開(kāi)放，我國(guó)也向美西方盡可能地開(kāi)放，以海納百川的氣度應(yīng)對(duì)美西方的“小圈子”主義和保守主義。大力支持各類創(chuàng)新主體積極引進(jìn)高層次科技人才，對(duì)引才表現(xiàn)突出的機(jī)構(gòu)根據(jù)人才服務(wù)年限分期給予獎(jiǎng)勵(lì)。完善引才引智法律法規(guī)，盡快制定出臺(tái)《移民法》《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例》《外國(guó)人在中國(guó)工作管理?xiàng)l例》，適當(dāng)降低外國(guó)人在華永久居留申請(qǐng)門(mén)檻，進(jìn)一步優(yōu)化外籍人才在華工作生活法治環(huán)境。加快建立技術(shù)移民制度，建立健全移民積分制度、雇主擔(dān)保制度、緊缺和敏感職業(yè)清單制度等一系列配套政策，完善人才簽證、稅收、金融、社會(huì)保障等政策體系，掃清集聚各層次科技人才面臨的制度性障礙，幫助外籍人才更好融入中國(guó)社會(huì)。

四是以更加靈活方式擴(kuò)大國(guó)際科技交流合作。完善科技創(chuàng)新開(kāi)放合作的頂層設(shè)計(jì)，制定科技開(kāi)放創(chuàng)新的國(guó)際戰(zhàn)略和國(guó)別戰(zhàn)略，推出一批有利于聚集全球人才、資本等創(chuàng)新要素的改革試點(diǎn)舉措。破除數(shù)據(jù)、信息、資金的跨境流動(dòng)障礙，加大國(guó)家科技計(jì)劃向外籍科學(xué)家開(kāi)放力度；加快建立面向全球的科學(xué)基金，吸引全球科技人才開(kāi)展重大科學(xué)問(wèn)題研究。深化雙邊、多邊、“一帶一路”科技合作，支持科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)等加強(qiáng)民間國(guó)際科技合作。

五是營(yíng)造容錯(cuò)糾錯(cuò)、潛心研究的創(chuàng)新生態(tài)。總結(jié)科技評(píng)價(jià)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從上到下（從主管部門(mén)、機(jī)構(gòu)到人），全鏈條推進(jìn)科技評(píng)價(jià)改革措施落地。針對(duì)不同項(xiàng)目類型、機(jī)構(gòu)使命、研究性質(zhì)、崗位職責(zé)實(shí)施分類評(píng)價(jià)，注重對(duì)成果實(shí)際價(jià)值和貢獻(xiàn)的考察。建立健全適合非共識(shí)、顛覆性項(xiàng)目的管理機(jī)制。倡導(dǎo)包容和尊重技術(shù)異見(jiàn)的科學(xué)精神，在項(xiàng)目評(píng)審中加強(qiáng)非共識(shí)評(píng)審、交叉評(píng)審、扶優(yōu)式評(píng)審以及人本評(píng)審等多種評(píng)審方式運(yùn)用；建立與項(xiàng)目特點(diǎn)相適應(yīng)的組織機(jī)制和過(guò)程管理機(jī)制，弱化對(duì)預(yù)期成果產(chǎn)出的剛性要求。制訂容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施細(xì)則，明晰容錯(cuò)糾錯(cuò)認(rèn)定程序，分類設(shè)定失敗免責(zé)的容忍度和容錯(cuò)免責(zé)條款。