財稅體制改革再邁一步

謝瑋

視覺中國

中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確，要深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，其中“謀劃新一輪財稅體制改革”的部署引起廣泛關(guān)注。

全國財政工作會議也明確，2024年要積極穩(wěn)妥謀劃推進(jìn)新一輪財稅體制改革，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。

作為深化財稅體制改革的重要一環(huán)，政府間財政關(guān)系改革再向前邁進(jìn)一步。1月以來，繼廣東之后，貴州、江西先后公布省以下財政體制改革方案。

“財稅體制方面，部分省份財政體制改革實(shí)施方案已印發(fā)實(shí)施，推動建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理的省以下財政體制?！眹野l(fā)展改革委副主任李春臨在此前舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上表示。

2024年是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年，也是分稅制改革實(shí)施30周年。財稅人士普遍認(rèn)為，理順中央與地方財政關(guān)系、省以下財政體制以及健全地方稅體系、轉(zhuǎn)移支付制度等都將成為新一輪財稅體制改革的“必答題”。

省以下財政體制改革“路線圖”明確

財稅體制改革經(jīng)常被稱為改革的“突破口”和“先行軍”，為其他重點(diǎn)領(lǐng)域改革起到重要的先導(dǎo)和支撐作用。

1994年分稅制改革被認(rèn)為是新中國成立以來涉及范圍最廣、調(diào)整力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的一次財稅改革。這不僅為隨后的經(jīng)濟(jì)迅猛增長打下了堅實(shí)的制度基石，也為國家治理能力持續(xù)增強(qiáng)提供了有力的制度支撐。

不過，分稅制改革遺留的地方政府事權(quán)與財權(quán)不匹配等問題，雖經(jīng)過多輪改革取得了積極進(jìn)展，但仍然存在很多需要解決的問題。

黨的二十大報告已經(jīng)為進(jìn)一步深化財稅體制改革指明方向：健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。

“作為中央與地方財政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財政體制改革相對滯后，存在與完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求不相適應(yīng)的方面，主要體現(xiàn)在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟須通過進(jìn)一步深化改革來推動解決?！?財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

2022年6月，國辦出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），被認(rèn)為是給出了省以下財政體制改革“路線圖”。

改革如何推進(jìn)？《指導(dǎo)意見》明確了五方面的改革舉措：清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任；理順省以下政府間收入關(guān)系；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全省以下財政體制調(diào)整機(jī)制；規(guī)范省以下財政管理。

“1994年分稅制改革的直接目標(biāo)是提高‘兩個比重（指財政收入占GDP的比重、中央財政收入占整體財政收入的比重），提高中央宏觀調(diào)控能力、提高財政汲取能力，同時通過一系列制度建設(shè)初步理順政府與市場、中央與地方關(guān)系。但是受制于歷史原因，1994年改革主要解決的是中央與地方收入劃分的問題，留下了中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、省以下財政體制兩個問題留待后續(xù)改革?！被涢_證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析指出，其中，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分在2016年以來逐步分領(lǐng)域取得了積極進(jìn)展，但省以下財政體制改革長期處于改革的“視野盲區(qū)”。

羅志恒分析稱，省以下財政體制仍呈現(xiàn)出差異性極大且不規(guī)范的特征，有待進(jìn)一步深化?！吨笇?dǎo)意見》完善省以下財權(quán)與事權(quán)和支出責(zé)任劃分，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省以下財政體制，但是如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜仍是下階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務(wù)的保障越難。

按照羅志恒的測算，由于省級政府上收財力、下移支出責(zé)任，區(qū)縣風(fēng)險越來越高，區(qū)縣政府近乎無限責(zé)任，越到基層，活力越下降。截至2022年年底，地方政府顯性債務(wù)中50%在區(qū)縣，隱性債務(wù)中有1/3在區(qū)縣。

中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析指出，原來分稅制框架已不適應(yīng)新形勢，需要謀劃新一輪財政體制改革。這其中，省以下財政體制改革扮演著重要角色。我國基層政府為70%以上的人口提供了基本公共服務(wù)。推進(jìn)省以下財政體制改革，需增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。

事由誰干，錢由誰出

“路線圖”明確之后，如何進(jìn)一步推進(jìn)落地實(shí)施是各地關(guān)注的焦點(diǎn)。2023年下半年以來，廣東、貴州、江西三省相繼公開了本省的改革方案。三省方案均對財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行了改革。

財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任則是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障，“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”。

推動省以下財政體制改革，合理、清晰地劃分財政事權(quán)和支出責(zé)任，才能更好地確保各級政府有效履行職責(zé)，特別是更到位地提供基本公共服務(wù)。

整體來看，三省都根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，界定省以下各級財政事權(quán)。

廣東方案提出，按照中央統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際加快推進(jìn)省以下各級財政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省與市縣各級財政事權(quán)，適度強(qiáng)化省級財政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。

江西方案提到，將全省性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化等體現(xiàn)省級調(diào)控管理的重大事務(wù)確定為省級財政事權(quán)。將直接面向基層、與常住人口密切相關(guān)、由基層政府提供更為便捷有效的事務(wù)確定為市縣財政事權(quán)。將主要基本公共服務(wù)事項以及受益范圍跨市縣、信息處理相對復(fù)雜、外部性較強(qiáng)的事務(wù)主要確定為省與市縣共同財政事權(quán)。

貴州方案提到，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)省以下財政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級財政事權(quán)。將直接面向基層或由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。

江西和貴州的改革方案都提到，適度強(qiáng)化教育、科研、社保、醫(yī)保、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面的省級財政事權(quán)。

在支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制方面，三省方案均提出，按照政府間財政事權(quán)劃分，明晰界定省、市、縣三級財政支出責(zé)任。在共同事權(quán)方面，考慮市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況及現(xiàn)有政策規(guī)定，差別化確定共同財政事權(quán)省、市、縣三級支出責(zé)任分擔(dān)比例。

教育支出往往是各級政府第一大公共財政支出。對于市縣基層政府而言，教育經(jīng)費(fèi)的投入和使用問題一直備受關(guān)注。

江西方案明確，強(qiáng)化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障，對國家統(tǒng)一出臺的調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資政策，省級對市縣編制內(nèi)義務(wù)教育教師調(diào)資所需支出全額補(bǔ)助；對市縣編制內(nèi)義務(wù)教育教師正常增加薪級工資，省級按照30%（其中西部政策延伸縣按照40%）補(bǔ)助；義務(wù)教育教師其他收入待遇按照原渠道予以足額保障。

三省改革方案均提到，按照“縣級為主、市級幫扶、省級兜底”原則，建立縣級財力長效保障機(jī)制，全面落實(shí)基層“三?！必?zé)任。

如何分稅

巧婦難為無米之炊。政府正常履職、維持公共服務(wù)也需要穩(wěn)定的“真金白銀”來保障。

在財權(quán)分配方面，廣東、貴州、江西三省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況不一，改革方案呈現(xiàn)出一些差異?？傮w來看，就主體稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等）地方所得部分省級分享比例而言，廣東維持省與市縣“五五”分享，江西省與市縣按照3∶7比例分享，貴州省級分享比例約占20%～23%。

廣東方案明確，堅持以共享稅為主體的收入劃分制度，維持增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和土地增值稅省與市縣“五五”分享。繼續(xù)將原規(guī)定的電力、鐵路、通訊、煙草等領(lǐng)域相關(guān)稅收作為省級固定收入。將中央分配該省的國家管網(wǎng)集團(tuán)稅收劃為省級固定收入。隨省級固定收入繳納的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加由省級全額分享。繼續(xù)將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等稅收收入作為市縣級收入。

貴州方案則提出，強(qiáng)化省級固定收入管理。將稅基流動性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例，增強(qiáng)省級調(diào)控能力，做好重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障。

其中，省級固定收入包括：茅臺集團(tuán)等6戶企業(yè)，以及中移動貴州公司等13戶央企在黔分支機(jī)構(gòu)繳納的企業(yè)所得稅等；集中繳納的鐵路運(yùn)輸、跨省管道運(yùn)輸企業(yè)各項稅收中央下劃地方分享部分；中央財政按照相關(guān)因素通過國庫劃轉(zhuǎn)貴州省的總機(jī)構(gòu)預(yù)繳企業(yè)所得稅等。

在省、市、縣收入劃分方面，貴州方案明確，除省級固定收入外，主體稅種省、市、縣三級執(zhí)行規(guī)范統(tǒng)一的收入分享比例。增值稅地方分享部分，省、市、縣三級按23∶19∶58比例分享。企業(yè)所得稅及個人所得稅地方分享部分、煤炭資源稅及其他資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、環(huán)境保護(hù)稅，省、市、縣三級按20∶20∶60比例分享。城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、契稅，市、縣兩級按20∶80比例分享。

貴州省財政廳廳長石化清在新聞發(fā)布會上介紹，貴州省以下財政體制改革的重點(diǎn)舉措，主要圍繞“加、減、乘、除”四個方面發(fā)力。其中注重讓利市縣，在財政保障能力上做“加法”。

他舉例稱，為支持打造新型綜合能源基地建設(shè)，將煤炭資源稅市縣分享比例各增加10個百分點(diǎn)，激發(fā)市縣發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)的積極性。優(yōu)化調(diào)整省對市縣增量集中機(jī)制，減少省級集中額度，增加市縣收入，增強(qiáng)發(fā)展信心。持續(xù)加大財力下沉，重點(diǎn)向革命老區(qū)、民族地區(qū)和財力薄弱地區(qū)傾斜，不斷提升市縣財力水平，增強(qiáng)基層財政保障能力。

江西方案將稅基流動性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例。將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。金融、電力、石油、天然氣管網(wǎng)、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。

江西方案稱，探索建立省以下區(qū)域間均衡度評估機(jī)制，定期開展評估，作為收入劃分調(diào)整依據(jù)。

保持省與市縣財政收入劃分格局總體穩(wěn)定。省與市縣按照3∶7比例分享增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的地方所得部分和環(huán)境保護(hù)稅；鐵路運(yùn)輸企業(yè)稅費(fèi)收入由省與設(shè)區(qū)市按照3∶7比例分享，70%部分按照鐵路里程覆蓋率、客運(yùn)量、站點(diǎn)數(shù)、常住人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值在設(shè)區(qū)市之間分配。其他地方稅收歸屬市縣。

江西方案還明確，今后中央新下劃以及新開征的稅種地方所得部分，省與市縣原則上均按3∶7比例分享。

財稅改革將撬動地方財政“錢袋子”， 使得收入、支出和監(jiān)督等方面都發(fā)生顯著變化，可謂牽一發(fā)而動全身。

“地方政府履行自己的職能，需要考慮要花多少錢，有多少錢可花，錢從哪里來，這在一定程度上代表了地方財政的自主性?！蓖跤壕f，地方財政收入自主性可簡要地定義為，具有預(yù)見性與可控性的收入，占本級地方財政收入或支出總額的至少70%以上。自主性是積極性的前提，只有地方財政有足夠的自主性，才能推動各級政府更好地履職盡責(zé)。

羅志恒建議，規(guī)范省以下財政收入劃分，明確分稅分成制、基數(shù)+增量分成制兩個大類財政體制的適用條件以及收入劃分原則，逐步過渡到分稅分成制度。建議省以下收入劃分逐步從當(dāng)前的“側(cè)重省本級財力控制”的角度，轉(zhuǎn)到“根據(jù)稅收屬性劃分稅種以及不同稅種的分成比例”。省級政府根據(jù)省內(nèi)區(qū)域差異情況設(shè)置合理的省與市縣財力比重，區(qū)域差異大的省份由省級政府適當(dāng)提高省本級占比，控制更多財力用于轉(zhuǎn)移支付。省以下政府間的稅收收入主要在省級與市縣間分配，采取共享稅為主導(dǎo)的省與市縣收入劃分方式。省級政府適度提高增值稅、資源稅等稅種比重，其他稅種可留給市縣或者賦予市縣較大分成比例。