以風險防范為導向的公立醫(yī)院政府采購管理研究

徐文月

（河北北方學院附屬第二醫(yī)院 河北張家口 075100）

2022 年7 月，財政部發(fā)布最新版本的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，開創(chuàng)了新的制度設計。在未來的發(fā)展中，政府采購也將面對新的情況及挑戰(zhàn)。政府采購作為公立醫(yī)院必不可少的經濟業(yè)務，是醫(yī)療改革的重要環(huán)節(jié)，是醫(yī)院財務管理的重要內容，其管理的優(yōu)劣直接關系到公立醫(yī)院的高質量發(fā)展。公立醫(yī)院需要繼續(xù)鞏固和落實衛(wèi)健系統(tǒng)2020—2022年政府采購三年專項行動的成果，總結經驗和教訓，加強政府采購管理，積極防范政府采購中的風險點并采取相應的風險防范措施。

一、公立醫(yī)院加強政府采購管理的意義

政府采購是公立醫(yī)院必不可少的經濟業(yè)務，是醫(yī)院財務管理的重要內容，其管理的優(yōu)劣直接關系到公立醫(yī)院運行的好壞。

研究政府采購管理有利于規(guī)范公立醫(yī)院的政府采購行為，降低運營成本，有效遏制政府采購過程中的貪污腐敗及舞弊行為，營造良好的政府采購環(huán)境，促進醫(yī)療行業(yè)市場的健康發(fā)展，維護社會公眾利益和國家利益。

加強政府采購管理，使政府采購行為在財政、審計、監(jiān)察的監(jiān)督之下，增加透明度，提高資金的使用效益和效率，避免財政資金的浪費。

政府采購要求同等條件下，優(yōu)先購買本國產品、環(huán)保產品、綠色產品及科技創(chuàng)新產品，有利于扶持本國產品，支持不發(fā)達地區(qū)及少數民族地區(qū)發(fā)展，促進科技創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展及環(huán)境保護。

二、公立醫(yī)院政府采購管理中的風險點

（一）法律法規(guī)執(zhí)行不到位

我國《政府采購法》2002 年6 月出臺，至今已過了二十余年，其間政府采購實施條例、管理辦法相繼出臺，對規(guī)范各單位政府采購行為提供了重要的法律法規(guī)指引。但是部分單位對政府采購相關法律法規(guī)、政策文件的理解不夠充分，對相關法規(guī)的了解和理解存在偏差，導致相關法律法規(guī)的執(zhí)行不符合規(guī)定。例如，部分單位政府采購方式應當采用招標方式卻采用了非招標方式。政府采購預算未做到應編盡編，應當采取政府采購方式的未納入政府采購范圍。

（二）組織結構不健全，缺乏專業(yè)人員

2020 年發(fā)布的《關于進一步規(guī)范和加強政府采購管理工作的通知》文件中明確提出了公立醫(yī)院需單獨設立政府采購管理部門的要求。采購業(yè)務歸口的管理部門一般安排2 至4名工作人員。但部分公立醫(yī)院普遍存在組織結構不健全、專業(yè)人員缺乏的問題。部分公立醫(yī)院沒有設置政府采購部門，而是由后勤管理科、設備管理科等科室人員兼管。這些人員的專業(yè)素質達不到要求，導致政府采購行為不規(guī)范。

1.組織結構不健全

目前，部分公立醫(yī)院缺少相應的歸口管理部門及單獨而專業(yè)的崗位。部分政府采購部門由后勤管理科、設備管理科、信息管理科人員兼管。由于缺少專業(yè)的政府采購部門，導致采購物品重復、浪費、超標，容易引發(fā)采購混亂。

2.缺乏專業(yè)人員

部分公立醫(yī)院在人才引進上，更多偏向于引進醫(yī)療和護理人員，對管理型人員的招錄并不重視，導致醫(yī)院缺乏政府采購的專業(yè)人士。負責采購的人員需具有較強的思想政治素養(yǎng)和高超的專業(yè)技術能力，還需要采購人員按照國家政策的調整及時學習政府采購規(guī)章制度，熟悉和掌握采購技能，具備一定的談判技巧。公立醫(yī)院所需采購的設備專業(yè)性強，大多是一些醫(yī)療專用設備，如醫(yī)用高能射線治療設備、超聲診斷儀、監(jiān)護儀、臭氧儀等。因此，采購人員對于采購設備的質量把控很關鍵，但部分采購人員的采購技能和專業(yè)知識有所欠缺，無法對設備進行嚴格篩選。部分公立醫(yī)院缺少對負責政府采購相關人員的專業(yè)性培訓，其在采購過程中辦理手續(xù)時容易出錯。

3.部門之間缺乏有效溝通

采購涉及的科室眾多，政府采購部門、資產管理部門、財務部門、預算編制部門都需要參與其中。但在實際工作中，部分公立醫(yī)院的部門之間尚未建立良好的溝通協(xié)調機制，各部門單獨行事，由采購部門獨自承擔采購工作，容易造成采購無預算、超預算，資金浪費的風險。采購部門與資產管理部門缺乏溝通，容易導致采購的資產不合規(guī)，采購的資產無法使用。政府采購部門與預算編制部門缺乏溝通，導致政府采購無預算或超預算，最終導致政府采購資金浪費。

（三）信息化水平低，采購流程的透明化程度低

以數據的視角來看，部分公立醫(yī)院政府采購管理的信息化程度依然較低，不僅缺乏頂層設計和數據標準整體規(guī)劃，而且在整個采購環(huán)節(jié)中，由于采購管理系統(tǒng)與財務信息系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)等業(yè)務系統(tǒng)的數據還未實現(xiàn)有效對接，導致信息孤島現(xiàn)象普遍存在，從而存在政府采購流程的透明度低的風險。

（四）采購各環(huán)節(jié)暗藏諸多風險隱患

部分公立醫(yī)院政府采購在預算、選擇采購方式、合同簽訂、履約驗收、付款、績效管理各環(huán)節(jié)存在諸多的風險隱患。例如，政府采購預算編制不合理，應當采取公開招標的項目卻采取非公開招標方式，保證金金額與付款方式不符合規(guī)定，履約、驗收環(huán)節(jié)過分形式化，不按合同付款，資金使用效率低等。

1.政府采購預算編制不合理，預算執(zhí)行率低

部分公立醫(yī)療機構在編制政府采購預算時，未按照政府采購產品目錄進行編制，造成政府采購預算的編制不合理。在預算執(zhí)行過程中，政府采購的執(zhí)行率較低，有的公立醫(yī)院甚至在60%以下。

2.采購方式選擇較隨意

在選擇采購方式時，有些醫(yī)院為了節(jié)約成本或者其他利益需求，以化整為零或者拆分采購標的等方式規(guī)避公開招標，轉而采用單一來源或者框架協(xié)議等非公開招標方式進行采購。這樣容易導致招標中的舞弊與腐敗行為，采購的物品質量也會良莠不齊。

3.保證金金額與付款方式不符合規(guī)定

在采購過程中，部分公立醫(yī)院不合理地要求投標供應商及中標供應商繳納招標保證金和履約保證金。有時候，部分醫(yī)療機構為了保證采購產品質量，會要求供應商交納一定金額的招標保證金和履約保證金，但對于保證金的金額往往會超出法律規(guī)定標準，而且實際工作中有交納現(xiàn)金保證金的現(xiàn)象。保證金金額與付款方式不符合規(guī)定，容易造成醫(yī)院被提起訴訟或受到處罰。

4.履約、驗收環(huán)節(jié)過分形式化

采購驗收不規(guī)范，驗收環(huán)節(jié)過于形式化。業(yè)務科室、財務科室、紀檢審計科室及設備管理科室對于設備驗收只是走過場，對于設備是否與合同內容一致，附帶的資料是否齊全及設備運轉是否正常，所購物品的品目、規(guī)格、數量、質量等內容未一一核實。

5.不按合同付款，資金使用效率低

部分公立醫(yī)院在政府采購時不按預算進度執(zhí)行，不按合同付款，致使資金使用效率低下，發(fā)生資金支付風險，從而引發(fā)經濟糾紛及債務糾紛，給政府采購活動帶來了不良信用風險。

6.績效管理不到位，監(jiān)督檢查缺失

績效管理不到位。當前，有些公立醫(yī)院政府采購績效管理不到位，缺少績效目標管理或者績效運行管理、績效評價管理及績效結果應用等環(huán)節(jié)中的若干環(huán)節(jié)。當政府采購存在違規(guī)操作等行為時，監(jiān)督機制尚不能進行有效規(guī)制，或者在違規(guī)采購行為將被采取之前不能進行有效防范。部分公立醫(yī)院的績效管理流于形式，沒有真正發(fā)揮績效管理的作用。

監(jiān)督檢查缺失。因采購管理工作涉及的部門較多——業(yè)務部門、財務部門、價格管理部門、資產管理部門均參與其中，且有的公立醫(yī)院分工尚不明確，流程尚不完善，導致各部門對自身所監(jiān)管的事項和內容不明確，部門之間溝通不及時、不順暢，配合不積極，進而造成相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，使項目推進遲緩。

（五）政府采購檔案保管不善

檔案管理不善將導致采購業(yè)務無效、責任不清等風險。有些公立醫(yī)院采購檔案與其他檔案保管比較雜亂，存在交叉保管的問題；政府采購檔案的歸集、管理、利用和銷毀不按流程實行。

三、公立醫(yī)院政府采購管理風險的防范措施

（一）加強相關法律法規(guī)宣傳，增強風險防范意識

公立醫(yī)院通過制定年度政府采購培訓計劃，定期或不定期聘請業(yè)內知名的政府采購專家、學者開展主題講座，加強對采購法律法規(guī)，特別是政府采購交易制度、定價制度的宣傳，保證政府采購人員能夠及時了解和準確掌握國家最新法律法規(guī)，強化對政府采購活動相關參與人員的廉政風險警示教育，有效防范政府采購領域廉政風險。

（二）設置政府采購部門，培養(yǎng)專業(yè)人員

單獨設置公立醫(yī)院政府采購部門，選取專業(yè)人員擔任政府采購崗位人員，提高采購從業(yè)人員政治覺悟和業(yè)務素養(yǎng)。招標采購管理辦公室作為采購管理專門的業(yè)務歸口部門，要具備一定的領導其他采購相關部門的能力，能夠引導相關部門開展采購活動，并提供相應的理論支持。

在政府采購活動中建立政府采購與資產管理、財務、內部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互溝通、相互協(xié)調、相互制約的機制。確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。

（三）堅持電子化采購，提高采購的透明度

建設信息化系統(tǒng)平臺，堅持電子化采購，促進政府采購流程的透明化。加強對大數據技術的應用并發(fā)揮智慧監(jiān)管的重要作用。以建立統(tǒng)一的政府采購支付平臺為目標，對政府采購工作進行統(tǒng)一監(jiān)管。合理應用區(qū)塊鏈、人工智能及人臉識別等現(xiàn)代化技術，推動政府采購的全面現(xiàn)代化轉型。需要在信息化平臺上公開政府采購意向、采購文件及采購公告。盡量將政府采購的所有環(huán)節(jié)由線下轉變?yōu)榫€上，提高參與項目投標的便捷性。

（四）加強各采購環(huán)節(jié)的風險管理

1.加強政府采購需求管理，合理安排預算和計劃

政府采購預算是公立醫(yī)院預算管理的重要組成部分。公立醫(yī)院需要加強政府采購需求管理，合理安排預算和政府采購計劃。醫(yī)院應當本著“先預算、后計劃、再采購”的原則實施采購。首先，加強政府采購需求管理，按照醫(yī)院的實際需求和資產配置標準合理安排采購需求預算。要開展采購需求調查，通過調查問卷、咨詢等方式了解相關產業(yè)、歷史成交金額、相關維修維護、更新升級等情況。對采購需求要加強審查，規(guī)避需求管理風險。其次，按照已經批復的政府采購預算來安排政府采購計劃。最后，按照政府采購計劃實施政府采購行為。

2.合理約定保證金金額與付款方式

采購保證金主要包括投標保證金和履約保證金兩部分，根據政府采購相關管理辦法要求，投標保證金不得超過采購預算金額的2%，履約保證金不得超過采購合同金額的10%。采購付款只能采取支票、匯票、本票、保函等非現(xiàn)金方式。

3.嚴把履約驗收關，保證采購產品質量

加強履約驗收管理，公立醫(yī)院的業(yè)務科室、財務科室、紀檢審計科室及設備管理科室、后勤管理科室共同參與驗收，必要時可以邀請第三方機構參與驗收，保證采購產品的質量。當供應商出現(xiàn)履約風險時，及時與供應商進行溝通，及時處理，必要時追究供應商的違規(guī)責任。

4.提高資金使用效率，防范資金支付風險

公立醫(yī)院按照收入執(zhí)行情況及收入規(guī)律情況，提前一定時間辦理政府采購手續(xù)。發(fā)生不能按時足額支付采購資金時，采購人應當及時采取措施，防范資金支付風險。

5.開展政府采購績效管理，加強內部控制

開展政府采購績效管理。建立適合本單位的績效考評機制。通過完善績效評價指標，對采購各階段加以考核，分析政府采購的各個環(huán)節(jié)和各項要點。 另外，還需要對采購人員進行監(jiān)管與考評。比如，對采購的成交量、采購量、決策執(zhí)行度、廢標率、違規(guī)采購情況等內容進行評價。通過建立上述考評機制，使領導能夠切實知曉采購計劃制定與實施中的優(yōu)勢與不足，并采取有效措施解決出現(xiàn)的一系列問題。此外，考評能夠推動工作方式優(yōu)化，提升工作效率。

加強事前審批、事中監(jiān)督與事后檢查。充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、審計及財務監(jiān)督的作用。公立醫(yī)院部門內部監(jiān)督、內部審計監(jiān)督、外部審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和各界（包括投標供應商、上級主管單位）監(jiān)督應形成合力，實現(xiàn)全方位監(jiān)管。

事前做好預算管理工作。在貫徹全面預算管理制度的基礎上，將預算管理與可行性分析、論證相結合。從采購需求的確立開始，公立醫(yī)院便開始對采購活動進行監(jiān)管。例如，預算50 萬元以上的采購項目，均需經黨委會集體討論審批。政府采購過程中，財務、紀檢、審計全程參與監(jiān)督檢查，確保開標評審各環(huán)節(jié)的公開、公平與公正。公立醫(yī)院應當認真落實事后審核流程。采購主體工作完成后，醫(yī)院和中標公司需要簽訂醫(yī)用設備和醫(yī)用材料的廉潔購銷協(xié)議，進行事后約束和制約。

（五）加強政府采購檔案管理

加強對公立醫(yī)院政府采購業(yè)務的記錄控制及檔案管理工作。妥善保管政府采購預算與計劃、各類批復文件、招投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務相關檔案資料。

健全采購檔案管理體系。黨委會會議紀要、院長辦公會決議等需要進行編號并掃描保存，保證檔案歸檔的及時性。當采購檔案較多時，為保證及時歸檔，應當加派員工。對檔案保管地點的濕度、溫度進行控制，保證檔案存放環(huán)境適宜。

四、結語

政府采購是公立醫(yī)院的重要經濟業(yè)務。在預算、立項、采購流程、采購方式、審批、合同管理、驗收、支付及存檔等方面，哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都將對政府采購行為產生影響。防范政府采購過程中的風險需要做出多方面的努力。防范政府采購過程中的風險對于規(guī)范政府采購行為，推進政府采購統(tǒng)一大市場建設，提高財政資金的使用效率，保護環(huán)境，扶持科技創(chuàng)新企業(yè)具有重要作用。未來需要進一步加強政府采購管理，保證政府采購工作有序進行。