合作型政府:省以下財政體制視角

呂冰洋,李昭逸

一、財政體制推動縱向政府合作的依據(jù)

我國政府具有多層級的結(jié)構(gòu),包括中央政府、31個省級政府、333個市級政府、2853個縣級政府,以及超過4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。作為單一制國家,地方政府權(quán)力來自中央政府的授予,政府間關(guān)系的基本特征是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導,地方分級管理”。中央和地方關(guān)系決定了各級政府的權(quán)力分配格局,這種自上而下的領(lǐng)導制度迥異于以美國為代表的地方自治制度。中國上下級政府需要進行廣泛的合作,包括公共產(chǎn)品提供、經(jīng)濟發(fā)展和培植稅源等方面,這種合作型政府的理論基礎是以委托—代理為核心的委托人和代理人之間的激勵和風險分擔問題。

政府間合作可以彌補信息差異,從而更好地實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、地區(qū)平衡和公共產(chǎn)品服務的目標。我國擁有廣闊的國土和眾多的人口,各個地區(qū)之間存在著復雜的差異,包括經(jīng)濟發(fā)展水平、生活習俗、文化傳統(tǒng)等方面。這導致上下級政府之間的信息不對稱性很強,上級政府很難全面了解地方的情況。如果強行進行管理可能會導致行政效率的損失和資源配置的錯位。因此,上下級政府之間的合作變得十分重要,它可以彌補信息不對稱性帶來的困難,使政府部門能夠更好地了解和應對各地實際情況。第一,在經(jīng)濟發(fā)展方面,不同地區(qū)的經(jīng)濟狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展需求存在差異。地方政府更加了解本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和發(fā)展?jié)摿?能夠提供更準確的信息和具體的實踐經(jīng)驗,而上級政府可發(fā)揮宏觀經(jīng)濟調(diào)控的能力,為地方發(fā)展提供支持、指導和整體規(guī)劃,共同推動經(jīng)濟發(fā)展。第二,稅源決定著政府財力多寡和行動方向,稅源的不同配置可以讓政府間產(chǎn)生合作或競爭關(guān)系。例如,稅收共享制度就可讓上下級政府共同付出培植稅源的努力。第三,在提供公共產(chǎn)品服務方面,外部性和信息不對稱客觀上要求上級政府參與地方公共產(chǎn)品提供,對外部性強的公共產(chǎn)品,或上級政府更具有信息優(yōu)勢的產(chǎn)品,上下級政府聯(lián)合提供公共產(chǎn)品更為合理,上級政府可通過財政事權(quán)和支出責任的分配,實現(xiàn)政府間公共產(chǎn)品提供方面的合作。

政府間關(guān)系包括政府間權(quán)力關(guān)系、政府間財政關(guān)系和政府間公共行政關(guān)系,從各國實踐看,它們處于動態(tài)平衡過程中[1]。我國在分稅制改革后,確立了多級政府間合作的財政體制基礎。首先,分稅制改革明確了財政事權(quán)的劃分和責任。中央政府負責宏觀調(diào)控和國家層面的財政事務,而地方政府承擔了具體的實施和管理職責。通過這樣的劃分,各級政府可以在財政決策、預算編制和資金劃撥等方面實現(xiàn)協(xié)同合作。不同級別的政府可以根據(jù)各自責任的不同,相互配合,共同推動各地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。其次,在稅權(quán)方面,分稅制改革明確了中央和地方政府的稅收收入分配。中央政府通過一定的稅收收入分成和轉(zhuǎn)移支付,在維持地區(qū)間財力均衡、減弱經(jīng)濟波動影響等方面起到重要作用;地方政府則能夠享受到發(fā)展經(jīng)濟所帶來的稅收收益,并在發(fā)展經(jīng)濟和配置稅源方面付出努力。通過財政事權(quán)和稅權(quán)的明確劃分,各級政府可以在經(jīng)濟發(fā)展、提供公共產(chǎn)品和配置稅源等方面實現(xiàn)合作,有助于提高財政資源的有效配置和利用,促進各地區(qū)經(jīng)濟的均衡發(fā)展,推動我國經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長。隨著我國經(jīng)濟從高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段的變化,各級政府職能也要處于不斷調(diào)整過程中,為此財政體制要不斷深化改革,促進各級政府間的合作共贏,實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標。

我國的合作型政府體現(xiàn)了中國特色,它們通過長期實踐形成了與其他國家不同的政府間合作體系。財政體制是推動政府間合作的基礎性制度,然而,目前很少有文獻從財政體制角度研究上下級政府間合作。在涉及政府間合作的理論基礎方面,公共經(jīng)濟學領(lǐng)域有整體政府理論(Whole of Government)和多中心治理理論(Polycentric Governance)兩個重要視角。整體政府理論是在對過去強調(diào)政府間競爭的官僚制度和新公共管理模式的反思中形成的,它強調(diào)政府內(nèi)不同部門之間的協(xié)作、協(xié)調(diào)和整合[2]。該理論注重跨部門合作、政策整合、信息共享、資源整合以及公民參與,核心目標是增強政府整體能力和協(xié)同效能[3]。該理論推動了20世紀90年代中后期西方國家開始的第二輪政府改革運動。多中心治理理論則強調(diào)在處理公共事務時權(quán)力應該分散到多個組織,包括政府、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)以及公民等多種參與者[4]。在政府間合作方面,該理論強調(diào)分權(quán)協(xié)同,意味著不同級別的政府需要進行合作來提供公共產(chǎn)品,以實現(xiàn)效率的最大化。在關(guān)于中國政府間合作研究方面,研究角度包括長三角、珠三角和京津冀地區(qū)合作[5][6][7]、區(qū)域政府合作治理[8][9]、行政管轄權(quán)讓渡[10]、官員考察學習[11]、跨區(qū)域生態(tài)治理[12][13]等角度。財政體制是政府間財政關(guān)系的代名詞,它是政府間關(guān)系最基礎和最核心的部分,要解釋中國政府間政府的合作行為,離不開對財政體制作用的解釋。為此,本文將從省以下財政體制的視角,探討它是如何推動政府間合作的。這一方面有助于理解中國政府運行邏輯,另一方面也有助于為下一步省以下財政體制改革提供參考。

二、事權(quán)合作:財政支出體制的作用

事權(quán)就是政府職責,財政事權(quán)是政府職責在財政上的體現(xiàn)。財政事權(quán)可以分為決策權(quán)、支出權(quán)和監(jiān)督權(quán)三個部分。決策權(quán)是指對公共事務做出決策的權(quán)力;支出權(quán)指為履行公共事務而運用財政資金的權(quán)力,也被稱為支出責任;監(jiān)督權(quán)是指監(jiān)督財政資金的使用和管理的權(quán)力。在共同事權(quán)中,不同政府根據(jù)公共事務的性質(zhì)來分配決策權(quán)和支出權(quán),而監(jiān)督權(quán)通常屬于上級政府,一般不存在分配的情況。在實踐中,每一項財政事權(quán)又可分為若干權(quán)力,例如,教育領(lǐng)域財政事權(quán)的決策權(quán)又可分為教育預算規(guī)模和結(jié)構(gòu)的確定、教師工資標準確定、營養(yǎng)午餐標準的確定等。財政事權(quán)關(guān)乎政府的行動能力,而對外部性較強的公共產(chǎn)品提供需要政府間合作,于是存在共同財政事權(quán)問題。

政府間的共同財政事權(quán)是政府間共同承擔的運用財政資金提供公共服務的任務和職責,共同財政事權(quán)推動了政府間合作。共同財政事權(quán)的存在基礎是公共產(chǎn)品和公共服務的外溢性以及上下級政府間的信息不對稱。當公共事務的受益者不局限于一個地方,而涉及多個地區(qū)收益時,如果單個地方政府承擔該事務的責任,但收益被其他地區(qū)享有,就會導致收益與付出不匹配,進而導致公共事務供給不足。同時,下級政府和上級政府分別具有局部和全局的信息優(yōu)勢,上下級政府合作提供服務更為高效。

省以下財政體制中的公共事務的性質(zhì)可以根據(jù)其外溢性的程度劃分為跨省域、跨市域、跨縣域和縣域內(nèi)的事務。對于跨省域公共事務,其收益范圍涉及多個省份,因此決策權(quán)屬于中央政府;支出責任根據(jù)具體情況由中央或各級政府承擔。例如,跨界河湖治理、跨界生態(tài)治理等地方負責支出更為有效時,應由地方政府承擔支出責任?？缡杏虻氖聞諔墒〖壵袚鷽Q策權(quán),而支出責任則根據(jù)具體情況由省級或市級政府承擔?？缈h域的公共事務的決策權(quán)和支出權(quán)應根據(jù)實際情況由省、市或縣級政府來承擔。而縣域內(nèi)部的事務,決策權(quán)和支出權(quán)應由縣級政府承擔。省、市與縣級政府的財政共同事權(quán)分配參考呂冰洋(2014)[14]的框架,如表1所示。

表1 省以下共同事權(quán)各級政府分配框架

共同財政事權(quán)和支出責任推動政府間合作已在實踐層面展開。2016年,國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《意見》),旨在規(guī)范中央與省、市、縣政府之間的財政事權(quán)和支出責任劃分?！兑庖姟分赋?我國現(xiàn)有的省以下共同財政事權(quán)和支出責任分配存在不規(guī)范、缺乏法律依據(jù)的問題,并且指出了中央與地方共同承擔義務教育、高等教育、跨區(qū)域重大基礎設施建設項目,以及跨區(qū)域具有區(qū)域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務的事權(quán),并明確了各主體的支出責任。中央在確立改革框架后,各地方政府需要綜合考慮地方實際情況、經(jīng)濟發(fā)展水平和管理能力等因素,在地方層面落實具體財政共同事權(quán)和支出責任劃分方案。各省政府根據(jù)《意見》紛紛發(fā)布了關(guān)于省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革的實施意見。例如,《江西省人民政府關(guān)于推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革的實施意見》明確了共同事權(quán)的劃分原則,要體現(xiàn)基本公共服務的受益范圍。省級負責全省受益范圍的公共服務,市縣負責地區(qū)性事務,省與市縣共同負責跨市縣的基本公共服務;在支出責任劃分中,對省內(nèi)具有外溢效應的公共事務按比例和隸屬關(guān)系等方式劃分支出責任?！都质∪嗣裾P(guān)于印發(fā)吉林省推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》要求根據(jù)基本公共服務的受益范圍和影響程度,按事權(quán)構(gòu)成要素和實施環(huán)節(jié),細化分解各級政府承擔的職責,以避免因職責不清而導致的互相推諉問題。

同時,各地區(qū)都對各級政府的共同事權(quán)和支出責任進行了具體的劃分。例如,《山西省人民政府印發(fā)關(guān)于山西省推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革實施方案的通知》,山西省政府根據(jù)基本公共服務的受益范圍和影響程度,對省與市、縣之間的共同財政事權(quán)進行了劃分。根據(jù)該方案,山西省政府確定了一系列體現(xiàn)省級宏觀調(diào)控以及具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務作為共同事權(quán)的范圍,如義務教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育、學生資助、科技研發(fā)、基本就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本生活救助、基本住房保障、基本公共文化、扶貧、糧食安全、食品藥品安全、跨市基礎設施項目建設、環(huán)境保護治理以及大型地質(zhì)災害等,方案明確了各承擔主體的責任。

類似地,《江蘇省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務領(lǐng)域省與市縣共同財政事權(quán)和支出責任劃分改方案的通知》對江蘇省省級與市縣級政府的共同財政事權(quán)和支出責任進行了明確的劃分。共同事權(quán)包括義務教育、學生資助、基本就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助和基本住房保障。該方案還對各級政府的支出比例進行了詳細劃分,根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行分檔確定,并遵循向經(jīng)濟薄弱地區(qū)傾斜的原則。

在《意見》發(fā)布之前,我國存在省級與市縣間共同事權(quán)劃分不規(guī)范、不清晰的問題,導致出現(xiàn)了省級政府向市縣層層轉(zhuǎn)移財政支出責任的現(xiàn)象。自2017年進行了財政事權(quán)和支出責任劃分改革后,各級政府明確了事權(quán)的范圍,共同事權(quán)的劃分變得更加清晰。部分公共服務職能逐漸被上移至更高級別政府,從而在一定程度上減輕了縣級政府的財政負擔。根據(jù)圖1所示,2000—2017年,一般公共預算中縣級支出在整體支出中的占比持續(xù)上升,而省本級和市本級支出占比不斷減少。這反映了縣級政府承擔了大部分的財政支出責任,并導致了基層政府面臨財政困難的局面。在2017年之后,省級和市級政府承擔了更多的支出責任,而縣級政府的支出比例逐漸下降。這表明明確了共同事權(quán)改革后,在一定程度上緩解了地方政府的財政支出壓力。

圖1 一般公共預算決算支出的省市縣分配情況數(shù)據(jù)來源:根據(jù)1994—2022年各省市政府預算工作報告測算。

但是,應看到共同財政事權(quán)雖然有推動政府間合作的一面,如果它不夠規(guī)范,也會存在降低政府合作效率的一面,這也是委托代理理論中所體現(xiàn)的一般規(guī)律。我國在分稅制改革后很長一段時間,共同事權(quán)存在一系列問題,如責任模糊、協(xié)調(diào)困難、資源浪費和地方治理能力下降等。這給政府的治理效能帶來了困難和挑戰(zhàn)。首先,共同事權(quán)導致不同級別政府在責任承擔方面可能推諉和模糊[15]。責任的不明確會導致事務處理不力和責任逃避,使公共事務無法得到有效管理和解決。其次,共同事權(quán)導致資源配置和決策協(xié)調(diào)困難,降低了政府的決策效率。不同部門和層級之間的協(xié)調(diào)不暢,增加了決策的時間成本和復雜性,影響了政府行政效率和服務水平。此外,共同事權(quán)劃分不清可能造成資源浪費和錯位配置,加劇地方政府的負擔,削弱其治理能力。沒有明確的事權(quán)劃分,容易導致重復投資和資源浪費,同時也限制了地方政府在本地區(qū)的發(fā)展空間。因此,規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)具有重要意義。通過明確各級政府的責任范圍,可以提高政府的治理效能和服務水平?！兑庖姟返某雠_為進一步推進共同事權(quán)的規(guī)范提供了明確的指導和方向。

三、共同努力:財政收入體制的作用

1994年分稅制改革后,地方政府普遍通過稅收共享的辦法來解決地方政府財力問題,這使得地方財政收入體制顯現(xiàn)稅收“彈性分成”特點[16]。以增值稅和企業(yè)所得稅這兩大地方主體稅種為例,就中央與地方整體而言,兩大稅種的分成規(guī)則是全國統(tǒng)一的:中央與地方關(guān)于增值稅的分享比例為50:50;關(guān)于企業(yè)所得稅的分享比例為60:40。但是在省與市之間、市與縣之間,兩大稅種的分享比例卻不是固定的,它往往因地因時而變,呂冰洋等(2021)[17]通過數(shù)據(jù)測算呈現(xiàn)了這一事實。除了增值稅和企業(yè)所得稅外,其他地方稅種均呈現(xiàn)這種上下級政府稅收彈性分成特點。

在契約理論中,委托人和代理人采取分成契約可以讓雙方為擴大產(chǎn)出而付出努力,其努力分擔大小與分成比例相關(guān)。我國地方稅的大部分稅種來自企業(yè),如增值稅的稅基是企業(yè)增加值,企業(yè)所得稅的稅基是企業(yè)利潤,當上下級政府采取稅收分成契約時,上下級政府的利益就會綁定在一起,由此會推動政府間就發(fā)展生產(chǎn)、培植稅源、稅收管理等方面展開合作。

在實踐中,很多省份的政府改革文件都強調(diào)了稅收分成制度對于激發(fā)地方積極性的重要作用,并提出了利益共享的激勵原則。舉例來說,《黑龍江省人民政府關(guān)于印發(fā)黑龍江省稅收收入分享改革實施方案的通知》強調(diào)“建立利益共享機制,調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟、培植稅源的積極性”的原則。類似地,《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于完善財政體制推行“省直管縣”改革的通知》也提到了利益分享原則,強調(diào)各級政府分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的收益。這些文件明確反映了省以下財政體制改革中努力分擔和稅收共享的意圖。通過建立利益共享制度,各級政府能夠根據(jù)實際情況進行合理的利益分配,實現(xiàn)各方互惠互利、共同發(fā)展和共享成果的目標。這將促進地方政府更加積極地參與經(jīng)濟發(fā)展,增加稅收收入,從而推動整體區(qū)域的繁榮和發(fā)展。

在各省份財政體制改革中,都非常重視通過讓下級政府分享經(jīng)濟發(fā)展成果來激發(fā)地方積極性,這種關(guān)注表現(xiàn)在各級政府收入分配比例的變化上。為反映這種變化,我們收集了各省和各地級市政府預算工作報告,并測算了自1997年以來省市縣一般公共預算收入的分配比例,從圖2中看到,2003—2022年,縣級政府在整體收入中的占比逐漸上升,從略低于50%增長至超過60%。而與此同時,省級政府和市級政府的財政收入占比不斷下降,到2022年時,省級政府的占比大約為15%,市級政府的占比大約為25%。這種趨勢變化反映了省以下財政體制改革對縣級政府發(fā)展經(jīng)濟積極性的重視。通過增加縣級政府在稅收分配中的份額,可以刺激縣級政府更加積極地發(fā)展經(jīng)濟,培育稅源。同時,這種財政分配的變化也有助于促進資源向基層下沉,推動地方經(jīng)濟的發(fā)展,將更多的財政資源用于縣級政府,能夠增強他們在地方發(fā)展中的擔當和能力。這種趨勢也體現(xiàn)在各省的財政體制改革文件中。例如,《山東省人民政府關(guān)于進一步深化省以下財政體制改革的意見》指出,通過采取下劃省級稅收和健全激勵約束機制等措施,更好地促進各地加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的步伐,增強縣鄉(xiāng)政府財政保障能力。具體措施包括將部分省級收入下劃至市縣財政、取消市縣財政收入遞增的上解政策,以及對因體制改革而面臨財政困難的縣的收入全額返還等。這些政策在各個方面降低了省級財政的分享比例,同時加強了市縣財政的分享比例,有助于有效調(diào)動基層政府壯大財源和組織收入的積極性。類似地,《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)深化省與市縣財政體制改革方案的通知》提出,“健全省以下財政體制,增強基層公共服務保障能力,進一步放權(quán)賦能,激發(fā)新時代縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展動力活力”。

圖2 一般公共預算決算收入的省市縣分配情況數(shù)據(jù)來源:根據(jù)1994—2022年各省市政府預算工作報告測算。

雖然我國現(xiàn)行的省以下財政體制對地方政府具有很強的激勵性,推動了地方經(jīng)濟發(fā)展,但是這種稅收分成制度仍然存在一定問題。典型表現(xiàn)為地方主體稅種相對缺失,以企業(yè)所得稅和增值稅為主的稅收分成制度對經(jīng)濟發(fā)展方式和政府職能的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生不利影響。一方面,主體稅種主要依靠生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅,導致地方政府過度追求工業(yè)企業(yè)規(guī)模的擴張,致使經(jīng)濟增長和稅收增加與地方政府的工業(yè)產(chǎn)能擴張緊密相關(guān)。這種情況不符合我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求,我們需要更加注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動和可持續(xù)發(fā)展等因素,而不僅僅依賴于工業(yè)產(chǎn)能的擴大。

另一方面,在我國地方稅收體系中,大多數(shù)稅種的納稅人是企業(yè),這導致地方政府更傾向于為了保持GDP和稅收增長而服務企業(yè),而相對忽視了居民的需求。地方政府的主要職能應該是提供公共產(chǎn)品和服務,而不僅僅是追求增長率。因此,稅收體系需要更加平衡,以確保公共產(chǎn)品的供給和市民生活質(zhì)量的改善。

在中央和地方關(guān)系處理上,我們常說要激發(fā)“中央和地方兩個積極性”,根據(jù)以上分析,省以下財政收入體制常起到激發(fā)“省與市兩個積極性”,或“市與縣兩個積極性”作用。體制的變化影響“政府積極性”發(fā)揮的方向和力度。當前,我們要根據(jù)各省情況和形勢變化,改革省以下財政收入體制,以引導地方政府職能轉(zhuǎn)變和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

四、風險分擔:稅收分享和支出責任劃分的作用

地方政府行政事務運轉(zhuǎn)、公共產(chǎn)品的提供需要財政資金作保障,一般而言,財政支出具有剛性特點,年度間波動較小。為保持地方各項支出計劃落實,地方財政收支要保持均衡。地方財政收入的主要來源是稅收,如果地方稅收分成比例較高,那么它在激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟積極性的同時,也會增加地方政府的財政收入波動風險。例如,像山西這樣的資源大省,稅收極易受到國際大宗能源商品價格的影響,如果地方政府稅收分成比例過高,那么地方財政收入就會有較高的不確定性,從而影響財政支出的預算執(zhí)行。

為緩解地方政府面臨的稅收波動風險,各省份在制定稅收分成規(guī)則時,會綜合考慮地方政府的激勵和風險規(guī)避需求,以及公共服務的提供和財政可持續(xù)性的要求,并建立相應的財政調(diào)控機制,以應對地方政府面臨的風險和波動。這樣可以平衡地方政府的激勵和風險,提高行政效率,并確保公共產(chǎn)品和服務的供給?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》提出參照稅種的屬性劃分收入,將區(qū)域流動性強、年度間變化幅度大的稅收作為省級收入或者省級分享較高比例,其意圖也正是為了保持基層財政穩(wěn)定,讓省級政府分擔更多的稅收波動風險。而對印花稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅等小稅種,它們隨經(jīng)濟波動變化較小、年度間較為穩(wěn)定,一般劃歸于縣級政府。筆者的一項實證研究發(fā)現(xiàn),中國分稅制下政府間各稅種的稅收分成制度同時體現(xiàn)出激勵與風險共擔的原則[18]。

不少省份的財政改革文件中體現(xiàn)出了風險共擔的原則。例如《山東省人民政府關(guān)于進一步深化省以下財政體制改革的意見》指出了改革要體現(xiàn)“風險共擔”的原則,各級政府共同承擔由經(jīng)濟形勢和政策變化等因素導致稅收下降的風險。甘肅、河北、遼寧等省份的財政體制改革文件也都提出了類似的改革原則,并且提出了旨在降低縣級政府收入波動的措施。如《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進一步完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的通知》強調(diào)注意降低縣級財政收入風險,并且提出將年度間波動性大、地區(qū)間流動性強、分布懸殊的稅種作為市級收入或者由各級分享以保證縣級財政穩(wěn)定?！陡拭C省人民政府辦公廳批轉(zhuǎn)省財政廳關(guān)于完善市州地以下財政管理體制的指導性意見的通知》也強調(diào)保障縣、鄉(xiāng)財政平穩(wěn)運行,降低縣級財政收入風險,將年度間波動幅度大的稅種作為市級財政收入。同時,各省份的財政體制改革文件中也都強調(diào)了轉(zhuǎn)移支付對于財政困難地區(qū)的傾斜。例如,《山東省人民政府關(guān)于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》指出,要健全省對市縣的轉(zhuǎn)移支付制度,完善對于財政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,并提高縣級基本財力保障機制的資金規(guī)模,加大對財政困難縣(市、區(qū))的補助力度。

如果說,稅收共享是從收入一端推動政府間風險共擔,那么,財政支出責任就是從支出一端推動政府間風險共擔。在經(jīng)濟發(fā)展水平一般的基層政府,其面臨的財政支出往往壓力較大,此時省級政府會有傾向性地多承擔一些困難地區(qū)的財政支出責任,化解其面臨的“三?！薄；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出的財政風險。例如,《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》強調(diào),要“強化在省級承擔支出責任部分適度向困難地區(qū)傾斜,逐步推動區(qū)域平衡發(fā)展,確保各項醫(yī)療衛(wèi)生政策得到有效落實”。《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南省基本公共服務領(lǐng)域省以下共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革實施方案的通知》提出:“充分考慮全省各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、基本公共服務成本和財力差異較大實際,堅持差別化分擔,由省級承擔較高的分擔比例。各地承擔的支出責任有所區(qū)別,貧困地區(qū)承擔相對較低的支出責任,并按照中央要求規(guī)范簡化基本公共服務領(lǐng)域共同財政事權(quán)支出責任分擔方式?！?/p>

五、結(jié)論

本文以省以下財政體制為視角,從共同事權(quán)、稅收分享和風險共擔三個角度,分析了中國縱向政府間合作問題。主要結(jié)論為以下三點。

第一,政府間共同事權(quán)和支出責任的配置推動了政府間公共事務的合作。共同事權(quán)是基于公共服務的外溢性和政府間信息不對稱的考慮,要求各級政府合作提供各種形式的公共產(chǎn)品。通過明確省以下共同財政事權(quán)和支出責任,可以提高公共產(chǎn)品提供的效率,并在一定程度上減輕下級政府的財政壓力。

第二,政府間稅收分享機制可推動政府間就發(fā)展經(jīng)濟展開合作。稅收分享制度以利益共享為原則,鼓勵各級政府分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的收益,以激發(fā)他們共同培育稅源的積極性。在大量的省以下財政體制改革文件中,強調(diào)了通過提高下級政府稅收分享比例,來達到更強地調(diào)動市縣級政府積極性和促進政府間共同努力發(fā)展經(jīng)濟的作用。

第三,省以下財政體制安排可以分擔財政風險和經(jīng)濟風險。在經(jīng)濟發(fā)展中,各省份在享受經(jīng)濟發(fā)展收益的同時也面臨著經(jīng)濟波動的風險。為解決地方政府面臨的風險問題,各省份的財政體制改革文件從收入和支出兩方面著手:在收入方面,上級政府通過將風險較小的稅種分配給下級政府,以及增強對財政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,可以平衡不同級別政府面臨的風險程度;在支出方面,上級政府有傾向性地承擔一些困難地區(qū)的支出責任,為這些地區(qū)提供額外的支持,以促進地區(qū)均衡發(fā)展。

盡管在共同事權(quán)、稅收分享和風險共擔方面,我國上下級政府之間的合作取得了廣泛進展,對于公共產(chǎn)品的提供和經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的推動作用,但我們也必須正視當前體制中存在的一些問題。首先,共同財政事權(quán)存在支出責任分配不清的狀況。在現(xiàn)行體制下,各級政府在某些領(lǐng)域的支出責任劃分并不清晰,這種模糊性可能導致責任交叉和重疊,進而降低公共產(chǎn)品的提供效率。其次,在地方主體稅種的劃分上依然存在問題,而且共享稅種設置不合理。地方主體稅種相對匱乏,現(xiàn)行以企業(yè)所得稅和增值稅為主的稅收分成制度對于經(jīng)濟發(fā)展方式和政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了不利影響。最后,各地區(qū)仍然面臨一系列財政風險問題,尤其是在經(jīng)濟不景氣時期。這些風險包括稅收下降、財政支出增加以及經(jīng)濟衰退帶來的負面影響等,解決這些風險對于保障財政穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

針對這些問題,我國需要進一步調(diào)整和優(yōu)化財政體制。在下一步政府間事權(quán)關(guān)系的調(diào)整中,首先需要明確規(guī)定省、市、縣級政府的事權(quán)和支出責任范圍,并盡可能縮小共同事權(quán)。這將使各級政府的職責和權(quán)限更加明確,避免重疊和沖突,提高決策效率和責任落實。同時,在稅權(quán)調(diào)整方面,應合理劃分各級政府的主體稅種和調(diào)整稅收分享辦法。例如,可以將個人所得稅作為省級政府的主體稅種,以增加地方政府稅收的多元化和自主性;增值稅和企業(yè)所得稅分享辦法可以考慮部分從生產(chǎn)地原則向消費地原則轉(zhuǎn)變。在風險分擔方面,上級政府應進一步降低下級政府所面臨的風險,對財政困難地區(qū)提供更多支持。這些改革有助于推動政府在公共服務、基礎設施建設、環(huán)境保護等方面的職能轉(zhuǎn)變和開展更好的合作,促進經(jīng)濟更高質(zhì)量的發(fā)展。