加快完善失信懲戒制度

連維良

聯(lián)合懲戒針對的不是“一事違一法，違一法要多罰”，更多是“一事或一企違多法”進(jìn)而采取的“多錯(cuò)并罰”

通過一系列行政干預(yù)手段和市場發(fā)現(xiàn)機(jī)制，充分發(fā)揮出“失信行為越嚴(yán)重失信成本越高”的正相關(guān)反饋效應(yīng)，不斷增加失信成本，讓失信的“強(qiáng)負(fù)面效應(yīng)”嵌入市場經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)

市場經(jīng)濟(jì)首先是信用經(jīng)濟(jì)。黨的十八大以來，我國社會(huì)信用體系建設(shè)成效顯著。失信懲戒機(jī)制的建立與完善對于提高失信成本、遏制失信問題高發(fā)頻發(fā)、營造公平誠信的市場環(huán)境發(fā)揮了重要作用。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的更高水平的社會(huì)信用體系已成為社會(huì)各界共識(shí)。堅(jiān)持以法治化為引領(lǐng)，完善失信懲戒制度具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

近年來，我國的失信懲戒制度在實(shí)踐和理論層面均取得了積極成效，但在“合規(guī)”“合法”“合情”“合理”的相互影響下，一些聯(lián)合懲戒措施的法律定位、理論定性、如何入法等，也在理論界、法律界和社會(huì)層面形成廣泛深入的討論。

失信聯(lián)合懲戒與“一事不再罰”原則

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第二十九條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

“一事不再罰”原則是行政處罰的基本原則之一，針對該原則在失信聯(lián)合懲戒方面的適用與界定問題，社會(huì)上進(jìn)行了十分熱烈的討論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，聯(lián)合懲戒對失信人進(jìn)行追加或疊加處罰，沒有遵循“過罰相當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，侵犯了當(dāng)事人的人格權(quán)利，背離行政處罰法中的“一事不再罰”原則。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)科學(xué)分析和準(zhǔn)確把握聯(lián)合懲戒與“一事不再罰”原則內(nèi)涵的一致性。

第一，聯(lián)合懲戒針對的不是“一事違一法，違一法要多罰”，更多是“一事或一企違多法”進(jìn)而采取的“多錯(cuò)并罰”。例如，某些債務(wù)人的故意不還款行為，起初是基于民事法承擔(dān)民事責(zé)任，如果有轉(zhuǎn)移資產(chǎn)嫌疑，可能又會(huì)涉及拒不執(zhí)行判決、裁定罪，甚至構(gòu)成刑事責(zé)任，多種執(zhí)法互不影響。

第二，聯(lián)合懲戒針對的是“一企多事違多法，多部門聯(lián)合執(zhí)法”。例如，某分包項(xiàng)目包工頭偽造、虛報(bào)農(nóng)民工工資表，到總包單位領(lǐng)取工資后占為己有，同時(shí)未能給農(nóng)民工足額發(fā)放工資。這種情況下，包工頭既構(gòu)成合同詐騙罪，又構(gòu)成拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪，實(shí)施聯(lián)合懲戒實(shí)際上是多部門聯(lián)合執(zhí)法。

第三，聯(lián)合懲戒在有些情形下是對非法律性處罰的社會(huì)性、市場性、普遍性約束手段的聯(lián)合運(yùn)用。聯(lián)合的本質(zhì)并不是“再罰”，而是社會(huì)約束力和社會(huì)非優(yōu)先選擇。例如，根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》《關(guān)于建立健全黨和國家功勛榮譽(yù)表彰制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對依法依規(guī)被列入嚴(yán)重失信主體名單的經(jīng)營主體，評先評優(yōu)部門實(shí)施撤銷所獲榮譽(yù)、在一定時(shí)限內(nèi)取消參加評先評優(yōu)資格。榮譽(yù)、評先評優(yōu)資格本身是一種正面積極的評價(jià)，對此實(shí)施限制將有助于樹立“守信受益，失信受限”的鮮明導(dǎo)向。

第四，聯(lián)合懲戒針對的是“造成危害外溢的附加處罰”。有些違法行為具有外溢性，需要根據(jù)危害外溢程度，依照有關(guān)法律進(jìn)行附加處罰。例如，安全生產(chǎn)事故除對生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)或與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)的人員、設(shè)施設(shè)備造成傷亡或損壞外，還會(huì)對周邊居民及環(huán)境等造成不良影響，因此對此類嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為實(shí)施行政、市場、行業(yè)、社會(huì)的聯(lián)動(dòng)懲戒，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全。

因此，失信聯(lián)合懲戒實(shí)際上并不違反“一事不再罰”原則，但如何在道德約束、行政限制和司法威懾之間找到最大公約數(shù)，既可以做到合情合理，又能賦予其明確的“法治剛性”，需要從適用范圍、裁量權(quán)等方面進(jìn)行更細(xì)化的規(guī)范與完善。

失信聯(lián)合懲戒與依法處置“道德失信”中的違法部分

失信聯(lián)合懲戒的建立與運(yùn)行需要正確處理道德與法律的關(guān)系。那么，失信行為是否只屬于道德問題？是否應(yīng)該納入法律懲戒？這是信用建設(shè)實(shí)踐中經(jīng)常面對的重大問題，也是法律界、理論界十分關(guān)心的問題。對此，長期的實(shí)踐探索和廣泛深入的研究探討日益在更大范圍形成共識(shí)，即法律與道德相輔相成，二者調(diào)整手段和調(diào)整范圍各異，共同構(gòu)成了良好社會(huì)誠信體系的必備規(guī)則。

首先，應(yīng)在“道德失信”中剝離出違法行為?，F(xiàn)實(shí)中有許多失信行為確屬于違背道德的行為，同時(shí)也是違反法律的行為，因此不能把失信行為全部歸結(jié)為道德問題。需要明確的是，聯(lián)合懲戒針對的主要是失信行為中的違法部分，失信懲戒處罰的必須是違法行為。

第二，對于違背道德的失信行為，社會(huì)越來越多的共識(shí)是應(yīng)當(dāng)懲戒，但必須通過立法跟進(jìn)予以規(guī)范。事實(shí)上，法律是維系道德的有效工具，既要考慮道德的非制度性社會(huì)規(guī)范，又必須考慮道德對聯(lián)合懲戒法治化進(jìn)程的滲透。

應(yīng)秉承道德與法律分離的理念，將涉及基本權(quán)利的懲戒納入法律保留范圍，在依法推進(jìn)失信聯(lián)合懲戒的過程中細(xì)化法律對“失信”“聯(lián)合”“懲戒”等環(huán)節(jié)的有效控制。

依法進(jìn)行的信用評價(jià)是否涉及“重復(fù)評價(jià)”

在信用體制下，公民或企業(yè)發(fā)生違約等失信行為，不僅當(dāng)下會(huì)受到懲戒，而且會(huì)因?yàn)樾庞糜涗洿嬖谟绊懙狡浜罄m(xù)的市場和社會(huì)活動(dòng)。一些質(zhì)疑者認(rèn)為，對先前過錯(cuò)已經(jīng)作出違法認(rèn)定并給予懲戒后再次評價(jià)，會(huì)導(dǎo)致相對人喪失對正常生活的可預(yù)測性，甚至?xí)p害人的尊嚴(yán)和法的權(quán)威，“重復(fù)評價(jià)”有違法的安定性原則，是一種“既往再咎”。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，信用本質(zhì)上是一種社會(huì)評價(jià)而非處罰，懲戒方式以“負(fù)面評價(jià)”間接體現(xiàn)，且具有一定的延時(shí)性和強(qiáng)大的威懾性，并不違背法的安定性原則。

首先需要明確的是，“重復(fù)評價(jià)”中的“評價(jià)”是依法進(jìn)行的，依法進(jìn)行的“評價(jià)”本身就不是“重復(fù)”，而是相對獨(dú)立的一種法律行為，是在明確的法律規(guī)范框架下進(jìn)行的。

第二，“重復(fù)評價(jià)”問題實(shí)質(zhì)上是涉及信用記錄的法定可使用期限問題，只要信用記錄在法定有限期內(nèi)，就可以用于信用評價(jià)。由此造成的對失信者的負(fù)面影響，是有關(guān)信用記錄的立法所授權(quán)的，是失信者由于失信行為納入信用記錄必然要付出的代價(jià)，這有利于警示失信者。而降低失信成本，最好的辦法是不失信，而不是憂心于可能面臨的懲罰或抱怨信用評價(jià)，這將會(huì)對法律權(quán)威造成減損。

第三，失信主體必須承擔(dān)因失信行為所引發(fā)的法律責(zé)任，這也是我國法律、法規(guī)所堅(jiān)持的原則。事實(shí)上，我國法律中存在大量事后評價(jià)或再評價(jià)的規(guī)范，如《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十七條規(guī)定，公務(wù)員被處以刑罰后還要受到開除處分；又如，食品安全法第一百三十五條第二款規(guī)定，觸犯食品安全犯罪的終身不得從事食品安全經(jīng)營行業(yè)，等等。

“責(zé)任聯(lián)結(jié)”與形成合理的心理威懾

近幾年，在推進(jìn)信用法治化進(jìn)程中，“一處失信，處處受限”的邊界問題引起了社會(huì)各界的廣泛研究和討論。一種意見認(rèn)為，當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒“責(zé)任聯(lián)結(jié)”的構(gòu)成要件相對單一，而且存在甄別機(jī)制欠缺、異化風(fēng)險(xiǎn)高等突出問題。由于缺少對失信事件相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)在合理性論證和主觀價(jià)值判斷的影響，往往會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不當(dāng)聯(lián)結(jié)的現(xiàn)象。例如，2016年廣州日報(bào)一則“的哥信用差貸款入戶難”的新聞引發(fā)了爭議。

另一種意見認(rèn)為，失信主體未能按照既定要求履約，通過承擔(dān)連帶責(zé)任，可以對失信主體造成一定的心理威懾，督促其盡快完成履約。而且有些領(lǐng)域違法現(xiàn)象較多且屢禁不止，執(zhí)法成本較高，通過連帶責(zé)任確實(shí)能夠在一定程度上改善法律實(shí)施的效果，減少違法現(xiàn)象發(fā)生。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，防止失信的重要機(jī)制就是設(shè)計(jì)針對失信的綜合懲罰機(jī)制。國外對于信用信息在法律規(guī)范范圍內(nèi)共享并實(shí)施失信懲戒的應(yīng)用和研究較早，大多建立了比較完善和嚴(yán)格的失信懲戒制度，其在設(shè)計(jì)失信懲戒制度時(shí)，都遵循一個(gè)基本原則，失信的預(yù)期成本要大于收益，反之守信的預(yù)期收益要大于成本，這對于穩(wěn)定社會(huì)信用關(guān)系發(fā)揮了重要作用。

結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步從理論依據(jù)看，失信聯(lián)合懲戒“責(zé)任聯(lián)結(jié)”可以認(rèn)為是通過擴(kuò)大司法活動(dòng)執(zhí)行范圍來規(guī)制被執(zhí)行人的惡意失信行為。但需要明確的是，“責(zé)任聯(lián)結(jié)”的范圍是有限的，不是無限的，且實(shí)施過程必須依法依規(guī)進(jìn)行，而非隨意主觀判定，聯(lián)合懲戒備忘錄跨部門簽約也充分說明了責(zé)任聯(lián)結(jié)的規(guī)范性和法理性。

為有效發(fā)揮“責(zé)任聯(lián)結(jié)”的威懾作用，有必要從適用標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、適用程序等方面對“責(zé)任聯(lián)結(jié)”進(jìn)一步權(quán)衡與重構(gòu)，避免失信聯(lián)合懲戒措施與失信主體間的“不當(dāng)聯(lián)結(jié)”，以更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ慰蚣軄斫鉀Q社會(huì)關(guān)切。

堅(jiān)持法治引領(lǐng)持續(xù)完善制度

當(dāng)前，應(yīng)堅(jiān)持法治引領(lǐng)，完善失信懲戒制度，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)懲戒、有效懲戒和權(quán)利平衡的目標(biāo)，從而更好推動(dòng)形成崇尚誠信、踐行誠信的社會(huì)氛圍。

一是加強(qiáng)失信懲戒的法理研究和立法規(guī)范。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。完善失信懲戒機(jī)制，需要不斷強(qiáng)化法理研究，堅(jiān)持立法先行，明確嚴(yán)格的立法、執(zhí)法程序，以防道德評價(jià)的抽象性、不確定性稀釋了法律的權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性，這也符合理性法治社會(huì)的要求。我國在失信聯(lián)合懲戒領(lǐng)域的豐富實(shí)踐也為相關(guān)法理研究奠定了良好的基礎(chǔ)。應(yīng)逐步完善失信懲戒理論體系，進(jìn)一步厘清失信懲戒制度的內(nèi)涵和外延，用科學(xué)、系統(tǒng)的法理框架來著力解決法律性質(zhì)不明等突出問題。同時(shí)，要結(jié)合我國實(shí)際，注意吸收借鑒國際上對于失信懲戒方面的法制規(guī)范與治理邏輯，以更明晰的法理依據(jù)支撐失信懲戒制度的有序運(yùn)行。

二是提升失信懲戒的立法層級。從國家和地方層面實(shí)際情況看，關(guān)于失信懲戒的規(guī)定多以部門規(guī)章或規(guī)范性文件的形式體現(xiàn)，缺少高位階的規(guī)范性、統(tǒng)一性專門立法。隨著失信懲戒機(jī)制的不斷完善，相對較低層級的立法已經(jīng)不能滿足當(dāng)前對失信行為法律性質(zhì)與后果的界定，需要在成熟的實(shí)踐基礎(chǔ)上，提升失信懲戒的立法層級，依據(jù)我國國情建立具有前瞻性和系統(tǒng)性的具體規(guī)范，為我國規(guī)范社會(huì)信用信息和構(gòu)建社會(huì)信用體系提供足夠的法治保障，并且與地方立法、部門規(guī)章共同形成科學(xué)系統(tǒng)和銜接有序的政府專項(xiàng)信用法規(guī)規(guī)章體系。

三是強(qiáng)化高失信成本的威懾力。提高失信成本是治理失信的關(guān)鍵，也是信用立法需要遵循的基本要義。我國市場中發(fā)生的多數(shù)失信違約行為都是在收益與成本之間博弈的結(jié)果，根源就在于“三高三低”。即失信收益高、失信成本低；守信成本高、守信收益低；維權(quán)成本高、維權(quán)收益低。完善失信懲戒制度，必須建立“失信收益遠(yuǎn)低于失信成本”的基本預(yù)期和剛性秩序。通過一系列行政干預(yù)手段和市場發(fā)現(xiàn)機(jī)制，充分發(fā)揮出“失信行為越嚴(yán)重失信成本越高”的正相關(guān)反饋效應(yīng)，不斷增加失信成本，讓失信的“強(qiáng)負(fù)面效應(yīng)”嵌入市場經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，既讓誠信者獲得溢價(jià)，也要讓失信者付出沉重代價(jià)。

四是完善失信懲戒救濟(jì)機(jī)制。針對由于疫情、自然災(zāi)害等不可抗力因素造成的失信行為，且失信行為輕微偶發(fā)，并能主動(dòng)減輕或消除社會(huì)危害后果的主體實(shí)施寬限期、不納入公共信用評價(jià)、不作為失信懲戒依據(jù)等化解信用風(fēng)險(xiǎn)措施，有助于保障經(jīng)營主體信用權(quán)益。強(qiáng)化失信懲戒救濟(jì)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)、包容審慎的原則，進(jìn)一步明確界定豁免條件、豁免措施、實(shí)施期限等，引導(dǎo)和幫助企業(yè)及時(shí)糾正和修復(fù)信用缺失，助力企業(yè)最大限度減輕因非主觀故意或不可抗力因素造成的損失，增強(qiáng)對企業(yè)信用關(guān)愛，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。

五是加快對實(shí)踐成果的提煉與運(yùn)用。從失信懲戒的規(guī)范認(rèn)定到設(shè)立經(jīng)營主體信用“黑名單”，再到跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨部門聯(lián)合懲戒，我國對失信主體的依法依規(guī)懲治已經(jīng)進(jìn)行了諸多有效探索。與此同時(shí)，國家持續(xù)加強(qiáng)對地方信用立法工作的指導(dǎo)，主動(dòng)創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)支持地方積極探索、先行先試，很多地方根據(jù)實(shí)際做了制度銜接與安排。及時(shí)提煉運(yùn)用信用建設(shè)法治化過程中的有益探索，將對回應(yīng)和解決有關(guān)社會(huì)信用體系建設(shè)法律爭議問題發(fā)揮重要作用。下階段，應(yīng)結(jié)合我國基本國情、立法習(xí)慣和立法背景，充分汲取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)現(xiàn)有爭議和不足，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)治理的效益雙收。

六是鼓勵(lì)基層對共識(shí)程度高的失信懲戒措施有條件有秩序地開展試點(diǎn)。以試點(diǎn)形式推進(jìn)局部實(shí)踐，著力破解失信懲戒中的堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，進(jìn)一步探索明晰懲戒職權(quán)范圍、懲戒措施、懲戒程序等。及時(shí)分析總結(jié)實(shí)施過程中的成效與不足，形成一批可復(fù)制推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮好試點(diǎn)支撐全局的有效作用，不斷優(yōu)化失信懲戒制度體系，提升失信懲戒工作法治化、科學(xué)化水平。鼓勵(lì)開拓創(chuàng)新，基于合法性與最佳性平衡立場，推動(dòng)更具中國特色的失信懲戒制度設(shè)計(jì)日趨完善。

（摘自《瞭望》新聞周刊2024年第4期）